Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2020 г. N 13АП-5625/20 по делу N А56-114260/2019

г. Санкт-Петербург

11 июня 2020 г.

Дело N А56-114260/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июня 2020 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фуркало О.В.

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Хариной И.С.,

при участии:

от истца (заявителя): Кирин А.А., по доверенности от 05.12.2019;

от ответчика (должника): Прохоров Д.А., по доверенности от 09.12.2019;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5625/2020) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.01.2020 по делу N А56-114260/2019, принятое

по иску заявлению общества с ограниченной ответственностью "Воздушные Ворота Северной Столицы"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Воздушные ворота северной столицы" (далее - Общество, ООО "ВВСС") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) от 26.08.2019 N 05.13-41 в части пунктов 3 и 4.

Решением от 31.01.2020 Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 26.08.2019 N 05.13-41 об устранении нарушения требований законодательства в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте признал недействительным в части пунктов 3 и 4.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда от 31.01.2020 отменить и принять новый судебный акт отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель Общества возражал против ее удовлетворения, просил решение суда оставить без изменения.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании распоряжения от 16.08.2019 N 402-Р Управлением в период с 20.08.2019 по 26.08.2019 проведена внеплановая документарная проверка исполнения Обществом ранее выданных предписаний от 14.12.2018 N 05.15-53, от 07.02.2019 N05.13-03, в ходе которой выявлены и зафиксированы в акте от 26.08.2019 N 05.07-41 нарушения в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте.

По результатам проверки Управление выдано Обществу предписание от 26.08.2019 N 05.13-41 об устранении нарушения требований законодательства в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте, в котором предписано устранить, в том числе, следующие нарушения:

- в нарушение требований пунктов 13, 19, 50 и 51 Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, утверждённых приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23.07.2015 N 227, Обществом при осуществлении досмотра не применяются средства досмотра, обеспечивающие выявление и обнаружение опасных химических агентов и опасных биологических агентов) (пункт 3 с учетом примечания);

- в нарушение требований пункта 78 Правил N 227 предполетный досмотр пассажиров и багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, проводятся сотрудниками службы авиационной безопасности без участия кинологов, прошедших соответствующую специальную подготовку и имеющих сертификат (свидетельство), со служебными собаками (пункт 4).

Срок устранения нарушений по предписанию от 26.08.2019 N 05.13-41 установлен до 07.04.2020.

Общество, не согласившись с пунктами 3 и 4 вышеуказанного предписания, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования Общества, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно пункту 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средств (ТС) от актов незаконного вмешательства.

Закон N 16-ФЗ возлагает обеспечение состояния защищенности ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства на субъекты транспортной инфраструктуры, каковыми выступают юридические лица, индивидуальные предпринимателя и физические лица, являющиеся собственниками ОТИ и (или) ТС или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона).

В области обеспечения транспортной безопасности Закон устанавливает обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, установлении причин и условий, способствующих их совершению; незамедлительно информировать в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на ОТИ и ТС (статья 12 Закона).

В соответствии со статьей 8 Закона N 16-ФЗ разработаны и утверждены приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40 Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - Требования N 40), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ), применяются в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации и являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС (пункты 2 - 4 Требований N 40).

Общество является субъектом транспортной инфраструктуры (далее - СТИ), использующим на законном основании объект транспортной инфраструктуры, следовательно, на Общество распространяются требования законодательства в сфере транспортной безопасности.

Суд первой инстанции, признавая пункт 3 предписания недействительным, пришел к выводу о неисполнимости, содержащейся в нем обязанности в связи с невозможностью обязательной сертификации технических средств досмотра, обеспечивающих выявление (обнаружение) опасных химических агентов и опасных биологических агентов.

Невозможность обязательной сертификации обозначенных технических средств связана с отсутствием сертификационных требований к функциональным свойствам технических средств и с отсутствием методики проведения сертификационных испытаний технических средств.

Таким образом, если отсутствуют требования, на соответствие которым должны быть в рамках сертификационных испытаний проверены технические средства досмотра, то сертификация невозможна.

В связи с чем апелляционная инстанция соглашается с выводом судом первой инстанции в указанной части. Также если отсутствует методика проведения сертификационных испытаний, которые являются обязательной стадией сертификационной процедуры, то сертификация также невозможна. Применение не сертификационных технических средств досмотра не свидетельствует об исполнении Обществом предписания.

Вывод суда первой инстанции соответствует положениям Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", а также Постановления Правительства Российской Федерации от 26.09.2016 N 969 "Об утверждении требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности".

В силу части 8 статьи 12.2 Закона N 16-ФЗ все без исключения технические средства обеспечения транспортной безопасности, в том числе средства досмотра, подлежат обязательной сертификации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законом, регулирующим обязательную сертификацию, является Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ).

В соответствии с абзацем 19 статьи 2 Закона N 184-ФЗ сертификация - это форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров.

Как следует из пункта 3 статьи 20 Закона N 184-ФЗ, обязательная сертификация является формой обязательного подтверждения соответствия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона N 184-ФЗ обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.

Согласно абзацу 24 статьи 2 Закона N 184-ФЗ технический регламент есть документ, принятый международным договором Российской Федерации, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации или нормативным правовым актом Росстандарта и устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.

Технический регламент, устанавливающий требования к техническим средствам обеспечения транспортной безопасности, в т.ч. средствам досмотра, обеспечивающим выявление (обнаружение) опасных химических агентов и опасных биологических агентов, не принят.

Поэтому в соответствии с частью 1 статьи 46 Закона N 184-ФЗ впредь до принятия соответствующего технического регламента применяется Постановление Правительства Российской Федерации от 26.09.2016 N 969 (далее - Постановление N 969), которым утверждены:

- Требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности (далее - Требования N 969);

- Правила обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности (далее - Правила N 969).

Как следует из пункта 1 Правил N 969, обязательная сертификация технических средств обеспечения транспортной безопасности заключается в подтверждении их соответствия Требованиям N 969.

Вместе с тем Постановление N 969 не содержит требований к функциональным свойствам технических средств досмотра, обеспечивающих выявление (обнаружение) опасных химических агентов и опасных биологических агентов, для проведения проверки их соответствия.

В Постановлении N 969 есть раздел IV "Требования к функциональным свойствам технических систем и средств досмотра". Но в этом разделе приведены лишь требования к функциональным свойствам технических систем и средств досмотра, обеспечивающих выявление (обнаружение) радиоактивных веществ, взрывчатых веществ, оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывных устройств, элементов взрывных устройств.

Требования к функциональным свойствам технических средств досмотра, обеспечивающих выявление (обнаружение) опасных химических агентов и опасных биологических агентов ни в разделе IV, ни в другом разделе Постановления N 969, ни в каком-либо другом нормативном правовом акте не содержатся.

По смыслу пункта 27 Правил N 969 оценка соответствия технических средств обеспечения транспортной безопасности Требованиям N 969 проводится в рамках сертификационных испытаний.

В связи с отсутствием требований к функциональным свойствам технических средств досмотра, обеспечивающих выявление (обнаружение) опасных химических агентов и опасных биологических агентов, проведение сертификационных испытаний невозможно.

Невозможность сертификационных испытаний обусловлена также отсутствием методики их проведения, обязанность утверждения которой возложена подпунктом "а" пункта 4 Правил N 969 на федеральный орган по сертификации.

На дату рассмотрения дела утверждена только одна методика - Методика проведения сертификационных испытаний функциональных свойств технических средств связи, приема и передачи информации для обеспечения транспортной безопасности (Приказ Россвязи от 23.12.2016 N 278).

Таким образом, ввиду отсутствия требований к функциональным свойствам, на соответствие которым подлежат оценке технические средства досмотра, обеспечивающие выявление (обнаружение) опасных химических агентов и опасных биологических агентов, а равно методики проведения сертификационных испытаний проведение сертификационных испытаний невозможно.

При невозможности проведения сертификационных испытаний невозможна обязательная сертификация в целом, учитывая, что сертификат соответствия выдаётся на основании положительного экспертного заключения, которое, в свою очередь, основывается на протоколе сертификационных испытаний (пункты 28 и 32 Правил N 969).

Применение несертифицированных технических средств досмотра, обеспечивающих выявление (обнаружение) опасных химических агентов и опасных биологических агентов, исходя из нормы части 8 статьи 12.2 Закона N 16-ФЗ, запрещено и не свидетельствовало бы о надлежащем исполнении Обществом выданного предписания.

Податель жалобы считает, что в силу положений пунктов 13, 19, 50 и 51 Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности (утв. Приказом Минтранса России от 23.07.2015 N 227) технические средства досмотра, обеспечивающие выявление (обнаружение) опасных химических и опасных биологических агентов, должны применяться субъектом транспортной инфраструктуры.

Однако, содержащаяся в указанных пунктах обязанность является неисполнимой в связи невозможностью обязательной сертификации указанных технических средств досмотра. В Постановлении N 969 не закреплены требования к их функциональным свойствам.

Доказательств обратного суду не представлено.

Довод Управления о наличии на российском рынке идентификатора токсичных химикатов, биологических агентов и взрывчатых веществ "ХимЭксперт-Т", апелляционным судом отклоняется.

Согласно сертификату соответствия от 02.04.2019 названное техническое средство соответствует подпунктам б), г), д), е) пункта 20 Раздела IV Требований N 969.

В Разделе IV Требований N 969 приведены требования к функциональным свойствам технических систем и средств досмотра, обеспечивающих выявление (обнаружение) радиоактивных веществ, взрывчатых веществ, оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывных устройств, элементов взрывных устройств (а не опасных химических агентов, опасных биологических агентов).

Представленный в материалы дела сертификат соответствия не дает оснований полагать, что идентификатор "ХимЭксперт-Т" способен выявлять опасные химические агенты и опасные биологические агенты.

Сертифицированные технические средства досмотра, обеспечивающие выявление (обнаружение) опасных химических агентов и опасных биологических агентов, не могут быть представлены на соответствующем товаром рынке, до тех пор пока Постановление N 969 не будет дополнено требованиями к их функциональным свойствам и пока не будет утверждена методика проведения сертификационных испытаний.

Соответствие объекта обязательным требованиям согласно части 2 статьи 25 Закона N 184-ФЗ подтверждается только сертификатом соответствия

Представленные Управлением документы содержат информацию о проведении в отношении прибора опытной эксплуатации, тестирования, совместных работ по оценке аналитических возможностей, которые ни в отдельности, ни в совокупности не могут быть квалифицированы в качестве обязательной сертификации и не могут ее заменить.

Также в представленных Управлением документах отсутствует информация о методиках и об условиях испытаний, о квалификации специалистов и экспертов, о требованиях, на соответствие которым проводилась оценка (тестирование) прибора.

Кроме того, заключения, протоколы и акты выданы не на идентификатор "ХимЭксперт-Т", а на другой прибор, имеющий схожее наименование, - портативный рамановский анализатор "ХимЭксперт".

Учитывая изложенное, пункт 3 предписания от 26.08.2019 N 05.13-41 обоснованно признан судом недействительным.

Пунктом 4 предписания от 26.08.2019 N 05.13-41 Обществу предписано проводить предполетный досмотр с участием кинологов со служебными собаками.

Вместе с тем проведение досмотра с участием кинологов с собаками не является для субъекта транспортной инфраструктуры обязанностью., что подтверждается положениями пунктов 6, 10, 21 и 45 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров, утвержденных Приказом Минтранса России от 25.07.2007 N 104, из которых не следует обязательное участие кинологов со служебными собаками в предполетном досмотре.

В соответствии с пунктом 11 Правил N 104 Обществом разработана и утверждена Технология проведения предполётного досмотра в аэропорту "Пулково" И СД 745-2016, версия N 5 (введена в действие приказом от 29.02.2016 N 95), которая была согласована с Управлением.

В письме Управления от 18.02.2016 N 341.05.21-53 указано, что представленная заявителем Технология проведения предполетного досмотра в аэропорту "Пулково" И СД 745-2016, версия N 5, соответствует требованиям нормативных правовых актов в сфере обеспечения транспортной безопасности.

При этом в согласованной Управлением Технологии проведения предполетного досмотра в аэропорту "Пулково", И СД 745-2016, версия N 5 (введена в действие приказом от 29.02.2016 N 95) не предусмотрено обязательное участие при осуществлении досмотра кинолога со служебной собакой.

Как пояснило Общество в отзыве на жалобу, между Обществом налажено взаимодействие с Центром кинологической службы ЛО МВД России в а/п Пулково, что подтверждается Документированной процедурой "Порядок взаимодействия работников службы досмотра дирекции по авиационной безопасности ООО "Воздушные Ворота Северной Столицы" с Центром кинологической службы ЛО МВД России в а/п Пулково при проведении досмотра в аэропорту "Пулково" ДП СД 536-2019, версия N 1, утвержденной 10.07.2019 заместителем генерального директора по авиационной безопасности и режиму ООО "Воздушные Ворота Северной Столицы" и согласованной 10.06.2019 начальником ЛО МВД России в а/п Пулково.

Суд первой инстанции правомерно признал недействительным данный пункт предписания, заключив, что требование о проведении досмотра с участием кинологов с собаками не является обязательным в силу положений Правил N 104. Апелляционный суд находит такие выводы правильными и соответствует сложившей судебной практике по данному вопросу в СЗО.

Несогласие Управления с выводами суда, иная оценка им фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают допущенной судом при рассмотрении дела ошибки и не подтверждают существенных нарушений судом норм права.

Каких-либо обстоятельств, существенно влияющих на результат рассмотрения заявленных требований и подтверждающих незаконность принятого судебного акта, Управлением не приведено и судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным, поскольку оно принято с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи, с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены (изменения) судебного акта по доводам Управления не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.01.2020 по делу N А56-114260/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Фуркало

Судьи

Л.В. Зотеева А.Б. Семенова