Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2020 г. N 13АП-2366/20 по делу N А56-107257/2019

г. Санкт-Петербург

18 марта 2020 г.

Дело N А56-107257/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 марта 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 марта 2020 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Денисюк М.И.

судей Зотеевой Л.В., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Коршачек Е.О.

при участии:

от заявителя: предст. Новосельцева И.А. - доверенность от 13.01.2020

от заинтересованного лица: предст. Сапонджян Е.В. - доверенность от 22.10.2019:

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2366/2020) акционерного общества "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.12.2019 по делу N А56-107257/2019 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению акционерного общества "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" (188800, Ленинградская область, район Выборгский, город Выборг, улица Кривоносова, дом 13, помещение 28, ОГРН: 1084704002360)

заинтересованное лицо: Северо-Западное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

о признании незаконным бездействия

установил:

Акционерное общество "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному округу (далее - Департамент), выразившегося в неисполнении обязанности по передаче в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) заявления Общества о включении объекта размещения отходов "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов" по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85, в государственный реестр объектов размещения отходов.

В ходе рассмотрения дела судом удовлетворено ходатайство заинтересованного лица об уточнении (изменении) его наименования - Северо-Западное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Управление).

Решением суда первой инстанции от 13.12.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств дела и несоответствие выводов суда, обстоятельствам дела, просит решение суда от 13.12.2019 отменить и удовлетворить заявленные требования. Податель жалобы ссылается на то, что спорный полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов построен и введен в эксплуатацию в соответствии с требованиями природоохранного и градостроительного законодательства и соответствует проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы. Податель жалобы, ссылаясь на разъяснения, изложенные в письме Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 14.12.2017 N 12-47/34910, полагает, что реализация объекта государственной экспертизы связана не с датой завершения строительства объекта, а с датой получения разрешения на строительство объекта, который подлежит строительству в соответствии с проектной документацией.

На основании распоряжения заместителя председателя Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2020 и в соответствии с частью 4 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в связи с уходом судьи Лопато И.Б. в отставку дело N А56-107257/2019 передано в производство судьи Денисюк М.И.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы. Представитель Управления возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, письмом от 08.08.2019 N 1354УК-08/19 Общество направило в Департамент характеристику объекта размещения отходов "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов" по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87, расположенный на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85 (далее - Полигон), с целью включения в государственный реестр размещения отходов

Впоследствии с учетом письма Департамента от 19.08.2019 N 05-27/8809 Обществом были представлены дополнительные пояснения письмом от 23.08.2019 N 1590УК-08/19.

Согласно письму Департамента от 11.09.2019 N 05-27/9686 "Об объекте размещения отходов" характеристика в отношении вышеуказанного Полигона не может быть передана в Росприроднадзор, поскольку Полигон введен в эксплуатацию в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Полагая незаконным бездействие Департамента, выразившееся в неисполнении обязанности по передаче в Росприроднадзор заявления Общества о внесении в государственный реестр объектов размещения отходов сведений в отношении Полигона, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований Общества, указав, что окончание строительства Полигона в период с мая по декабрь 2017 года и последующий ввод его в эксплуатацию осуществлены в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, что является нарушением пункта 6 статьи 30 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы).

Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы представителей сторон, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Согласно части 6 статьи 12 Закона N 89-ФЗ объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (статья 7 Закона N 89-ФЗ).

Приказом Министерства природных ресурсов от 30.09.2011 N 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов (далее - Порядок N 792), который устанавливает процедуры сбора, обработки, систематизации и представления информации о видах отходов, их происхождении, химическом и (или) компонентном составе, агрегатном состоянии и физической форме, классе опасности, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

В силу пункта 16 Порядка N 792 государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО) включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 18 Порядка N 792 ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными Приказом Минприроды России от 25.02.2010 N 49 (далее - Правила N 49).

При этом пунктом 19 Порядка N 792 предусмотрено, что территориальные органы Росприроднадзора в 10-дневный срок с даты поступления от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего объект размещения отходов, характеристики объекта размещения отходов, составленной по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, представляют в Росприроднадзор следующую информацию о данном объекте размещения отходов, предлагаемом для включения в ГРОРО:

1) наименование объекта размещения отходов;

2) назначение объекта размещения отходов ("хранение отходов" либо "захоронение отходов") с указанием наименований основных видов размещаемых отходов и их кодов по ФККО;

3) местонахождение объекта размещения отходов - код по Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления (ОКАТО) и наименование ближайшего населенного пункта;

4) сведения о наличии негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов ("имеется" либо "отсутствует") на основании данных мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;

5) предложение по порядковому номеру объекта размещения отходов по территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

6) сведения о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, эксплуатирующем объект размещения отходов, включая: наименование, место нахождения юридического лица, фамилия, имя и (в случае, если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства.

Росприроднадзор в 15-дневный срок с даты регистрации информации об объекте размещения отходов, поступившей из территориального органа Росприроднадзора: рассматривает указанную информацию, присваивает номер объекту размещения отходов в ГРОРО, принимает правовые акты о включении объектов размещения отходов в ГРОРО с периодичностью не реже 1 раза в месяц (пункту 20 Порядка N 792).

Началом проведения процедуры по включению ОРО в ГРОРО считается дата поступления в территориальный орган Росприроднадзора от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего ОРО, характеристики ОРО. Окончанием процедуры по включению ОРО в ГРОРО является принятие Росприроднадзором правового акта о включении ОРО в ГРОРО, либо регистрация информационного письма территориального органа Росприроднадзора в адрес хозяйствующего субъекта о необходимости доработки представленной информации в соответствии с Правилами N 49.

Таким образом, как правомерно указал суд первой инстанции, территориальный орган Росприроднадзора готовит для Росприроднадзора информацию в целях внесения изменений и дополнений в ГРОРО на основании результатов инвентаризации объекта размещения отходов, проведенной владельцем такого объекта.

В письмах от 19.08.2019 N 05-27/8809 и от 11.09.2019 N 05-27/9686 Департамент в обоснование довода об отсутствии оснований для передачи характеристики в отношении Полигона в Росприроднадзор, ссылался на то, что окончание строительства Полигона и последующий ввод его в эксплуатацию осуществлялся в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Согласно статье 1 Закона N 174-ФЗ экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Пунктом 7.2 статьи 11 Закона N 127-ФЗ (в редакции, действовавшей до 01.07.2015) объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является, в том числе проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности.

Как следует из материалов дела, проектная документация по объекту "Полигон твердых бытовых и отдельных видов промышленных отходов в Подпорожском районе Ленинградской области" получила положительное заключение государственной экологической экспертизы от 23.05.2012 N 39, утвержденное приказом Департамента Росприроднадзора по СЗФО от 25.05.2012 N153 (срок действия заключения - до 23.05.2017).

В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации Администрацией муниципального образования "Подпорожский муниципальный район Ленинградской области" на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы на объект капитального строительства "Полигон твердых бытовых и отдельных видов промышленных отходов в Подпорожском районе Ленинградской области (1-я очередь строительства)" выдано разрешение на строительство от 21.12.2016 N 47-КШ7513104-64К-2016, срок действия которого был продлен до 24.11.2017.

Согласно акту приемки законченного строительством объекта (КС-11), строительство объекта "Полигон твердых бытовых и отдельных видов промышленных отходов в Подпорожском районе Ленинградской области (1-я очередь строительства)" завершено 20.12.2017.

Объект капитального строительства "Полигон твердых бытовых и отдельных видов промышленных отходов в Подпорожском районе Ленинградской области (1-й этап строительства)" введен в эксплуатацию на основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 22.12.2017 N 47-К.Ш7513104-64К-2016.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что окончание строительства Полигона в период с мая по декабрь 2017 года и последующий ввод его в эксплуатацию осуществлены в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, что является нарушением пункта 6 статьи 30 Закона N 174-ФЗ, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных Обществом требований.

Суд апелляционной инстанции считает указанный вывод суда первой инстанции ошибочным и основанным на неправильном применении норм материального права ввиду следующего.

Пунктом 6 статьи 30 Закона N 174-ФЗ предусмотрено, что нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются, в том числе, реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, проектная документация по объекту "Полигон твердых бытовых и отдельных видов промышленных отходов в Подпорожском районе Ленинградской области" получила положительное заключение государственной экологической экспертизы от 23.05.2012 N 39, утвержденное приказом Департамента Росприроднадзора по СЗФО от 25.05.2012 N153 (срок действия заключения - до 23.05.2017).

Согласно части 5 статьи 18 Закона N 174-ФЗ положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае:

доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;

реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с пунктом 8 статьи 11 Закона N 174-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

С учетом вышеприведенных нормативных положений и правовой позиции, приведенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.07.2019 N 302-ЭС19-10231, необходимость представления на государственную экологическую экспертизу проекта технической документации, который ранее получил положительное заключение государственной экологической экспертизы, по истечению срока действия этого положительного заключения может быть обусловлена реализацией объекта государственной экологической экспертизы с отступлением от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, внесением изменений в документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, а также если объект государственной экологической экспертизы не был реализован в течение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность в области обращения с отходами, не предусматривают обязательности проведения повторной государственной экологической экспертизы проектной документации после истечения срока действия утвержденного уполномоченным государственным органом положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В рассматриваемом случае Департаментом (Управлением) не установлено и не доказано, что объект "Полигон твердых бытовых и отдельных видов промышленных отходов в Подпорожском районе Ленинградской области" был реализован (построен) с отступлением от проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы от 23.05.2012 N 39, либо в данную проектную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы были внесены какие-либо изменения.

Статьей 3 Закона N 174-ФЗ определен принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, для получения которого к заявлению прилагается, в том числе, положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Исходя из вышеуказанных норм, фактом принятия решения о реализации объекта капитального строительства является выдача разрешения на строительство.

В соответствии со статьей 18 Закона N 174-ФЗ положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу, в том числе в случае истечения срока его действия. Вместе с тем, проведение государственной экологической экспертизы проектной документации уже реализуемого объекта Законом N 174-ФЗ не предусмотрено.

Указанная правовая позиция отражена в письме Минприроды России от 14.12.2017 N 12-47/34910.

В рассматриваемом случае, разрешение на строительство объекта капитального строительства "Полигон твердых бытовых и отдельных видов промышленных отходов в Подпорожском районе Ленинградской области (1-я очередь строительства)" было получено 21.12.2016, то есть в период действия положительного заключения государственной экологической экспертизы от 23.05.2012 N 39. Соответственно, объект государственной экологической экспертизы был реализован в течение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы от 23.05.2012 N 39.

Таким образом, фактическое завершение строительства и ввод в эксплуатацию спорного Полигона в декабре 2017 года (по окончании срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы от 23.05.2012 N 39) не имеет правового значения, поскольку проведение государственной экологической экспертизы проектной документации уже реализуемого объекта с последующим введением его в эксплуатацию Законом N174-ФЗ не предусмотрено.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не усматривает в данном случае нарушения пункта 6 статьи 30 Закона N 174-ФЗ.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции полагает, что у Департамента отсутствовали предусмотренные Порядком N 792 и Правилами N 49 основания для неисполнения обязанности по передаче в Росприроднадзор представленной Обществом информации о спорном Полигоне с целью внесения указанного объекта для размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов В материалы дела не представлены доказательства того, что Управлением были направлены представленные Обществом сведения в отношении указанного Полигона в Росприроднадзор с целью внесения в государственный реестр объектов размещения отходов.

Учитывая изложенное, апелляционная жалоба Общества подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции от 13.12.2019 подлежит отмене в связи с неправильным применением судом норм материального права, а заявленные Обществом требования о признании незаконным бездействия Управления выразившегося в неисполнении обязанности по передаче в Росприроднадзор представленной Обществом письмом от 08.08.2019 N 1354УК-08/19 информации о Полигоне с целью внесения в государственный реестр объектов размещения отходов.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ Управление надлежит обязать устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем совершения действий по направлению в Росприроднадзор информации о Полигоне с целью внесения в государственный реестр объектов размещения отходов в соответствии с требованиями Порядка N 792.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ с Управления в пользу Общества подлежат взысканию расходы по государственной пошлине в размере 4500 руб. за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций.

Излишне уплаченная государственная пошлина по апелляционной жалобе в размере 1500 руб., перечисленная платежным поручением от 09.01.2020 N 6, подлежит возврату Обществу из федерального бюджета на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13 декабря 2019 года по делу N А56-107257/2019 отменить.

Признать незаконным бездействие Северо-Западного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, выразившееся в неисполнении обязанности по передаче в Росприроднадзор представленной акционерным обществом "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" письмом от 08.08.2019 N 1354УК-08/19 информации об объекте размещения отходов с целью внесения в государственный реестр объектов размещения отходов в отношении объекта размещения отходов "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов" по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87, расположенный на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85.

Обязать Северо-Западное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования устранить допущенные нарушения прав и законных интересов акционерного общества "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" путем совершения действий по направлению в Росприроднадзор информации об объекте размещения отходов "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов" по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87, расположенный на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85, с целью внесения в государственный реестр объектов размещения отходов в соответствии с требованиями Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792.

Взыскать с Северо-Западного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в пользу акционерного общества "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" 4500 руб. судебных расходов на оплату государственной пошлины.

Возвратить акционерному обществу "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" из федерального бюджета 1500 руб. излишне уплаченной государственной пошлины по апелляционной жалобе, перечисленной платежным поручением от 09.01.2020 N 6.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.И. Денисюк

Судьи

Л.В. Зотеева Н.И. Протас