Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2020 г. N 11АП-4004/20 по делу N А55-32290/2019

г. Самара

22 мая 2020 г.

Дело N А55-32290/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2020 года.

В полном объеме постановление изготовлено 22 мая 2020 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Засыпкиной Т.С.,

судей Бажана П.В., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Яковлевой Е.А.,

с участием:

от Департамента управления имуществом городского округа Самара- Шалыгина Е.К. (доверенность от 11.12.2019),

от Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжского Самарской области - представитель не явился, извещена,

от Администрации муниципального района Волжский Самарской области- представитель не явился, извещена,

от МП г.о. Самара "Спецкомбинат ритуальных услуг"- представитель не явился, извещено,

от Министерства экономического развития и инвестиций Самарской области- представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе Департамента управления имуществом городского округа Самара на решение Арбитражного суда Самарской области от 31.01.2020 по делу N А55-32290/2019 (судья Коршикова О.В.),

по заявлению Департамента управления имуществом городского округа Самара, г.Самара,

к Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжского Самарской области, Самарская область, с. Черноречье,

третьи лица:

Администрация муниципального района Волжский Самарской области, г. Самара,

МП г.о. Самара "Спецкомбинат ритуальных услуг", г. Самара,

Министерство экономического развития и инвестиций Самарской области, г. Самара,

о признании незаконным ненормативного акта,

УСТАНОВИЛ:

Департамент управления имуществом городского округа Самара (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжского Самарской области (далее - Администрация) о признании незаконным отказа Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 63:17:0701006:365, выраженного в письме от 08.12.2017 N 1085;

об обязании Администрации устранить допущенное нарушение и изменить градостроительную зону, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 63:17:0701006:365, фактически занимаемый кладбищем "Центральным" зоны П1 (производственная зона) на зону Сп1 (зона специального назначения, связанная с захоронением), путем внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 31.01.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с выводами суда, Департамент подал апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, считая решение незаконным и необоснованным.

В апелляционной жалобе указывает, что судом неправильно применены нормы материального и процессуального права, суд первой инстанции, отказав Департаменту в удовлетворении заявления по причине пропуска срока на обжалование, лишил его права на судебную защиту, гарантированную каждому.

По существу судом первой инстанции дело не рассматривалось, в удовлетворении требований отказано только на основании пропуска Департаментом трехмесячного срока на обжалование отказа Администрации в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 63:17:0701006:365.

Судом первой инстанции необоснованно не принят во внимание довод Департамента об уважительности причин пропуска срока на обжалование незаконного действия заинтересованного лица.

Срок на обжалование отказа Администрации, выраженного в письме от 08.12.2017 N 1085, Департаментом пропущен по причине того, что Арбитражным судом Самарской области изначально рассматривалось дело NА55-12383/2018 по заявлению Департамента об обжаловании незаконного бездействия органов местного самоуправления сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области.

Арбитражным судом Самарской области в решении от 04.07.2019 по делу N А55-12383/2018 установлено, что бездействие со стороны органов местного самоуправления сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области отсутствует, в связи с чем Департамент обратился с заявлением об оспаривании ненормативно - правового акта, непосредственно нарушающего его права.

В апелляционной жалобе указывает также, что судом при вынесении решения не дана оценка доводам Департамента о том, что в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" создаваемые, а также существующие места погребения, не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.

Основания для сноса или перенесения мест погребений, произведенных на земельном участке, принадлежащем истцу, отсутствуют, в связи с чем освободить земельный участок от захоронений невозможно.

Таким образом, использование земельного участка, занятого захоронениями, в соответствии с существующим видом разрешенного использования невозможно в силу прямого указания закона.

Согласно Правилам землепользования и застройки сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, утвержденным решением Собрания представителей сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области от 25.12.2013 N 107 (далее - Правила), земельные участки, занятые захоронениями, могут находиться только в градостроительной зоне Сп1- зоне специального назначения, связанной с захоронениями.

Учитывая законодательный запрет на снос (перенос) существующих кладбищ, а также невозможность расположения существующего кладбища в иной градостроительной зоне кроме Сн1 (зоне специального назначения, связанной с захоронениями), Администрация не могла принять решение об отказе в изменении градостроительной зоны земельного участка, занимаемого существующим кладбищем.

Полномочия по принятию решений по результатам рассмотрения заявлений о внесении изменений в Правила у Администрации отсутствуют.

Дело откладывалось с 13.04.2020, в связи с уходом в очередной отпуск согласно ст.18 АПК РФ была произведена замена судьи Корнилова А.Б. на судью Бажана П.В. После замены судьи согласно положениям указанной статьи дело рассмотрено сначала.

Представитель Департамента в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители других лиц, участвующих в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о дне и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ рассмотрение дела проводится в отсутствие их представителей.

Проверив материалы дела, выслушав представителя Департамента, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, муниципальному образованию городскому округу Самара на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 63:17:0701006:365, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности от 30.12.2013.

Указанный земельный участок расположен по адресу: Самарская область, Волжский район, МСПП "Рубежное", и относится к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Постановлением Администрации городского округа Самара от 31.05.2013 N 525 "О создании общественного муниципального кладбища городского округа Самара "Центральное" постановлено создать общественное муниципальное кладбище городского округа Самара на земельном участке с кадастровым номером 63:17:0701006:365.

Решением Собрания представителей сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области от 25.12.2013 N 107 утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области.

Согласно карте градостроительного зонирования сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, разработанной в рамках Правил, муниципальный земельный участок с кадастровым номером 63:17:0701006:365, фактически занимаемый кладбищем "Центральное", расположен в градостроительной зоне П1 (производственная зона), что не соответствует фактическому использованию указанного земельного участка.

В Администрацию городского округа Самара поступило обращение Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области (вх. N 59260) об организации работы по приведению в соответствие вида разрешенного использования указанных земельных участков фактическому использованию.

Департаментом в адрес Главы сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области направлено обращение (исх. 15-0705/7762) по вопросу изменения градостроительной зоны, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 63:17:0701006:365, фактически занимаемый кладбищем "Центральным", с зоны П1 (производственная зона) на зону Сп1 (зона специального назначения, связанная с захоронениями).

Письмом от 08.12.2017 N 1085 Администрация сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области сообщила, что в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 63:17:0701006:365 отказано, так как существует несоблюдение санитарно-защитной зоны от кладбища до объектов жилой застройки.

Департамент, не согласившись с указанным решением, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением, в котором также просил восстановить пропущенный срок на обращение в арбитражный суд с названным заявлением.

При этом заявитель указывал, что срок на обжалование отказа Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, выраженного в письме от 08.12.2017 N 1085, Департаментом не пропущен, поскольку арбитражным судом рассматривалось дело NА55-12383/2018 об обжаловании незаконного бездействия органов местного самоуправления сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области.

При принятии решения об отказе в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно исходил из следующих обстоятельств.

На основании ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в том числе с требованием о присуждении ему компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, в порядке, установленном названным Кодексом.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 115 АПК РФ лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 18.11.2004 N 367-О разъяснил, что Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на государственную защиту его прав и свобод, в том числе на подачу в суд заявлений о признании недействительными ненормативных актов, а решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц - незаконными, как оно сформулировано в ст.ст. 45 (ч. 1) и 46 (ч.ч. 1 и 2), непосредственно не устанавливает какой-либо определенный порядок осуществления судебной проверки ненормативных актов, решений и действий (бездействия) соответствующих органов и лиц. Конституционное право на судебную защиту не предполагает возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания, - они определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в Определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм АПК РФ, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Как верно отмечено судом первой инстанции, установленный в ч. 4 ст. 198 АПК РФ срок для подачи соответствующего заявления не является пресекательным и может быть восстановлен арбитражным судом по ходатайству лица, участвующего в деле, обратившегося с таким заявлением.

Арбитражным судом Самарской области 04.07.2019 по делу N А55-12383/2018 вынесено решение об отказе в признании бездействия Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области незаконным. В указанном судебном акте была дана оценка письму Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области от 08.12.2017 N 1085. При этом решение по вышеназванному делу принималось в отношении того же земельного участка, который является предметом рассмотрения в настоящем деле.

Из материалов дела следует, что оспариваемое письмо получено Департаментом 18.12.2017, что подтверждается штампом с вх. N 15-01-22/16028 (л.д. 16). Следовательно, срок обращения в арбитражный суд истек 18.03.2018, тогда как в суд Департамент обратился 14.10.2019, что подтверждается штампом на конверте (л.д. 33).

Статья 117 АПК РФ предполагает оценку арбитражным судом первой инстанции при решении вопроса о восстановлении пропущенного срока подачи заявления соответствующим лицом обоснованности доводов лица, настаивающего на таком восстановлении, в целях предотвращения злоупотреблений системой и процедурой обжалования ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.

Так, ч. 2 ст. 117 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска срока уважительными.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не устанавливает каких-либо критериев для определения уважительности причин пропуска процессуальных сроков, данный вопрос решается с учетом конкретных обстоятельств дела по усмотрению суда, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Уважительными причинами пропуска срока для обращения в суд признаются такие причины, которые объективно препятствовали участнику процесса своевременно подать заявление.

Между тем доказательств, свидетельствующих о том, что заявитель не имел возможности обратиться в суд с соответствующим требованием в установленный законом срок, в материалы дела Департаментом не представлено.

Доводы заявителя о том, что срок на обжалование отказа Администрации сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, выраженного в письме от 08.12.2017 N 1085, Департаментом не пропущен, поскольку арбитражным судом рассматривалось дело NА55-12383/2018 об обжаловании незаконного бездействия органов местного самоуправления сельского поселения Черноречье муниципального района Волжский Самарской области, правомерно не приняты судом первой инстанции в качестве уважительной причины для пропуска установленного срока.

Судом первой инстанции верно отмечено в решении, что в ходе рассмотрения дела N А55-12383/2018 заявитель знал об оспариваемом в настоящем деле письме, но обжаловал бездействие. Заявитель вправе самостоятельно выбирать способ защиты нарушенного права. Обжаловав бездействие заинтересованного лица, Департамент реализовал свой способ защиты права. Доказательств невозможности обжалования письма от 08.12.2017 в установленные законодателем сроки Департамент в материалы дела не представил.

Каких-либо иных доводов и доказательств наличия причин, объективно препятствовавших обращению в суд в установленный законом срок, Департамент не представил.

Судом первой инстанции не установлено наличие уважительных причин пропуска срока на обжалование, а заявителем не представлены доказательства того, что им были предприняты все зависящие от него меры по недопущению пропуска срока на обжалование ненормативного акта.

При этом суд первой инстанции посчитал, что в данном случае именно бездействие заявителя при отсутствии уважительных причин привело к пропуску им трехмесячного срока на обжалование отказа Администрации, в связи с чем отказал в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока.

Пропуск срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования о признании ненормативного правового акта недействительным.

Аналогичная правовая позиция изложена в Постановление Президиума ВАС РФ от 19.04.2006 N 16228/05.

Как указано в абзаце четвертом п. 3 ч. 4 ст. 170 АПК РФ, в случае отказа в иске в связи с признанием неуважительными причин пропуска срока исковой давности или срока обращения в суд в мотивировочной части решения суда указывается только на установление судом данных обстоятельств.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права.

Сведений, опровергающих выводы суда первой инстанции о пропуске заявителем срока на обжалование отказа Администрации и об отсутствии оснований для его восстановления, апелляционная жалоба заявителя не содержит.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено.

Оснований для отмены решения суда не имеется.

Расходы по государственной пошлине распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 101, 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 31.01.2020 по делу N А55-32290/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Т.С. Засыпкина

Судьи

П.В. Бажан Е.Г. Филиппова