Раздел 4.2. Вопросы пенсионной реформы

Раздел 4.2. Вопросы пенсионной реформы

4.2.1. Текущее состояние законодательства об обязательном пенсионном страховании

В настоящее время законодательная база для проведения пенсионной реформы в России в основном сформирована и включает Федеральные законы "Об основах обязательного социального страхования" (1999), "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (2001), "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (2001), "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (2001), "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (2002), "О негосударственных пенсионных фондах" (1998). Начиная с 2002 года, пенсионное обеспечение граждан производилось уже на основании принятых в 2001-2002 годах законодательных актов о реформировании системы пенсионного обеспечения, определивших основные позиции создания инфраструктуры пенсионной системы, модификацию распределительной модели пенсионного обеспечения и формирование накопительной составляющей пенсионной системы, основанной на персонифицированном учете пенсионных прав застрахованных лиц. За прошедший с начала реформирования пенсионной системы период вносились изменения в названные законы, подготовлен и принят большой массив нормативных правовых актов, необходимых для ее реализации.

Отдельно следует отметить изменение с 1 января 2005 года тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование при сохранении общего размера отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - Фонд), исключение формирования накопительной части трудовой пенсии для застрахованных лиц средних возрастов и принятие Федерального закона "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву" (2005).

Однако дальнейшее реформирование системы обязательного пенсионного страхования требует принятия еще ряда федеральных законов, в первую очередь:

"Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации",

"О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем",

внесения изменений и уточнений в действующие законы, в том числе направленных на развитие негосударственного пенсионного обеспечения,

а также принятия подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законами.

Учитывая значительный массив нормативно-правовой базы пенсионной реформы, в перспективе становится необходимым принятие Пенсионного кодекса Российской Федерации.

В 2007 - 2008 годах по итогам первых результатов работы реформированной пенсионной системы с участием негосударственных пенсионных фондов в инвестировании пенсионных накоплений застрахованных лиц, а также в связи с планами по реформированию системы обязательного социального страхования возможна корректировка законодательной базы.

4.2.2. Основные проблемы развития законодательства об обязательном пенсионном страховании

В период до 2008 года в сфере пенсионного законодательства представляется желательным решение следующих вопросов:

1. Принятие пакета федеральных законов "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем", регулирующих создание, функционирование, страховые взносы обязательных профессиональных пенсионных систем для лиц, имеющих право досрочного назначения пенсии в связи с особыми условиями труда.

Проект закона "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" направлен на урегулирование отношений, связанных с реализацией прав застрахованных лиц (работников) на досрочную пенсию в связи с особыми условиями труда путем создания профессиональных пенсионных систем (далее - ППС). Обязательная профессиональная пенсия должна выплачиваться ежемесячно в течение льготного периода до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Финансирование обеспечивается за счет уплаты работодателем взносов в профессиональную пенсионную систему, которая может создаваться с участием Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонда) или негосударственных пенсионных фондов (НПФ).

Проект закона "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем" устанавливает страховой взнос на финансирование профессиональных пенсионных систем, созданных с участием Пенсионного фонда Российской Федерации либо негосударственного пенсионного фонда, для реализации прав застрахованных лиц на выплаты из профессиональных пенсионных систем.

Проекты названных федеральных законов, разработанные Правительством Российской Федерации, приняты Государственной Думой 26.06.2002 года в первом чтении. При этом постановлениями Государственной Думы определены направления доработки законопроектов на основании с предварительно достигнутых договоренностей, значительно изменяющих первоначальные положения проектов. В настоящее время Правительством Российской Федерации подготовлены поправки к законопроектам. При подготовке пакета проектов о ППС ко второму чтению с учетом направлений доработки и правительственных поправок предлагаем исходить из следующего:

ППС могут создаваться с участием НПФ, не зависимо от наличия и условий коллективного договора, а непосредственно по решению работодателя.

Обязательная профессиональная пенсия должна являться единственным видом выплат из профессиональных пенсионных систем, что направлено на уменьшение тарифов страховых взносов в ППС и, следовательно, финансовой нагрузки на работодателя.

Лицам, имеющим на дату вступления законопроекта в силу стаж работы в особых условиях труда (профессиональный стаж) любой продолжительности, назначается досрочная трудовая пенсия по старости в соответствии с действующим в настоящий момент порядком, т.е. согласно Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", при условии приобретении впоследствии необходимого профессионального стажа. В этом случае досрочные пенсии будут выплачиваться за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством аттестация рабочих мест является обязанностью работодателя, порядок ее проведения устанавливается Правительством Российской Федерации. Результаты аттестации не должны утверждаться коллективным договором, это не соответствует Трудовому кодексу Российской Федерации и может "затянуть" их утверждение.

Исключить из базы для обложения налогами на фонд оплаты труда надбавки за работу в особых условиях труда и суммы взносов в ППС.

Понизить предельный размер годового дохода работника, с которого уплачиваются взносы в ППС.

Инвестирование пенсионных накоплений работающих в особо вредных условиях труда (Список N 1) в специальном порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, представляется лишенным основания и создающим дополнительные сложности.

Сложным является вопрос, следует ли освободить работодателя от уплаты взносов в ППС за работника при наличии у последнего полностью сформированного права на досрочную пенсию и достижении возраста для выхода на досрочную пенсию. Полагаем, что профессиональная пенсия не должна являться доплатой к заработной плате работников, выработавших профессиональный стаж и достигших возраста для ее назначения, но продолжающих работать в особых условиях труда. Смысл профессиональной пенсии должен заключаться в предоставлении работнику стимула и возможности оставить вредную для здоровья работу. Для такой категории работников следует предусмотреть гарантии перевода по их желанию на рабочие места с нормальными условиями труда. Накопленные суммы могут быть использованы застрахованным лицом при переходе на работу с нормальными условиями труда либо при оставлении работы и переходе только на профессиональную пенсию до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Следует предусмотреть механизм автоматического перевода индивидуальных счетов застрахованных лиц из одной профессиональной пенсионной системы в другую, гарантирующий назначение профессиональной пенсии (при наличии необходимого профессионального стажа и уплаты за этот период страховых взносов) при переходе застрахованного лица на работу к другому работодателю с другой ППС.

Перечень профессий и категорий работников, получающих право на досрочное пенсионное обеспечение, нуждается в пересмотре, упорядочении, уточнении критериев, дающих право на получение досрочной (льготной) пенсии. Кроме того, представляется не вполне оправданным и требующим дополнительного обсуждения объединение в одном законе о профессиональных пенсиях работающих в особых условиях труда и тех, кто имеет право на пенсию за выслугу лет (медицинские, педагогические работники).

Следует предоставить работодателю возможность выбора создания профессиональных пенсионных систем либо установления компенсационной надбавки за особые условия труда для работников, занятых на работах в соответствии со Списком N 2, и работников, имеющих право на пенсию за выслугу лет. При этом необходимо предусмотреть меры, исключающие налогообложение как работодателей, направляющих средства на финансирование указанной компенсационной надбавки, так и работников, получающих ее.

Финансирование профессиональных пенсий работников "бюджетных" организаций за счет остальных работодателей и работников недопустимо. Должен существовать единый порядок уплаты взносов в ППС либо надбавок за особые условия труда для организаций всех форм собственности. Отсутствие отдельного источника финансирования взносов в ППС за лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов всех уровней, не будет служить прозрачности использования средств Фондом. Кроме того, в отличие от небюджетного сектора, работодатели этих организаций не будут заинтересованы в улучшении условий труда работников. Все это косвенно скажется на величине тарифов страховых взносов в Фонд с остальных работодателей.

В качестве положительной стороны поправок Правительства Российской Федерации к рассматриваемым законопроектам следует отметить снижение тарифа страхового взноса для финансирования ППС. Вместе с тем для определения его размера не предлагается использовать актуарные расчеты, не предусмотрены нормы, определяющие особенности установления указанных тарифов, порядок их разработки и рассмотрения, как этого требует статья 18 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".

2. Совершенствование информирования застрахованных лиц и сроков передачи средств пенсионных накоплений.

С принятием Федерального закона от 09.05.2005 г. N 48-ФЗ "О внесении изменений в федеральные законы "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", "О негосударственных пенсионных фондах" и "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" сделан значительный шаг в направлении совершенствования порядка и сроков, связанных с реализацией застрахованными лицами права выбора инвестиционного портфеля (управляющей компании) или фонда, осуществляющего обязательное пенсионное страхование. Изменение с 1 октября на 31 декабря срока подачи застрахованным лицом заявления о выборе инвестиционного портфеля (управляющей компании) позволит получить к этому моменту наиболее полную информацию, влияющую на решение о выборе. Определен порядок осуществления выплат средств пенсионных накоплений правопреемникам умерших застрахованных лиц. Упорядочивается и упрощается обмен информацией между Пенсионным фондом Российской Федерации, негосударственными пенсионными фондами и застрахованными лицами о заключении и прекращении договоров об обязательном пенсионном страховании.

Вместе с тем, анализ сроков, связанных с реализацией права на выбор застрахованными лицами инвестиционного портфеля (управляющей компании) негосударственного пенсионного фонда, позволяет сделать вывод о необходимости их дальнейшей корректировки. Учитывая ведение электронных баз данных застрахованных лиц, предусмотренные законом сроки представляются неоправданно длительными. Если желание гражданина поменять фонд вызвано ухудшающимся финансовым положением фонда, то ожидание в течение нескольких месяцев решения Пенсионного фонда Российской Федерации об удовлетворении его заявления о переходе и затем перечисления средств может отрицательно сказаться на сохранности пенсионных накоплений. В случае обжалования указанного решения в судебном порядке этот период еще больше увеличивается. Представляется, что данные сроки могут быть существенно сокращены.

Все это свидетельствует о весьма инерционном характере существующей технологии ведения индивидуального (персонифицированного) учета в обязательном пенсионном страховании. Представляется целесообразным проведение технической экспертизы указанной технологии и выработки предложений, направленных на ее дальнейшее развитие и совершенствование.

После внесения изменений Федеральным законом от 09.05.2005 г. N 48-ФЗ в содержание извещений, направляемых застрахованным лицам, из поступающих писем стало невозможно даже узнать срок, в течение которого застрахованное лицо вправе распорядиться своей накопительной частью пенсии и направить соответствующее заявление. Есть только указание на возможность получения необходимой информации в территориальном органе Фонда или на Интернет-сайте Фонда. Воспользоваться этими источниками информации могут далеко не все застрахованные лица.

Таким образом, можно сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования и корректировки сроков информирования застрахованных лиц о состоянии их индивидуальных лицевых счетов в системе персонифицированного учета, а также содержания информации в извещении, направляемом застрахованному лицу, о чем уже говорилось выше.

Наряду с информированием застрахованных лиц путем направления им писем представляется перспективной организация информационного обмена в электронной форме.

Необходима также активизация и дальнейшее совершенствование разъяснительной работы со стороны государства по порядку реализации прав граждан на выбор инвестиционного портфеля (управляющей компании) или негосударственного пенсионного фонда, включая широкую разъяснительную работу посредством социальной рекламы.

3. Урегулирование ряда проблемных вопросов пенсионного законодательства таких, как повышение уровня пенсионного обеспечения и других.

Законодательством предусмотрена возможность повышения размера базовой части трудовой пенсии с целью ее поэтапного приближения к прожиточному минимуму пенсионера, помимо индексации в связи с ростом цен, применявшейся в 2002 - 2004 годах. Первым шагом в этом направлении стало вступление в силу с 1 марта 2005 года Федерального закона от 14.02.2005 N 3-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с установлением размеров базовых частей трудовых пенсий и порядка индексации базовой и страховой частей трудовых пенсий в 2005 году", которым заметно повышен размер базовых частей трудовых пенсий. Так, размер базовой части трудовой пенсии составил 900 рублей, что приближается к 50% от величины прожиточного минимума пенсионера. В настоящее время требуется определить этапы повышения базовой части трудовой пенсии до прожиточного минимума пенсионера, а также основные параметры такого повышения на среднесрочную перспективу в 2006 - 2008 годах.

Учитывая недопустимо низкую цену рабочей силы в России и, соответственно, относительно небольшую величину совокупного фонда оплаты труда, интенсивное старение населения страны, только за счет изменения или повышения страховых тарифов на обязательное пенсионное страхование нельзя обеспечить повышение коэффициента замещения (т.е. соотношения средней трудовой пенсии и средней заработной платы) до установленного МОТ уровня в 40%. Качественное улучшение пенсионного обеспечения требует дополнительных финансовых средств, которые могут быть получены за счет введения механизмов, поощряющих добровольное пенсионное страхование, а в перспективе и распределения нагрузки по обязательному пенсионному страхованию между работником и работодателем. В качестве поощрения можно использовать доплату государством определенного процента к отчислениям лиц, участвующих в формировании накопительной части трудовой пенсии на добровольной основе. Такое предложение можно реализовать путем внесения изменений в действующие законы. Периодически звучащие предложения о повышении пенсионного возраста, учитывая среднюю продолжительность жизни в России, представляются неоправданными и несправедливыми.

Остается не урегулированным вопрос использования накопительной части трудовой пенсии лицами, получающими государственное пенсионное обеспечение по иному основанию, например вышедшими в отставку военнослужащими, получающими пенсию за выслугу лет, но продолжающими работать уже по гражданской специальности.

4. Повышение эффективности инвестирования средств пенсионных накоплений.

В настоящее время в условиях профицита федерального бюджета снижаются объемы государственных ценных бумаг, которые можно рассматривать в качестве актива для инвестирования средств пенсионных накоплений. В целях повышения эффективности инвестирования средств пенсионных накоплений целесообразно расширение инструментов инвестирования (включая разделение рынка ценных бумаг на рыночный и нерыночный сегменты), расширение перечня разрешенных активов для вложения пенсионных средств (государственные ценные бумаги, ценные бумаги субъектов Российской Федерации, корпоративные облигации, ипотечные ценные бумаги), совершенствование управления пенсионными средствами.

Совершенствование порядка инвестирования средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля, должно быть направлено на расширение спектра разрешенных видов активов для инвестирования пенсионных средств и отказ от модели, предусматривающей, что все средства пенсионных накоплений указанных граждан направляются в одну управляющую компанию.

Это предполагает законодательное урегулирование следующих вопросов:

диверсификации активов, в которые инвестируются средства пенсионных накоплений указанных застрахованных лиц, путем передачи этих средств управляющим компаниям, отобранным по дополнительным критериям среди управляющих компаний, уже осуществляющих доверительное управление средствами пенсионных накоплений, и дополнения состава разрешенных активов субфедеральными и корпоративными облигациями;

установление переходного периода, в течение которого осуществляется переход от одной модели к другой;

возможности выбора застрахованными лицами консервативной стратегии инвестирования (выбора портфеля, состоящего исключительно из государственных облигаций);

сохранение возможности выбора застрахованными лицами, осуществляющими формирование пенсионных накоплений в Фонде, инвестиционной стратегии (т.е. право выбора управляющих компаний и предлагаемых ими инвестиционных портфелей);

усиление рыночного принципа организации инвестирования средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля;

решение вопроса о целесообразности инвестирования страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии до момента реализации застрахованным лицом права на выбор инвестиционного портфеля или негосударственного пенсионного фонда профессиональным управляющим, а не Фондом.

5. Устойчивое развитие негосударственных пенсионных фондов.

Развитие пенсионных технологий неразрывно связано с формированием и совершенствованием законодательной базы пенсионного обеспечения. Особенно остро стоит вопрос о поддержке устойчивого развития негосударственных пенсионных фондов как важнейшего компонента системы пенсионного обеспечения Российской Федерации.

Исключительно важную роль в развитии негосударственных пенсионных фондов приобретает формирование многоуровневой системы гарантий правовой и финансовой защиты прав и законных интересов граждан - участников отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию.

Высокая социальная значимость надежного функционирования негосударственных пенсионных фондов обуславливает предъявление к ним повышенных требований, как со стороны государства, так и общества в целом.

Негосударственные пенсионные фонды обязаны гарантировать сохранение и прирост средств пенсионных взносов своих вкладчиков. В этой связи основополагающим принципом государственного регулирования в указанной сфере должна стать минимизация рисков финансовой несостоятельности негосударственных пенсионных фондов.

Важной гарантией устойчивости любой финансовой организации, включая негосударственные пенсионные фонды, является объем ее собственных средств, в том числе размер совокупного вклада учредителей. В случае возникновения дефицита именно эти средства позволят обеспечить выполнение пенсионных обязательств фонда.

Вследствие этого, считаем необходимым, предусмотреть меры по поэтапному увеличению минимального размера имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности негосударственного пенсионного фонда, а равно совокупного вклада учредителя (учредителей) фонда, до 50 миллионов рублей, начиная с 1 июля 2006 г., и до 100 миллионов рублей, начиная с 1 июля 2009 г.

При построении действенной системы государственного регулирования негосударственного пенсионного обеспечения необходимо учитывать, что наибольшему риску финансовой несостоятельности подвержены небольшие негосударственные пенсионные фонды с ограниченным числом участников. Даже незначительные просчеты в инвестировании могут вызвать их несостоятельность, что может послужить катализатором системного кризиса всей отрасли за счет резкого снижения доверия населения.

Решить означенную проблему позволит установление требования о минимальном количестве участников фонда. Так, ситуация, при которой фонд не в состоянии привлечь в течение 3-х лет пятьсот участников, свидетельствует о неконкурентоспособности и нежизнеспособности фонда.

Укрупнение негосударственных пенсионных фондов невозможно без упорядочения процедур реорганизации фондов в части, касающейся передачи пенсионных накоплений реорганизуемых фондов.

Действующее законодательства не содержит процедуры передачи средств пенсионных накоплений для финансирования накопительной части трудовой пенсии из фонда в фонд при реорганизации негосударственного пенсионного фонда, что существенно снижает возможности по консолидации фондов. Учитывая изложенное, предлагаем рассмотреть порядок, в соответствии с которым, при реорганизации фонда, осуществляющего деятельность по пенсионному страхованию, средства пенсионных накоплений подлежат передаче в фонд, возникший в результате реорганизации, при условии надлежащего уведомления застрахованных лиц, уполномоченного федерального органа и Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонд). При этом гарантией сохранения прав и законных интересов застрахованных лиц является право на досрочное прекращение договора об обязательном пенсионном страховании в связи с реорганизацией фонда. В таком случае средства пенсионных накоплений подлежат передаче в Фонд.

В качестве следующего шага по укреплению финансовой устойчивости негосударственных пенсионных фондов можно рассмотреть обязательное страхование пенсионных резервов и пенсионных накоплений, что позволит переложить часть финансовых рисков с фондов на страховые организации.

Принципиально важным является вопрос о защите личных данных клиентов негосударственных пенсионных фондов. Хранящаяся в фондах информация (сведения об участниках, застрахованных лицах, состоянии их счетов и т.д.) обладает высокой ценностью и имеет строго конфиденциальный характер. Именно поэтому необходимо уделить особое внимание вопросам хранения и защиты информации негосударственных пенсионных фондов. В частности, предлагается обязательная сертификация используемых фондами средств программного обеспечения.

Касаясь вопросов налогообложения негосударственных пенсионных фондов и иных участников отношений по пенсионному обеспечению, необходимо отметить низкий уровень налогового законодательства в указанной сфере. Текущие формулировки Налогового кодекса Российской Федерации не учитывают всех особенностей пенсионной деятельности, в связи с чем возникает неоправданно большое количество споров в трактовке существующего порядка налогообложения, что, в свою очередь, заставляет компании откладывать внедрение пенсионных программ для своих сотрудников из-за высокого риска непреднамеренного нарушения требований налогового законодательства.

В качестве одного из серьезнейших барьеров в развитии пенсионной отрасли России традиционно рассматривается высокая налоговая нагрузка на участников негосударственных пенсионных фондов, что снижает привлекательность инвестирования средств в негосударственные пенсионные фонды.

Действующее налоговое законодательство не предусматривает льгот для граждан, помогающим своим родным и близким в формировании пенсионных накоплений на достойную старость. В связи с этим, считаем важным, предоставить таким гражданам возможность получить социальный налоговый вычет в пределах взносов по договорам негосударственного пенсионного обеспечения близких родственников. Кроме того, предлагается исключить взносы работодателей в негосударственные пенсионные фонды из налогообложения по единому социальному налогу.

6. Принятия Пенсионного кодекса Российской Федерации.

Нормативно-правовая база пенсионной реформы является весьма объемной и будет дополняться новыми законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Ее формирование происходило в разные сроки, в принятые законодательные акты вносились изменения и дополнения, что делает неизбежным появление правовых пробелов и коллизий. Решением этой проблемы может стать кодификация норм пенсионного законодательства путем подготовки и принятия в среднесрочной перспективе (после принятия пакета федеральных законов о ППС, о которых говорилось выше) Пенсионного кодекса Российской Федерации. С принятием Пенсионного кодекса Российской Федерации будет завершено формирование правовой базы новой пенсионной системы, в которой появится системный правовой акт, связывающий ее разрозненные составные части в единое целое.