Раздел 2.5. Транспортное законодательство

2.5.1. Текущее состояние транспортного законодательства

В современных условиях транспорт является одним из определяющих функциональных факторов повышения темпов роста производства и реализации товаров. От развития транспортной инфраструктуры зависит развитие экономики.

Транспорт, наряду с другими инфраструктурными отраслями, обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества, являясь важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических целей. Транспорт - не только отрасль, перемещающая грузы и людей, а, в первую очередь, межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствования.

Исторически развитие транспорта во многом предопределило экономическое и пространственное развитие России, способствовало укреплению ее целостности и международного влияния. Создание российского флота и морских портов, трассы Северного морского пути, строительство Транссибирской, Байкало-Амурской железнодорожных магистралей, системы водных путей европейской части России, создание развитой национальной сети воздушных сообщений были значимыми вехами не только для транспорта, но и для всей страны.

Устойчивое развитие транспорта является гарантией единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг, конкуренции и свободы экономической деятельности, обеспечения целостности России и ее национальной безопасности, улучшения условий и уровня жизни населения.

Особая значимость транспорта в системе военной безопасности России обусловлена ее уникальным геостратегическим положением и огромным пространственным размахом. Транспортная система Российской Федерации, включающая основные виды транспорта общего пользования - железнодорожный, автомобильный, воздушный, морской, внутренний водный и трубопроводный, представляет собой необходимый материальный фактор обеспечения военной безопасности государства.

Выбор России в пользу рыночной экономики, сделанный в начале 90-х годов, и начавшиеся реформы существенно изменили условия работы транспорта и характер спроса на транспортные услуги.

Обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации свободы передвижения граждан, единства экономического пространства и свободного перемещения товаров и услуг потребовало целенаправленного опережающего устойчивого развития транспорта.

В первое десятилетие реформ на транспорте были проведены базовые структурные и институциональные преобразования. Созданы основы правовой базы транспорта, отвечающей новым социально-экономическим условиям. Разделены функции государственного управления и хозяйственной деятельности, создана адекватная рыночным условиям система государственного регулирования транспортной деятельности. В основном, завершена приватизация.

Значительно возросла системообразующая роль транспорта и взаимосвязь задач его развития с приоритетами социально-экономических преобразований. Транспорт в целом удовлетворял растущий спрос на перевозки грузов и пассажиров, наблюдалось снижение грузоемкости экономики и рост подвижности населения. Начиная с 2000 года, рост транспортных услуг в среднем в год составлял для пассажирских перевозок 6,7% , для грузовых - 3,8%, при ежегодном экономическом росте в среднем около 6,1%

Вместе с тем, несмотря на общую адаптацию транспорта к рыночным условиям, состояние транспортной системы в настоящее время нельзя считать оптимальным, а уровень ее развития достаточным.

Подвижность населения России почти в 2,5 раза ниже, чем в развитых зарубежных странах, поскольку отсутствие опорной транспортной сети на всей территории страны препятствует развитию единого экономического пространства и росту личной мобильности.

Выравниванию экономического развития субъектов Российской Федерации препятствует значительная региональная неравномерность в развитии транспортной сети. Наиболее существенны различия между Европейской частью России, с одной стороны, и регионами Сибири и Дальнего Востока - с другой. Кроме того, при наличии узких мест в коммуникациях развитых центральных районов и крупных городов около 28 тысяч населенных пунктов, в которых проживают более 12 миллионов человек, не имеют круглогодичного доступа к основным наземным коммуникациям.

Рост личной мобильности граждан, развитие малого и среднего бизнеса, которые в рыночных условиях невозможны без высокого уровня автомобилизации страны, сдерживаются недостаточным развитием сети автомобильных дорог.

Доля транспортных затрат в себестоимости продукции относительно высока и составляет 15 - 20% против 7 - 8% в странах с развитой рыночной экономикой. Наряду с такими объективными факторами, как большие расстояния перевозки и сложные природные условия, это связано с недостаточным уровнем развития системы товародвижения.

Растущий спрос на качественные транспортные услуги удовлетворяется не полностью из-за недостаточного технического уровня транспортной системы и накопленного отставания в области транспортных технологий.

Значительный рост объемов перевозок, в том числе, связанных с экспортом угля, нефтеналивных грузов, продукции химической и нефтехимической промышленности, других грузов, в том числе в контейнерах, сдерживается дефицитом пропускных и провозных возможностей.

Возможности увеличения валового национального продукта за счет экспорта транспортных услуг реализуются не полностью, поскольку не до конца используется транзитный потенциал России, а положение отечественных перевозчиков на мировом рынке транспортных услуг не отвечает их реальным возможностям.

Сохраняется определенная зависимость внешней торговли от иностранных коммуникаций и перевозчиков, поскольку значительная часть флота, контролируемого российскими судовладельцами, зарегистрирована в иностранных судовых реестрах, мощности портовой инфраструктуры позволяют обеспечивать не более 75% переработки российских внешнеторговых грузов, а существующая система магистральных трубопроводов не полностью отвечает современной и перспективной структуре экспортных грузопотоков.

Показатели безопасности транспортного процесса, в первую очередь дорожного движения, не соответствуют мировому уровню. Показатель числа погибших в ДТП в расчете на 1000 автомобилей в 4 раза превышает аналогичный показатель в развитых странах.

Доля транспорта в загрязнении окружающей среды достигает 33%, что превышает аналогичный показатель развитых стран мира более чем в 1,7 раза.

На фоне роста спроса на транспортные услуги и еще более значительного его увеличения в прогнозной перспективе в транспортной системе в целом и отдельных ее подотраслях сохраняется ряд нерешенных внутренних проблем.

На транспорте не завершены структурные преобразования.

Не преодолены тенденции старения основных фондов. Не во всех секторах транспортного комплекса сложились современные механизмы устойчивого воспроизводства и современные бизнес-модели развития транспортных операторов.

Недостаточен технический и технологический уровень транспортной техники и оборудования.

Далеко не полностью реализованы возможности взаимодействия транспорта с отечественным транспортным машиностроением, отраслями нефтехимии, приборостроения и связи.

Отсутствует необходимая комплексность в управлении развитием и функционированием транспортной системы, а также в координации и взаимодействии различных видов транспорта.

На пассажирских перевозках различными видами транспорта отсутствуют эффективные механизмы финансовой компенсации перевозок льготных категорий пассажиров, что приводит к значительным убыткам транспортных организаций.

Проблемы в развитии транспорта усиливают инфраструктурные ограничения, создают угрозу замедления социального развития и формирования единого экономического пространства. Их скорейшее разрешение становится особенно важным в условиях перехода национальной экономики в фазу устойчивого роста.

Положения Концепции государственной транспортной политики, одобренной Правительством Российской Федерации в 1997 году, сформулированные в период кризисного развития экономики, частично реализованы, частично утратили актуальность в изменившихся социально-экономических условиях.

Несмотря на это, транспортный сектор России функционирует в настоящее время достаточно стабильно, несмотря на проблемы в развитии отдельных видов транспорта и значительную региональную неравномерность.

В 2003 году транспортный комплекс полностью обеспечил платежеспособный спрос населения и отраслей экономики в транспортных услугах. Пассажирооборот возрос в целом на 2,1%, в том числе на воздушном транспорте на 9,9 процента. На 3,5% возросли объемы грузовых перевозок. В полном объеме были обеспечены поставки грузов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Доля российских перевозчиков в общем объеме международных автомобильных перевозок возросла и достигла 36 процентов. Уровень переработки грузов в отечественных морских портах достиг 76% общего объема российских внешнеторговых грузов.

По состоянию на 1 января 2004 года протяженность сети автомобильных дорог общего пользования Российской Федерации составляла 598,5 тыс. км, в том числе федеральных автомобильных дорог - 46,7 тыс. км, территориальных дорог - 551,8 тыс. км. При этом протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием равнялась 544,2 тыс. км.

В силу исторически сложившейся нерациональной ("древовидной") конфигурации, а также невысокого уровня конструктивных и эксплуатационных параметров, значительного износа, российская сеть автодорог общего пользования далеко не в полной мере отвечает требованиям обороноспособности, экономической безопасности и территориальной целостности государства, растущим потребностям экономики и населения Российской Федерации в автоперевозках. Темпы прироста протяженности сети автодорог общего пользования, который составил за 1995-2003 годы 73,6 тыс. км, явно недостаточны в условиях нарастающей автомобилизации населения.

Уровень удельного веса авиатранспортных работ, выполняемых на воздушных судах нового поколения в 2004 году, составил - 8,0%

Объемы грузовых перевозок в 2004 году ниже предусмотренных в системе целевых показателей подпрограммы Минтранса России (780 тыс. т). Это обусловлено ограничением допуска российских грузовых самолетов Ил-76 всех модификаций в ряд аэропортов стран Западной и Центральной Европы, Северной Америки, Китая, Японии и некоторых стран Юго-Восточной Азии из-за несоответствия требованиям Главы 3 Приложения 4 Чикагской Конвенции ИКАО.

Достигнутый уровень пассажирооборота составил 83,0 млрд. пасс. км (по плану - 76,6 млрд. пасс. км), грузооборота - 2,95 млрд. ткм (по плану - 2,8 млрд. ткм).

За прошедшие 13 лет, несмотря на серьезные трудности переходного периода, морской транспорт России выполнял экспортно-импортные и каботажные (включая арктические) перевозки в рамках потребностей российской экономики и внешней торговли.

В 2004 году флот судоходных компаний пополнился 11 новыми судами транспортного флота общим дедвейтом 618,84 тыс., в том числе в состав флота вошли два крупнотоннажных танкера типа "Афрамакс" дедвейтом по 108 тыс. тонн для ОАО "Приморское морское пароходство" и один танкер дедвейтом 106 тыс. тонн для ОАО "Совкомфлот". На российской судоверфи построено одно судно дедвейтом 47,4 тыс. тонн для ОАО "Совкомфлот

На речном транспорте введено в эксплуатацию 16 судов, из них 12 судов грузоподъемностью 57,2 тысяч тонн для перевозки грузов в международном сообщении и 4 судна для работы в районах Крайнего Севера. Модернизировано 19 речных транспортных судов общей грузоподъемностью 54,8 тыс. тонн и 3 пассажирских судна.

Приобретено более 12 тысяч транспортных средств для пассажирского транспорта общего пользования. Продолжилась работа по установке на подвижной состав современного бортового оборудования оперативной связи, с использованием радионавигационных комплексов последнего поколения (в 16 городах), а также межведомственной информационной системы.

На Российских железных дорогах обеспечивается стабильный рост перевозок. Начиная с 2000 г., рост транспортных услуг в среднем в год составляет для грузовых перевозок 3,8%, для пассажирских перевозок 6,7% при ежегодном экономическом росте в среднем около 6,1%.

Так, например, в первом полугодии 2005 г. через российско-финские погранпереходы перевезено 7,6 млн. т внешнеторговых грузов, в том числе 7,3 млн. т экспортных и 232,6 тыс. т импортных грузов, что на 880,5 тыс. т (3%) больше, чем за аналогичный период прошлого года.

Перевозки экспортных грузов через российско-финляндские погранпереходы в первом полугодии 2005 г. возросли на 904,1 тыс. т (на 14%), в том числе: руда - на 589,3 тыс. т (в 2 раза), черные металлы - на 7,8 тыс. т (на 18%), лесные - на 582,5 тыс. т (на 17%).

В течение последних лет транспорт и международная политика в сфере развития транспортных систем в целом адекватно реагировали на изменения, произошедшие в сфере международной товарной торговли.

Суть этих изменений заключается в следующем:

1. Во-первых, устойчивыми темпами растут объемы континентальной мировой торговли. Если рассматривать торговлю между Азией и Европой, то их объемы выросли за последние 20 с лишним лет почти в 6 раз и составили в 2003 году по данным Всемирной торговой организации (ВТО) порядка 550 млрд. долларов США. Это составляет 7% от общей стоимости мировой товарной торговли.

2. Во-вторых, характерной тенденцией становится, если можно так выразиться, облагораживание международной торговли, в частности между Европой и Азией. Это проявляется в повышении уровня контейнеризации грузопотоков. По данным ЮНКТАД, порядка 40% от общей стоимости грузов и 20% от их объема перевозится в настоящее время в контейнерах. Перевозки контейнеров на направлении Европа - Азия уже сейчас превышают 6 млн. единиц, а в 2010 г. по оценкам специалистов могут возрасти до 10 млн. единиц.

3. В-третьих, формирование устойчиво растущих товаропотоков между отдельными странами и регионами, в частности, между Европейским Союзом и Китаем, а также между Европейским Союзом и Республикой Корея.

В этой ситуации российские транспортные системы, являющиеся сухопутным мостом между Европой и Азией, могут и должны внести важный вклад в развитие международной торговли и мировой экономики в целом.

Снижение стоимости и сроков доставки грузов эквивалентно снижению таможенных пошлин. Поэтому развитие транспортных сообщений и, в частности, евроазиатских транспортных связей, содействует торговле и экономическому развитию в не меньшей степени, чем многосторонняя либерализация внешнеэкономических связей. Напротив, отставание в развитии транспортных связей создает дополнительные барьеры для торговли и туризма.

Необходимо также отметить роль транспорта в развитии процессов экономической интеграции. Общий транспортный рынок и гармонизированная транспортная политика являются одной из важнейших составляющих новой расширенной Европы. Весомая роль отводится транспортной интеграции стран СНГ, а также, прежде всего - в рамках происходящего сейчас формирования Единого Экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации и Украины.

В настоящее время и в Европе, и в Азии признается основополагающее значение интегрированной и четко функционирующей евроазиатской наземной транспортной системы, которая облегчила бы международную торговлю и туризм и которая способствовала бы экономическому развитию стран на всем евроазиатском континенте.

В 2003 г. Минтрансом России с участием заинтересованных органов исполнительной власти был подготовлен проект транспортной стратегии Российской Федерации, который на заседании Правительства Российской Федерации 18 декабря 2003 г. был в целом одобрен.

Реализация Транспортной стратегии Российской Федерации позволит решить насущные вопросы устойчивого функционирования и развития транспортного комплекса с учетом задач, поставленных Президентом Российской Федерации в части ускорения экономического роста страны.

2.5.2. Наиболее актуальные проблемы, подлежащие решению

Руководством страны поставлена задача повышения темпов экономического роста, удвоения за десять лет валового внутреннего продукта, значительного повышения жизненного уровня граждан России.

отсутствует необходимая комплексность в управлении развитием и функционированием транспортной системы;

на транспорте не завершены структурные преобразования;

высок уровень неравномерности в использовании производственных мощностей действующих инфраструктурных объектов;

состояние и темпы развития автомобильных дорог не соответствуют темпам автомобилизации;

во всех отраслях транспортного комплекса сохраняются тенденции старения основных фондов и их неэффективного использования;

существуют значительные региональные несоответствия в развитии транспортной сети;

недостаточен технологический уровень транспортных систем.

Это создает угрозу замедления общеэкономического роста России, ослабления ее позиций на мировом рынке.

Стратегической целью функционирования и развития транспортной системы является обеспечение посредством транспорта экономического роста и повышения качества жизни нынешних и будущих поколений россиян.

Задачи развития транспортной системы, направленные на реализацию стратегической цели, непосредственно связаны с долгосрочными социально-экономическими и геополитическими приоритетами государства

Развитие единого экономического пространства, ускорение товародвижения, снижение удельных транспортных издержек в экономике возможны на основе создания в стране опорной транспортной сети без разрывов и "узких мест", ликвидации административных барьеров в системе товародвижения, ликвидации диспропорций в развитии транспортной системы между отдельными регионами.

Обеспечение транспортной доступности на уровне, гарантирующем социальную стабильность, развитие межрегиональных связей и национального рынка труда возможно на основе повышения надежности и доступности услуг магистрального пассажирского транспорта.

Нарастающая автомобилизация страны требует системных мер, направленных на ограничение ее негативных последствий для общества, при максимально возможной реализации ее преимуществ и выгод.

Интеграция России в мировую экономику и диверсификация внешней торговли требуют адекватной перестройки транспортной инфраструктуры, реализации потенциала России как транзитной державы, повышения конкурентоспособности отечественных перевозчиков и развития экспорта транспортных услуг.

Изменение геополитической ситуации и позиционирования России в мировом сообществе выдвигают новые требования к транспорту как к элементу системы национальной безопасности.

Традиционный императив безопасности транспортного процесса дополняется требованием обеспечения антитеррористической безопасности на транспорте.

Ответственность перед будущими поколениями за сохранение природных ресурсов и улучшение условий жизни требует построения транспортной политики на основе принципов устойчивого развития

Государственное регулирование транспортной деятельности является объективной необходимостью.

В соответствии с программными документами правительства, транспорт, наряду с топливно-энергетическим и сырьевым комплексами, металлургией, военной и атомной промышленностью является сектором экономики, критичным с точки зрения удовлетворения общественных нужд и обеспечения устойчивого функционирования и развития экономического комплекса в целом.

Как уже отмечалось, в 2003 г. Минтрансом России с участием заинтересованных органов исполнительной власти был подготовлен проект транспортной стратегии Российской Федерации.

Транспортная стратегия Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, посланий Президента России Федеральному Собранию, Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года, других программных документов. Количественные оценки основаны на показателях современного состояния экономики и прогнозах социально-экономического развития страны и ее регионов на среднесрочную и более отдаленную перспективу, а также на соответствующих научных разработках.

В основу транспортной стратегии положен принцип разделения государственных задач регулирования отрасли и выполнения хозяйственных функций частными предпринимателями. При этом государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, усиливает свою роль как регулятора рыночных взаимоотношений.

Функции разработки норм и правил, контроля и надзора за их исполнением и применения санкций за нарушения должны быть четко разделены между государственными ведомствами.

При безусловных видовых и региональных различиях в транспортной системе, на макроуровне государство рассматривает транспорт как единый объект управления.

Согласованное развитие и организация взаимодействия различных видов транспорта делают транспорт не просто суммой отдельных отраслей, а единым комплексом, который обеспечивает для пользователей транспортных услуг дополнительный системный эффект.

Единство государственного управления транспортом предполагает:

развитие на единых принципах правовых основ транспортной деятельности;

развитие на единых принципах государственного регулирования всех видов транспорта;

сбалансированное распределение бюджетных ресурсов между различными видами транспорта;

координацию развития инфраструктуры различных видов транспорта;

координацию обеспечения средствами транспорта безопасности и обороноспособности страны;

согласование интересов и объединение усилий различных уровней исполнительной власти в развитии транспортной системы и "стыковку" транспортных систем отдельных регионов,

регулирование межвидовой конкуренции;

формирование на транспорте единого информационного пространства;

согласование интересов и объединения усилий государства и бизнеса в развитии транспортной системы.

Государство исходит их принципа сокращения вмешательства в транспортную деятельность до минимально необходимого уровня.

Участие государства в транспортной деятельности является в настоящее время, в целом, избыточным, как в сфере транспортного предпринимательства, так и в отдельных вопросах регулирования транспортной деятельности.

Экономической основой функционирования транспортной системы является конкуренция независимых операторов - поставщиков транспортных услуг и услуг транспортной инфраструктуры.

Государство должно прекратить участие в качестве предпринимателя на конкурентных рынках перевозочных транспортных услуг.

В части услуг инфраструктуры необходима коммерциализация ее использования, привлечение частных операторов к ее созданию и эксплуатации. В перспективе возможная поэтапная приватизация отдельных элементов транспортной инфраструктуры. В тех секторах, где приватизация невозможна, следует поощрять использование различных форм государственно-частного партнерства.

Сферами ответственности государства в управлении транспортом являются:

недопущение возникновения правовых и административных барьеров в процессах перевозок пассажиров и грузов, а также оказания сопутствующих им услуг;

совершенствование правовых основ транспортной деятельности;

решение задач оборонного и мобилизационного характера;

обеспечение безопасности на транспорте,

поддержание в работоспособном состоянии опорной инфраструктуры;

выработка и контроль соблюдения правил конкуренции и условий доступа к инфраструктуре;

выработка и контроль выполнения стандартов безопасности транспортных процессов и воздействия транспорта на окружающую среду;

обеспечение минимальных стандартов транспортного обслуживания для всех слоев населения и регионов страны, целевая поддержка пользователей или операторов в тех случаях, когда рынок не может обеспечить соблюдения этих стандартов;

обеспечение соответствия развития транспортной инфраструктуры развитию производительных сил;

обеспечение интеграции транспортной системы России в мировую транспортную систему, в том числе - в рамках интеграционных процессов на постсоветском пространстве;

проведение структурных преобразований на транспорте.

Сферами, в которых государство стимулирует и поддерживает соответствующие изменения, являются:

развитие конкуренции на рынке транспортных услуг;

создание условий для инноваций на транспорте;

реализация инвестиционных проектов, особо значимых для ликвидации "узких мест" и "недостающих звеньев" в транспортной инфраструктуре;

развитие экспорта транспортных услуг и создание благоприятных условий для отечественных транспортных операторов на международных рынках транспортных услуг;

повышение доступности транспортных услуг для наименее обеспеченных слоев населения и для людей с физическими недостатками.

Государственное управление транспортом включает меры, учитывающие повышение "универсальности" транспортной деятельности

Повышение доступности и расширение использования транспортных средств - автомобилей, морских, речных и воздушных судов - для личных потребностей и нужд домохозяйств предполагает наличие адекватных форм регулирования и контроля, направленных, прежде всего, на соблюдение стандартов безопасности и экологичности транспортного процесса в сфере некоммерческого использования транспортных средств.

Важнейшей задачей в этой связи является системное регулирование процесса автомобилизации страны.

В рамках разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами управления транспортом на федеральном уровне:

принимаются уставы и кодексы, иные базовые законы, относящиеся к отдельным видам транспорта;

устанавливаются единые требования по обеспечению безопасности и экологичности транспортного процесса;

принимаются принципиальные решения по развитию опорной транспортной инфраструктуры;

решаются вопросы, связанные с международной интеграцией в области транспорта и осуществляется регулирование международных перевозок;

принимаются нормативные правовые акты, относящиеся к межрегиональным перевозкам, и осуществляется их регулирование.

Федеральное законодательство должно предусматривать возможность применения в регионах дифференцированных социальных, экологических и иных нормативов

При этом должны учитываться такие индивидуальные особенности отдельных регионов, как обеспеченность потребностей в транспортных услугах, показатели безопасности транспортного процесса, экологическая ситуация, загруженность транспортной инфраструктуры и т.д.

Органы государственного управления транспортом осуществляют делегирование отдельных функций, связанных с регулированием транспортной деятельности.

Делегирование функций осуществляется адекватно развитию рынка транспортных услуг и саморегулируемых организаций транспорта, а также по мере совершенствования системы управления.

Отдельные функции управления могут передаваться специализированным государственным учреждениям и государственным унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, создаваемым с участием операторов и пользователей транспортных услуг, специализированным структурам, а также ассоциациям, союзам, другим саморегулируемым организациям.

Основными направлениями работы по совершенствованию условий деятельности участников гражданского оборота имущества транспорта и их правоотношений, являются:

совершенствование норм законодательства в целях недопущения несостоятельности системообразующих организаций транспортной отрасли, и в отношении ужесточения ответственности лиц, виновных в преднамеренных банкротствах данных организаций;

совершенствование законодательства, регулирующего вопросы долевой собственности на имущество транспортной отрасли;

совершенствование законодательства, регулирующего вопросы инвестиционной деятельности на транспорте, осуществляемой в форме капитальных вложений;

совершенствование форм и способов передачи государственного имущества в пользование юридическим и физическим лицам, а также порядка перечисления в бюджет государства доходов государственных унитарных предприятий, получаемых ими от передачи в пользование третьим лицам, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения государственного имущества;

содействие созданию интегрированных структур с участием организаций различных секторов транспортной отрасли, иных отраслей народного хозяйства;

совершенствование методов оценки стоимости государственного имущества транспортной отрасли;

совершенствование процедур залога государственного имущества транспортной отрасли.

Система налогообложения является одним из наиболее действенных инструментов государственного регулирования транспортной деятельности. Система налогообложения в транспортном секторе, а также сопряженных с транспортом налогов должна иметь дифференцированный характер и:

учитывать особенности международного рынка транспортных услуг и обеспечивать для российских транспортных организаций, как минимум, равные конкурентные условия при работе на этом рынке;

учитывать существенные различия в рентабельности различных видов транспортной деятельности и не создавать одним операторам неоправданных конкурентных преимуществ перед другими;

обеспечивать условия для нормального воспроизводства объектов транспортной инфраструктуры, многие объекты которой носят "вековой" характер, с учетом их высокой фондоемкости и длительных периодов амортизации;

стимулировать применение наиболее экономически эффективных, безопасных и экологически-ориентированных транспортной техники и технологий.

В перспективе в налоговой системе должен быть осуществлен переход к принципу

"пользователь платит", в соответствии с которым, стоимость транспортных услуг, включая налоговые платежи, приближается к полным экономическим издержкам, в том числе - связанным с ущербом, наносимым транспортной деятельностью, а также расширяются элементы платности в использовании транспортной инфраструктуры.

В соответствии с мировым опытом, реализация этого принципа должна стимулировать производство и применение наиболее экономичных и экологичных транспортных средств, рациональное распределение спроса на транспортные услуги между видами транспорта, применение рациональных форм организации перевозок и эффективных транспортных технологий, разумное ограничение транспортных потребностей.

Бюджетное финансирование транспортного сектора должно носить минимально необходимый характер и направляться на:

обеспечение выполнения в транспортной сфере функций государственного управления;

гарантированное поддержание в работоспособном состоянии и воспроизводство объектов транспортной системы, находящихся в государственной собственности;

стимулирующее или долевое финансирование важнейших проектов, связанных с ликвидацией "узких мест" в транспортной инфраструктуре, в том числе - в форме бюджетного обеспечения иностранных или коммерческих заимствований;

гарантированное финансирование закрепленных в нормативных актах государственных обязательств, в том числе - по финансированию выданных федеральными и региональными властями социальных мандатов;

целевое субсидирование пользователей или операторов на отдельных видах транспортной деятельности;

компенсацию потерь доходов владельцев инфраструктуры, перевозчиков, возникших в результате государственного регулирования тарифов;

выполнение мероприятий по поддержке мобилизационной готовности транспортных формирований;

Совершенствование бюджетной политики в отношении транспорта осуществляется в следующих направлениях:

сокращение объема бюджетных средств, направляемых на прямое субсидирование - по мере структурного реформирования и повышения экономической эффективности субсидируемых видов деятельности;

при субсидировании отдельных видов деятельности - переход от покрытия убытков транспортных операторов к закупке транспортных услуг или к адресной компенсации расходов потребителей транспортных услуг;

увеличение доли инициирующего или частичного бюджетного финансирования инвестиционных проектов с участием частного капитала (или бюджетов субъектов Федерации в случае финансирования из федерального бюджета);

реализация программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета по статьям расходов, усиление целевого характера финансирования транспортных проектов;

отказ от полномасштабного финансирования коммерчески окупаемых проектов;

исключение бюджетного финансирования инвестиционных проектов при наличии конкурирующих частных проектов или потенциально конкурирующих между собой инвестиционных проектов;

расширение среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления развития транспортного комплекса;

совершенствование межбюджетных отношений в соответствии с уточнением ответственности и полномочий органов государственного управления различных уровней.

Основой функционирования и развития рынка транспортных услуг является конкуренция независимых негосударственных операторов

Государственное участие в акционерных обществах (речь идет о реальном участии - на уровне контрольного или блокирующего пакета акций) на определенном переходном этапе может быть оправдано только в отношении компаний, которые определяют устойчивость целых сегментов национального рынка транспортных услуг.

Если государство является в компании миноритарным акционером, то соответствующий пакет должен быть реализован на рынке. Государственные унитарные предприятия, конкурирующие с частными операторами на рынке транспортных услуг, должны быть приватизированы.

Основными направлениями развития рынка транспортных услуг являются:

совершенствование антимонопольного регулирования;

поэтапный переход от ценового регулирования к рынку свободных цен;

создание условий, обеспечивающих недискриминационный доступ потребителей транспортных услуг к транспортной инфраструктуре;

устранение неоправданных административных и экономических барьеров для конкуренции транспортных операторов;

использование в случаях, где по тем или иным причинам прямая конкуренция на рынке невозможна или носит деструктивный характер, конкуренции "за рынок" на основе проведения публичных конкурсов операторов (в частности, в секторе городского и пригородного пассажирского транспорта);

коммерциализация использования транспортной инфраструктуры с привлечением частных операторов. Поэтапная приватизация отдельных элементов транспортной инфраструктуры;

совершенствование системы допуска к транспортной деятельности на основе механизмов лицензирования и подтверждения соответствия транспортных средств и услуг установленным требованиям;

постепенный переход к более "мягким" формам государственного регулирования, включая добровольную сертификацию;

поддержка малого и среднего бизнеса на транспорте;

стимулирование консолидации транспортного бизнеса в отдельных сегментах рынка;

правовое разделение секторов перевозок, выполняемых по найму, и перевозок собственных пассажиров и грузов;

защита наемных перевозчиков от несправедливой конкуренции со стороны нетранспортного сектора экономики;

постепенная замена действующих количественных квот качественными.

Совершенствование антимонопольного регулирования предусматривает:

совершенствование методик реального контроля рыночной концентрации, разграничение рынка транспортных услуг и сектора нерыночной коммерческой эксплуатации транспортных средств и использования транспортных средств для некоммерческих нужд;

сокращение естественно-монопольных сфер деятельности с постепенным замещением прямого регулирования (в том числе посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе, методы антимонопольного регулирования и контроля);

совершенствование законодательства, в том числе антимонопольного и специального (отраслевого), разработка и законодательное закрепление правил доступа на рынки и правил их функционирования, а также типовых договоров на оказание услуг субъектами естественных монополий;

формирование процедур сорегулирования, позволяющих формировать требования и условия доступа к оказанию услуг с привлечением организаций операторов, пользователей и их объединений.

Государство не вправе ограничивать доступ операторов на рынок.

Основным инструментом, стимулирующим консолидацию транспортного бизнеса, является ужесточение качественных требований к операторам.

Консолидация может осуществляться на корпоративной основе, путем создания альянсов, пулов, использования других механизмов, которые допускает действующее законодательство.

Сегментами рынка транспортных услуг, где консолидация оправдана в первую очередь, являются гражданская авиация, городской общественный транспорт, международные автомобильные перевозки грузов, перевозки для целей международного и внутрироссийского туризма.

Тарифно-ценовое регулирование должно быть, по возможности ограничено сферами естественных монополий. При этом должен обеспечиваться баланс интересов операторов и пользователей транспортных услуг.

При регулировании тарифов могут решаться следующие основные задачи:

контроль общего уровня тарифов для недопущения развития инфляции;

ограничение тарифов сверху, чтобы обеспечить доступность услуг для большинства потенциальных потребителей;

ограничение тарифов снизу для недопущения демпинга;

обеспечение ценовой прозрачности рынка (за счет применения принципа "объявленного тарифа");

обеспечение разумной стабильности тарифов (за счет недопущения изменения тарифа в течение определенного времени).

Основными направлениями совершенствования тарифного регулирования на отдельные виды транспортных услуг являются:

На железнодорожном транспорте необходимо совершенствование тарифной политики, адаптированной к условиям рыночной экономики, в соответствии с принятой Правительством Российской Федерации Программой реформирования железнодорожного транспорта.

В соответствии с осуществляемой по решению Правительства Российской Федерации демонополизацией рынка железнодорожных перевозок необходим постепенный переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

На пассажирских железнодорожных перевозках должно осуществляться постепенное сокращение внутреннего перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых. По мере развития конкуренции и снижения издержек на пассажирские перевозки будет проводиться дальнейшее дерегулирование тарифов на эти перевозки.

На железнодорожном транспорте необходима комплексная переработка методик регулирования тарифов и прейскурантов с учетом создания государственной акционерной железнодорожной компании и иных субъектов рынка, а также разделения услуг инфраструктуры и перевозочных услуг

На пассажирских железнодорожных перевозках должен осуществляться постепенный переход к свободным тарифам, начиная с более дорогих категорий услуг, по мере сокращения внутреннего перекрестного субсидирования на железнодорожном транспорте.

На грузовых железнодорожных перевозках необходима разработка методов комплексного регулирования тарифов с учетом ставок в морских портах для основных грузопотоков экспортных грузов. Сокращение сферы регулирования тарифов на грузовые перевозки будет возможно по мере развития конкуренции на отдельных видах перевозок

Дерегулирование тарифов на перевозки внешнеторговых грузов станет возможным после создания в России мультимодальных операторов, специализирующихся на данном виде деятельности

В морской портовой индустрии регулирование тарифов на перевалку внешнеторговых грузов и ставок портовых сборов должно быть направлено на повышение привлекательности российских портов для судовладельцев, поддержку российских перевозчиков при адекватном финансировании мероприятий по обеспечению безопасности судоходства в портах.

В целях развития рыночной конкуренции в потенциально конкурентных секторах естественных монополий целесообразно проводить выведение отдельных стивидорных компаний морских портов, работающих в одном морском бассейне и реально конкурирующих между собой по перевалке одинаковых грузов, из реестра субъектов естественных монополий на транспорте.

Регулирование тарифов на услуги субъектов естественных монополий в морских портах должно быть взаимоувязано с регулированием тарифов на железнодорожные перевозки с целью повышения конкурентоспособности отечественной продукции, укрепления экономического пространства Российской Федерации, повышения привлекательности услуг российских портов и перевозчиков.

В сфере услуг речных портов регулирование сборов, тарифов и плат должно учитывать необходимость обеспечения устойчивого финансово-экономического положения и развития речных портов, а также доступность их услуг для перевозчиков.

Развитие конкуренции на рынке услуг речных портов, а также между различными видами транспорта (внутренний водный, железнодорожный, автомобильный) должно привести к существенному сокращению естественно-монопольных секторов в данной сфере услуг и сокращению объема государственного регулирования на данном сегменте рынка.

В сфере услуг речных портов необходимо выведение большинства портов из перечня локальных естественных монополий при условии разделения функций портового оператора и перевозчика. Уровень конкуренции в сфере погрузочно-разгрузочных услуг является уже достаточно высоким.

В сфере внутренних водных путей в качестве меры направленной на обеспечение устойчивого функционирования и создания условий для развития их инфраструктуры целесообразно введение платы за пользование таковой инфраструктурой.

В сфере услуг аэропортов государственное регулирование ставок аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание воздушных судов должно быть направлено на поддержку российских авиаперевозчиков при адекватном финансировании мероприятий по обеспечению безопасности полетов и авиационной безопасности, а также на повышение инвестиционной привлекательности аэропортов.

В целях повышения эффективности государственного регулирования субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов и обеспечения добросовестной конкуренции на рынке авиационных перевозок должен быть завершен процесс разделения авиапредприятий (по видам деятельности) на авиакомпании и аэропорты.

Услуги системы организации воздушного движения (ОВД) рассматриваются как разновидность естественной монополии. В результате консолидации гражданской части ОВД предусматривается создание единого находящегося в государственной собственности субъекта, получающего сборы за аэронавигационное обслуживание (АНО) и осуществляющего за счет этих сборов финансирование текущих затрат за АНО и функции государственного заказчика при модернизации гражданской части единой системы ОВД.

Уровень ставок сборов за АНО должен устанавливаться с учетом баланса интересов хозяйствующих субъектов, оказывающих данные услуги, и потребителей услуг - авиаперевозчиков. При этом с учетом фактического уровня доходности различных услуг по АНО уровень ставок сборов за АНО должен обеспечивать доступность данных услуг для авиакомпаний, достаточный уровень финансирования мероприятий по модернизации гражданской части единой системы ОВД, а также поэтапное сокращение перекрестного субсидирования в данной сфере.

Тарифы для отечественных и иностранных авиакомпаний должны быть в течение определенного периода различными с учетом фактического уровня доходности их деятельности на соответствующих маршрутах.

В сфере услуг городского пассажирского транспорта (ГПТ) на базовой сети регулярных маршрутов сохранится государственное тарифное регулирование. Однако, по мере разрешения проблемы обеспечения государственных социальных мандатов, назначение этой системы будет меняться. Исчезнет необходимость использования регулируемого тарифа как средства обеспечения перекрестного субсидирования поездок пассажиров, имеющих льготы, что создаст предпосылки к снижению тарифов. Тарифное регулирование будет направлено на решение двух основных задач:

- повышение ценовой доступности услуг ГПТ для менее обеспеченных слоев населения;

- обеспечение ценовой привлекательности услуг ГПТ для среднего класса;

Ценообразование на дополнительной маршрутной сети будет основываться на рыночных принципах. В перспективе этот сегмент рынка будет характеризоваться предоставлением транспортных услуг повышенного качества.

Консолидация транспортного бизнеса наиболее оправдана в тех сегментах рынка, где деятельность большого количества мелких неэффективных операторов снижает стандарты транспортного обслуживания, уровень безопасности, препятствует нормальному обновлению основных фондов.

Государство стимулирует консолидацию бизнеса путем ужесточения качественных требований к операторам.

Консолидация может осуществляться на корпоративной основе, путем создания альянсов, пулов, использования всех механизмов, которые допускает действующее законодательство.

Государственная поддержка субъектов рынка транспортных услуг или пользователей допускается в случаях, когда за счет рыночных механизмов не может быть обеспечен достаточный уровень предложения или социально приемлемый уровень тарифов

Государственная поддержка предоставляется на основе контрактов с операторами или целевых адресных дотаций, предоставляемых пользователям.

Поддержка может носить характер целевых субсидий пользователям и операторам, а также защиты действующих на основе контракта операторов от конкуренции со стороны иных субъектов рынка.

В случаях, когда государство оказывает поддержку операторам, оно имеет право на применение конкурсных принципов допуска операторов к выполнению данного вида деятельности.

Развитие рыночных отношений на транспорте должно сопровождаться адекватным совершенствованием системы статистического наблюдения в следующих направлениях:

сокращением объема данных статистического наблюдения за счет информации, имеющей технологический или корпоративный характер;

унификация форм статистического учета на различных видах транспорта;

охват статистическим наблюдением субъектов транспортной деятельности, не относившихся традиционно к транспортной отрасли;

замена в ряде случаев сплошного статистического наблюдения выборочным;

делегирование отдельных функций мониторинга и статистического наблюдения саморегулируемым организациям.

Развитие транспортной инфраструктуры осуществляется в увязке с перспективными сценариями развития производительных сил.

Инструментом увязки развития производительных сил и транспортной инфраструктуры является транспортно-экономический баланс.

При разработке транспортно-экономического баланса расчетные перспективные пропускные и провозные мощности коммуникаций и транспортных узлов, а также приоритетные направления территориального развития инфраструктуры увязываются с долгосрочными перспективами развития производительных сил, регионов, внешней торговли.

При разработке транспортно-экономического баланса должна учитываться транспортная деятельность, осуществляемая вне рынка транспортных услуг, а также удовлетворение транспортных потребностей за счет использования автомобилей, находящихся в личном пользовании.

Транспортно-экономический баланс является основой для модернизации и развития опорной транспортной сети, для разработки региональных транспортных программ, а также планов и программ развития отдельных видов транспорта.

Транспортная инфраструктура модернизируется на основе следующих принципов:

приоритетность ликвидации разрывов и очевидных "узких мест", модернизации и развития уже имеющихся мощностей по сравнению с новым строительством;

максимальная концентрация бюджетных и привлекаемых ресурсов на приоритетных проектах и всемерное ускорение их реализации, в том числе, с привлечением для этой цели иностранных заимствований;

оптимально необходимое отчуждение земель для транспортных нужд, локализация и снижение негативных ландшафтных изменений, эффекта фрагментации территорий и загрязнения природных сред;

максимальное использование объектов и коммуникаций для обеспечения внутренних, внешнеторговых и транзитных перевозок;

увязка развития транспортной инфраструктуры с развитием коммуникаций энергетики, связи, других инфраструктурных отраслей;

экономия ресурсов за счет сооружения объектов многоцелевого назначения;

координация развития инфраструктуры различных видов транспорта;

развитие транспортной инфраструктуры в городах в соответствии с рациональными принципами градостроительства и планирования землепользования;

специализация крупнейших объектов инфраструктуры сходного назначения, недопущение или ограничение конкуренции крупнейших инфраструктурных объектов;

обеспечение необходимого резервирования земель для перспективного развития опорной транспортной сети.

Региональные несоответствия в развитии транспортной инфраструктуры предполагают дифференцированный подход к развитию опорной сети.

Для Европейской части России приоритетами являются модернизация и комплексное развитие транспортной сети, в том числе - в полосе основных международных транспортных коридоров, повышение пропускной способности автодорожной сети, ликвидация "узких мест" на подходах к крупным городам.

Для Азиатской части страны основной задачей является формирование опорной транспортной сети, а также местной сети, обеспечивающей связанность населенных пунктов с опорной транспортной сетью.

Основой пространственной модели развития транспортной инфраструктуры являются транспортные коридоры.

Транспортные коридоры, в полосе которых размещаются коммуникации опорной транспортной сети, стыкуются с международными транспортными коридорами европейской и азиатской транспортных сетей.

Системное развитие международных и внутренних транспортных коридоров позволит:

сохранить и развить единое политическое, экономическое и оборонное пространство России;

решить комплекс геостратегических задач, усилив позиции страны как транспортного моста между Европой, Азией и Америкой;

добиться концентрации и экономии ресурсов за счет сооружения объектов многоцелевого назначения;

стимулировать комплексное освоение перспективных сырьевых баз;

способствовать выравниванию социально-экономического развития регионов.

Важнейшей составной частью опорной транспортной сети являются пограничные переходы. Основными направлениями развития системы пограничных переходов являются:

определение оптимального количества и размещения пограничных переходов на коммуникациях различных видов транспорта,

модернизация и увеличение пропускной способности наиболее загруженных и ликвидация малодеятельных пограничных переходов;

разработка единых транспортно-таможенных технологий, обеспечивающих максимальную скорость выполнения необходимых процедур при пересечении людьми, грузами и транспортными средствами государственной границы России;

унификация и интеграция управления системой пограничных переходов;

Определенные коммуникации и объекты инфраструктуры могут закрепляться в государственной собственности.

Закрепление инфраструктуры в государственной собственности:

- обусловливается, прежде всего, стратегической значимостью соответствующих объектов, обеспечивающих безопасное и экологически устойчивое функционирование транспортной системы;

- не исключает наличия негосударственного оператора данного объекта инфраструктуры;

- заменяется по мере развития рыночных отношений поэтапной приватизацией инфраструктуры с обременением владельцев определенными обязательствами перед государством.

Объекты и коммуникации транспортной инфраструктуры могут относиться к инфраструктуре общего и необщего пользования

Принадлежность к инфраструктуре общего или необщего пользования не связана с формой собственности инфраструктуры.

Предоставление пользователям услуг транспортной инфраструктуры общего пользования, а также общие требования к операторам инфраструктуры общего пользования устанавливаются действующим законодательством и контролируются государством.

Финансирование инфраструктуры основывается на следующих принципах:

финансирование за счет государственного бюджета содержания, эксплуатации и простого воспроизводства объектов инфраструктуры, находящихся в государственной собственности;

обеспечение гарантированной сохранности опорной транспортной сети в условиях растущей нагрузки на нее за счет адекватного бюджетного финансирования и отказа от остаточного принципа выделения бюджетных средств;

модернизация и создание новых объектов инфраструктуры на основе сочетания бюджетного финансирования с привлечением заемных и частных инвестиционных средств

Перспективная модель финансирования инфраструктуры должна быть ориентирована на создание условий для повышения ее инвестиционной привлекательности.

Соответствующими мерами являются:

налоговые преференции (в частности, по имущественным налогам) при налогообложении объектов и систем транспортной инфраструктуры;

повышение доступности кредитных ресурсов для реализации инвестиционных инфраструктурных проектов за счет субсидирования части банковских процентных ставок из средств государственного бюджета, а также государственных гарантий по займам;

предоставление государственных гарантий по привлекаемым для финансирования наиболее значимых инвестиционных проектов капиталам отечественных и иностранных инвесторов;

содействие в организации консорциумов и других объединений инвесторов для финансирования капиталоемких проектов, в том числе с участием иностранных инвесторов;

учет особенностей транспортной инфраструктуры при установлении условий заимствования и землеотвода;

расширение элементов платности пользования инфраструктурой для покрытия соответствующих эксплуатационных расходов.

Перспективным направлением привлечения негосударственных средств для финансирования транспортной инфраструктуры является государственно-частное партнерство.

Для применения форм государственно-частного партнерства (концессий, схем "построил-используй-передай", долгосрочной аренды и других) предусматривается:

разработка нормативной правовой базы для применения механизмов государственно-частного партнерства;

создание системы управления и организационно-экономической модели государственно-частного партнерства в транспортном секторе;

определение сегментов транспортной инфраструктуры, для развития которых целесообразно применение данных механизмов;

обеспечение прав и ответственности участников процесса государственного частного партнерства в природоохранных и экологических аспектах реализации капиталоемких проектов.

Приоритетной задачей государства является разработка нормативной правовой базы, обеспечивающей четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и инвестором, а также определение приоритетных сфер применения частно-государственного партнерства на транспорте.

В условиях формирования новой модели развития мировой экономики транспорт является инструментом реализации национальных интересов России, обеспечения достойного места страны в мировой хозяйственной системе.

Основными направлениями международной интеграции в области транспорта являются:

последовательная гармонизация российского транспортного законодательства, стандартов и транспортной документации с действующими на международных рынках транспортных услуг;

поэтапное приведение законодательной и нормативной правовой базы в области транспорта, в том числе, на региональном уровне, в соответствие с нормами и правилами ВТО;

интеграция российского транспорта в европейскую транспортную систему;

формирование и развитие общего транспортного пространства стран СНГ;

развитие взаимодействия в рамках регионального сотрудничества;

повышение роли России в создаваемой интегрированной транспортной системе Азиатско-Тихоокеанского региона;

участие в международных транспортных проектах и программах.

Развитие экспорта транспортных услуг рассматривается в качестве столь же важной составляющей национального продукта России, как и экспорт товаров.

Экспорт транспортных услуг должен развиваться в следующих основных направлениях:

увеличение доли участия российских транспортных организаций в поставке отечественных экспортных грузов на мировые рынки;

повышение доли российских транспортных организаций в доставке импортных грузов и перевозках грузов третьих стран;

развитие использования транзитного потенциала российской транспортной системы.

Государственная поддержка отечественных транспортных организаций, работающих на международных рынках транспортных услуг, осуществляется в следующих основных направлениях:

создание для российских перевозчиков благоприятных экономических условий ведения бизнеса на тех сегментах рынка, где они работают, прежде всего, по уровню налогообложения операторов;

создание для отечественных международных перевозчиков не менее благоприятных режимов при выполнении таможенных и пограничных процедур, чем для перевозчиков других стран;

создание условий для приобретения российскими перевозчиками современной транспортной техники, обеспечивающей не только конкурентоспособность на международных рынках, но и принципиальную доступность этих рынков для отечественных операторов;

разработка механизмов оперативного принятия ответных мер в случаях, когда российские перевозчики подвергаются дискриминации за рубежом;

повышение эффективности механизмов национального регулирования сегментов рынка международных перевозок, на которых действует двусторонняя разрешительная система;

проведение согласованной "наступательной" политики в международных организациях, осуществляющих допуск на международные рынки транспортных услуг;

разработка и реализация мер, стимулирующих отечественных грузоотправителей к заключению договоров поставки на базисных условиях, предусматривающих перевозку экспортных грузов отечественными транспортными организациями.

Использование транзитного потенциала России должно быть не только приоритетом развития транспортной системы, но и самостоятельной точкой роста экономики.

Для повышения уровня реализации транспортного потенциала Российской Федерации необходимы:

участие России в разработке общей стратегии развития сети международных транспортных коридоров, проходящих по европейским и азиатским направлениям, в рамках формирования новых транзитных магистралей континентального значения;

активная государственная поддержка транзитных проектов России на международной арене, формирование выгодных для России международных альянсов;

планирование модернизации транспортной инфраструктуры с учетом приоритетного развития транзитных международных транспортных коридоров;

поддержка инвестиционных проектов, в том числе - международных, направленных на развитие транзитных перевозок;

дальнейшее развитие транспортно-таможенных технологий, информационных систем, всей инфраструктуры транзитных перевозок, ускоряющих доставку и пограничную обработку транзитных грузов;

техническая модернизация и совершенствование экономических режимов в воздушных транзитных коридорах, проходящих через воздушное пространство России;

создание при участии государства национального оператора транзитных перевозок;

разработка экономических механизмов, позволяющих использовать выгоды транзитного положения субъектов РФ;

участие в разработке общей стратегии развития сети международных транспортных коридоров, проходящим по европейским и азиатским направлениям в рамках формирования новых транзитных магистралей континентального значения;

разработка при участии субъектов Российской Федерации проектов создания и развития транзитных коридоров, дополняющих базовые МТК.

Задачи применения экономически эффективных, безопасных и экологически-ориентированных транспортных технологий рассматриваются в едином комплексе.

Государство создает экономические условия, стимулирующие применение рациональных схем доставки и распределения товаров, снижение потребления топливно-энергетических ресурсов в расчете на единицу транспортной работы.

Основным направлением совершенствования транспортных технологий в сфере грузодвижения является интеграция производственных и транспортных процессов на принципах транспортной логистики.

Государство стимулирует этот процесс, поддерживая создание в транспортной инфраструктуре мультимодальных логистических центров, на рынке транспортных услуг - мультимодальных транспортных операторов, способствуя комплексной информатизации транспортного процесса. Реализация принципов транспортной логистики на уровне отдельных грузопотоков является задачей бизнеса.

Развитие мультимодальных перевозок основывается, прежде всего, на контейнеризации системы товародвижения, что предусматривает:

наращивание мощности имеющихся и создание дополнительных контейнерных терминалов. При этом целесообразным является сочетание нескольких крупнейших терминалов в морских транспортных узлах с менее мощными многочисленными объектами внутри страны;

создание свободных экономических зон в портах для привлечения основных контейнерных потоков внешней торговли, транзита и трансшипмента;

создание в России национальных контейнерных операторов, нацеленных на обеспечение транзита контейнеров через российскую территорию по основным транспортным коридорам;

совершенствование транспортно-таможенных технологий и существенное сокращение числа контролируемых на границе контейнеров;

создание условий для расширения производства контейнеров, специализированного подвижного состава для его перевозки и оборудования для терминальной переработки контейнеров.

Задачей государства является содействие формированию стабильного внутреннего рынка транспортных средств и оборудования, который в дальнейшем будет развиваться на собственной основе.

Мерами по формированию такого рынка и стимулированию модернизации парка транспортных средств являются: повышение доступности кредитных ресурсов на реализацию инвестиционных проектов за счет субсидирования части банковских процентных ставок из средств государственных бюджетов, совершенствование амортизационной политики, стимулирование развития лизинговой деятельности.

Государство должно в первую очередь поддерживать те программы в отраслях транспортного машиностроения, которые, наряду с производством транспортной техники, предусматривают эффективные коммерческие схемы ее продвижения на рынок, а также сопровождения на всем жизненном цикле (индустриальная модернизация, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств и оборудования, находящихся в эксплуатации).

Необходима модернизация - на основе современных подходов к техническому регулированию - системы формирования и контроля нормативных требований к транспортным средствам и оборудованию, которые разрабатываются, производятся или ввозятся в Россию по импорту.

Требуется разработать технические регламенты, содержащие требования обеспечения безопасности к объектам технического регулирования на транспорте. Для этого могут быть использованы имеющиеся государственные стандарты.

Необходимо упорядочение на базе единых организационно-методических принципов системы контроля соответствия производимых и эксплуатируемых транспортных средств и оборудования установленным требованиям и повышение эффективности такого контроля.

Должен быть установлен единый порядок введения в действие на территории России международных технических требований, к которым уже присоединилась Российская Федерация (Правила ЕК ООН и др.).

Необходима разработка и введение в действие комплекса национальных стандартов, устанавливающих требования к показателям экологической и технической безопасности объектов транспортного комплекса, не подпадающих под действие технических регламентов (как нормативная база систем добровольной сертификации).

Необходима разработка системы реалистичных приоритетов, определяющих соотношение импорта и собственного производства транспортных средств, оборудования и комплектующих, а также реализация соответствующих мер экономического регулирования.

На основе этих приоритетов должны быть уменьшены или отменены таможенные пошлины на транспортную технику, которую не предполагается производить в Российской Федерации при одновременном введении протекционистских пошлин в тех сегментах, где развитие соответствующего производства в России является перспективным.

Это позволит сконцентрировать ресурсы транспортного машиностроения на целевых сегментах рынка, не расходуя их на бессмысленную конкуренцию с иностранными производителями по всей гамме транспортной техники.

Транспортная политика России должна поэтапно интегрировать базовые принципы "устойчивого развития транспорта", согласно которым решение задач удовлетворения транспортных потребностей не вступает в противоречие с приоритетами охраны окружающей среды и здоровья граждан, не нарушает интересов будущих поколений.

Реализация указанных принципов предполагает следующее:

решения в области развития транспортной системы и регулирования транспортной деятельности оцениваются как с точки зрения экономической эффективности, так и с точки зрения безопасности и экологичности, причем все указанные приоритеты являются равноценными;

общество и государство должны стремиться к разумному сокращению транспортных потребностей, не нарушая при этом прав на свободу перемещения и торговли. Идеальным результатом является более медленный рост внутренней транспортной работы по сравнению с ростом ВВП;

органы власти и граждане должны нести ответственность за выбор наилучших в экологическом смысле решений в области транспорта. При этом необходимо обеспечение полного учета экологических последствий при принятии управленческих решений в сфере транспорта, прежде всего - автомобильного;

в рамках реализации принципа "загрязнитель - платит" потребитель транспортной услуги должен полностью оплачивать негативные экологические последствия, связанные с ее предоставлением, от потребления ресурсов до рециклинга транспортных средств;

в регулировании межвидовой конкуренции учитывается необходимость разумного переключения грузо- и пассажиропотоков на экологически более "чистые" виды транспорта;

в налоговой политике акцент переносится с обложения производства и коммерции на обложение потребления ресурсов;

усилия по комплексному решению проблем транспортного планирования, повышения безопасности и экологичности концентрируются, прежде всего, применительно к крупным городам для последующего распространения применения наиболее успешных решений в этой области.

Повышение безопасности дорожного движения рассматривается как общенациональный приоритет. Главной задачей в этой области является внесение в ближайшие годы перелома в тенденции роста ДТП, их тяжести и обеспечения снижения погибших на дорогах вдвое.

В числе первоочередных действий государства по снижению количества и тяжести ДТП:

формирование общественного мнения относительно дорожной аварийности как проблемы общенационального характера, значительное расширение спектра воспитательных мер, направленных на повышение общей "дорожной культуры" граждан России;

совершенствование технического регулирования на автомобильном и наземном городском электрическом транспорте с целью обеспечения конструктивной и эксплуатационной безопасности транспортных средств;

совершенствование профессиональных навыков и ответственности водителей автотранспортных средств и лиц, ответственных за их подготовку и допуск к управлению;

развитие и улучшение улично-дорожной сети, совершенствование организации дорожного движения;

совершенствование контрольно-надзорной деятельности в области повышения БДД;

приведение мер административной и уголовной ответственности за нарушение правил дорожного движения в соответствие общественной опасности этих нарушений;

значительное увеличение ассигнований для повышения технического обеспечения системы БДД в части организации дорожного движения, обучения и переподготовки водителей, создания систем связи, своевременного обнаружения ДТП и оказания первой медицинской помощи пострадавшим;

развитие и совершенствование механизмов страхования в целях гарантированного возмещения ущерба от ДТП и обеспечения систематической работы по их предупреждению.

Государство должно в максимальной степени обеспечить гарантированную Конституцией страны безопасность, т.е. охрану жизни и здоровья граждан. Основным принципом нормотворчества на государственном уровне должен стать принцип ответственности государства за состояние БДД, чему должно сопутствовать резкое изменение системы взглядов и ужесточение всех видов ответственности - от должностной до уголовной - любого лица, чьи действия создают угрозу жизни и здоровью российских граждан.

Традиционная система требований безопасности транспортного процесса дополняется комплексом мер по обеспечению антитеррористической безопасности на транспорте.

Действующая государственная система мер по организации и проведению антитеррористических мероприятий на объектах транспорта, а также по созданию методов и средств защиты населения и среды обитания в случаях чрезвычайных происшествий на транспорте должна совершенствоваться адекватно существующим угрозам террористических воздействий на транспорте и международным обязательствам, принятым на себя Россией в этой области.

Структурные преобразования на транспорте направлены на дальнейшее повышение экономической эффективности транспортной деятельности, снижение транспортных издержек, повышение конкурентоспособности транспортной отрасли и привлекательности транспорта как сферы бизнеса и инвестиций, рост социального эффекта бюджетного финансирования транспорта.

Содержанием структурных преобразований являются дальнейшее совершенствование правовой базы для развития рыночных механизмов, сокращение государственного участия в транспортной деятельности, уменьшение монопольного сектора.

Реформы направлены на разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности, повышение качества выполнения государственных функций, повышение эффективности использования и гарантированное воспроизводство государственной собственности в инфраструктуре транспортного комплекса.

Реформа осуществляется, в частности, путем создания ограниченного числа специализированных государственных структур (государственных унитарных предприятий или учреждений), обеспечивающих эксплуатацию государственной собственности в портах и аэропортах, а также систем безопасности, навигации, поиска и спасения.

Функции коммерческой эксплуатации инфраструктуры передаются государственно-частным структурам или частным компаниям, действующим под контролем государства или (и) пользователей инфраструктуры.

Важным направлением реформы является пересмотр существующих ограничений по закреплению ряда объектов транспортной инфраструктуры в федеральной собственности.

Развитие железнодорожного транспорта и продолжение реформирования отрасли

Железнодорожный транспорт общего пользования продолжает оставаться ведущим звеном транспортной системы России. Он не имеет экономической альтернативы при освоении значительных по объему стабильных потоков массовых грузов, доставляемых на средние и дальние расстояния. Железнодорожные перевозки призваны обеспечить основные грузопотоки экспорта сырья и продуктов его первичной переработки.

При выполнении экспортных перевозок массовых грузов на иностранные порты железнодорожный транспорт конкурирует с отечественной портовой индустрией, и этот сегмент рынка в обозримом будущем потребует государственного регулирования. При выполнении грузовых перевозок на средние расстояния он конкурирует с автомобильным и внутренним водным транспортом.

При выполнении пассажирских перевозок на дальние расстояния железнодорожный транспорт конкурирует с авиационным транспортом, на короткие и средние - с автомобильным.

Эффективность железнодорожного транспорта будет определяться темпами реализации реформы отрасли, ее коммерциализации и приспособления к рыночным условиям.

Основной хозяйствующей структурой железнодорожного транспорта общего пользования является РАО РЖД. Эффективность отрасли будет повышаться по мере экономического и финансового обособления грузовых и пассажирских перевозок, выделения пригородных пассажирских перевозок в самостоятельные компании, а также вывода из состава хозяйствующей структуры объектов и видов деятельности, несвойственных транспортной отрасли.

ОАО "РЖД" должна выступать на рынке транспортных услуг не только как ведущий общенациональный железнодорожный перевозчик, интегрированный в евроазиатскую транспортную систему, но и как партнер других транспортных компаний, обеспечивающий им недискриминационный доступ к инфраструктуре.

Главным условием создания конкурентной среды на железнодорожном транспорте будет развитие института вагонных операторов и создание компаний-перевозчиков, не связанных с РАО РЖД.

Стабильность взаимодействия железнодорожного транспорта общего пользования с грузовладельцами, ускорение грузодвижения и снижение транспортных издержек во многом будут зависеть от эффективности организаций железнодорожного транспорта необщего пользования.

Развитие реформы отрасли. В целях комплексного решения проблем развития железнодорожного транспорта Правительством Российской Федерации в 2001 году была принята и начала осуществляться "Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте". Реформирование федерального железнодорожного транспорта предусматривает поэтапное вхождение железнодорожного транспорта в рынок транспортных услуг, коммерциализацию отрасли, сокращение монопольного сектора на железнодорожном транспорте.

Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются: повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития; формирование единой гармоничной транспортной системы страны; снижение совокупных затрат на перевозки грузов; удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом.

Реформа осуществляется на принципах сохранения единой государственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления, государственного контроля за деятельностью железнодорожного транспорта; обеспечения управляемости, бесперебойности, устойчивости функционирования железнодорожного транспорта, безопасности движения поездов и экологической безопасности.

Для достижения поставленных целей на первом этапе структурной реформы необходимо обеспечить реализацию следующих задач:

разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;

сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;

поэтапное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских за счет грузовых, внутрироссийских за счет экспортно-импортных перевозок;

совершенствование тарифной политики;

дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;

недопустимость слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественно-монопольного сектора;

обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компаний-операторов и пользователей подвижного состава;

выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально-бытового и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных издержек;

обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе на основе введения раздельного финансового учета;

осуществление мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;

повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение им социальной гарантий.

На первом этапе реформы необходимо осуществить разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности.

На втором этапе реформы должны быть отработаны управленческие аспекты деятельности и взаимоотношений вновь образованных субъектов рынка с пользователями услуг и другими транспортными операторами.

На третьем этапе реформы может начаться решение задач разделения инфраструктуры железных дорог на ремонтный и эксплуатационный комплексы, преобразования компаний дальних пассажирских перевозок в открытые акционерные общества, 100%-ый пакет акций которых будет находиться в государственной собственности.

Развитие гражданской авиации. Реформирование системы управления воздушным движением

Воздушный транспорт имеет особое значение для Российской Федерации как средство обеспечения дальних магистральных пассажирских сообщений. Воздушный транспорт безальтернативно развивается как средство сообщения в регионах, лишенных средств наземного транспорта, и конкурирует с железнодорожным транспортом на дальних и средних пассажирских перевозках.

Конкурентоспособность авиационного транспорта на внутреннем рынке будет определяться, прежде всего, соотношением экономически оправданного среднего авиатарифа и платежеспособности целевых пассажиров, на международных перевозках - соответствием применяемой авиатехники международным экологическим и экономическим рыночным стандартам, качеством предоставляемых услуг.

Перспективы развития рынка авиаперевозок связаны с консолидацией бизнеса, структуризацией, повышением эффективности и финансовой стабильности авиакомпаний. Сокращение количества авиакомпаний, консолидация бизнеса создаст экономические условия развития всем видам компаний (магистральным, региональным, чартерным, низкозатратным, грузовым). Основным инструментом, стимулирующим этот процесс, будет являться ужесточение контроля требований к эксплуатируемым воздушным судам и авиакомпаниям.

В аэропортовом бизнесе необходимы четкое обособление использования неприватизированной государственной собственности и завершение разделения авиаперевозчиков и операторов-аэропортов. Сеть аэропортов России должна быть в перспективе перестроена на основе создания базовых аэропортов: крупных пересадочных узлов (хабов) и региональных аэропортов. Для достижения этих целей предусматриваются:

создание условий для обновления основных фондов аэропортов и внедрение современных технологий для обеспечения международного уровня работы пересадочного узла (пропускная способность, высокая технологичность и качество сервиса на всех этапах перевозки пассажиров и грузов);

оптимизация сети аэропортов в России с учетом геополитических интересов государства и экономической целесообразности;

повышение эффективности деятельности аэропортов за счет расширения спектра предоставляемых услуг, в том числе внеавиационной деятельности;

регулирование и ограничение конкуренции аэропортов как субъектов естественной монополии в рамках одного аэроузла (они должны быть разделены по видам бизнеса);

завершение приватизации и акционирования объединенных авиационных предприятий с одновременным разделением их на независимые хозяйствующие субъекты - авиационные компании и аэропорты.

В соответствии с международной практикой и национальными особенностями развития отрасли должна быть пересмотрена нормативная база воздушных перевозок. Основными принципами работы должны стать:

"открытое небо", отмена квотирования авиалиний на внутренних перевозках;

принцип двухсторонних межгосударственных соглашений в международных перевозках.

Новый подход к удовлетворению спроса на перевозки - участие России в глобальных международных альянсах и сотрудничество авиаперевозчиков внутри страны, с перевозчиками других видов транспорта и стран СНГ.

Обеспечение интересов российских авиакомпаний и государства в организации международного воздушного сообщения и внутренних перевозок возможно на основе создания российской общегосударственной системы регулирования слотов (временных интервалов для обеспечения рейса в аэропорту).

Реформирование системы ЕС ОрВД. Функционирование гражданской части Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД) должна соответствовать нормам гражданского законодательства, в части организации ее хозяйственной деятельности, и стандартам обеспечения безопасности полетов, обслуживания воздушного движения, организации потоков воздушного движения и организации воздушного пространства в соответствии с требованиями Воздушного кодекса Российской Федерации, Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации и стандартов ИКАО.

Регулирование деятельности должно быть направлено на реализацию в Российской Федерации Глобальной эксплуатационной концепции организации воздушного движения, принятой 11 Аэронавигационной Конференцией Международной организации гражданской авиации 03.11.2003 на период до 2020 года и предусматривающей глобальную гармонизацию и совместимость национальных систем путем согласования процессов аэронавигационного планирования в интересах всех участников аэронавигационного обслуживания на международном и региональном уровнях.

Регулирование деятельности гражданской части ЕС ОрВД должно осуществляться централизованно на государственном уровне, на основе законодательно закрепленном сохранении ее имущества в федеральной собственности. Регулирование деятельности должно быть направлено на решение следующих задач:

обеспечение устойчивой работы гражданской части ЕС ОрВД по аэронавигационному обслуживанию полетов воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации за счет предоставления ей хозяйственной самостоятельности и гарантий функционирования на принципах самоокупаемости и самофинансирования;

снижение себестоимости эксплуатации средств навигации, наблюдения и связи за счет технического перевооружения гражданской части ЕС ОрВД;

повышение уровня безопасности полетов за счет внедрения системы контроля качества организации аэронавигационного обслуживания.

Гарантиями функционирования на принципах самоокупаемости и самофинансирования должны быть:

закрепления публично-правового характера отношений в области аэронавигационного обслуживания;

правового закрепления понятия "сбор за аэронавигационное обслуживание" как основного источника целевого финансирования содержания и развития гражданской части ЕС ОрВД.

Хозяйственной основой структуры гражданской части ЕС ОрВД должно быть федеральное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации", которое должно обеспечивать:

единую ответственность за организацию и безопасность воздушного движения в воздушном пространстве, находящемся под юрисдикцией гражданской части ЕС ОрВД;

централизацию использования воздушного пространства;

равные права всех пользователей воздушного пространства;

комплексное использование технической базы гражданской и военной частей ЕС ОрВД;

эффективное взаимодействие участников процесса управления;

приоритет интересов гражданской авиации по отношению к экономическим интересам отдельных организаций в сфере использования воздушного пространства и управления воздушным движением;

единство имущественного комплекса гражданской подсистемы.

В этой связи необходимо завершить передачу в федеральное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации":

1) объектов гражданской части ЕС ОрВД, отнесенных к федеральной собственности и не подлежащих приватизации;

2) подлежащих выделению из состава авиапредприятий служб управления воздушным движением и эксплуатации радиотехнического оборудования и связи;

3) подлежащих присоединению предприятий по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением.

Развитие и реформирование городского пассажирского транспорта

Городской пассажирский транспорт общего пользования (ГПТ) является важнейшим элементом транспортной системы, который обеспечивает ежедневную транспортную подвижность двух третей населения России.

Несмотря на то, что организация транспортного обслуживания в городах и пригородной зоне не является прерогативой федеральных органов исполнительной власти, создание благоприятных условий для экономического реформирования ГПТ требуют ряда решений на федеральном уровне.

Муниципальные предприятия ГПТ находятся под влиянием нарастающей конкуренции со стороны стихийно действующих на маршрутах частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, сектор в целом испытывает растущую функциональную конкуренцию в силу роста числа легковых автомобилей в личном пользовании, которое, помимо влияния на платежеспособный спрос на услуги ГПТ, существенно осложняет условия работы подвижного состава ГПТ на городских улицах.

Конкурентоспособность ГПТ будет определяться уровнем качества услуг ГПТ и их ценовой доступностью для основной массы населения.

Реформа ГПТ направлена на создание устойчиво функционирующей, экономически эффективной и доступной для большинства слоев населения системы городского и пригородного пассажирского транспорта.

Экономическим содержанием реформы ГПТ является повышение экономической эффективности операторов, создание равных условий для операторов различных форм собственности и развитие конкуренции, переход от покрытия убытков операторов к рыночным отношениям между заказчиком перевозок и оператором.

Реформа осуществляется на основе следующих принципов:

муниципальной ответственности и полномочий (орган местного самоуправления несет полную ответственность за организацию транспортного обслуживания, но при этом является собственником соответствующей инфраструктуры и маршрутной сети, а также имеет все необходимые закрепленные федеральным законодательством полномочия);

свободы выбора региональным или местным органом управления модели реформирования;

постепенного выравнивания уровней транспортной обеспеченности городов на основе единых социальных стандартов;

федеральной поддержки реформ (принцип "субсидии и гранты - в обмен на реформы");

развития конкурентности при свободе выбора конкурентной модели;

разделения управления системой ГПТ и непосредственного выполнения перевозок.

Реформа ГПТ подкрепляется совершенствованием системы социальных мандатов, отказом от льгот, не подкрепленных финансированием, реализацией механизмов гарантированного финансирования сохраняемых льгот.

В крупнейших городах, где перегрузка уличной сети личными автомобилями создает серьезные препятствия для работы общественного транспорта, реформа ГПТ должна сопровождаться применением административно-правовых и экономических механизмов, разумно ограничивающих использование личных автомобилей при наличии альтернативных качественных услуг общественного транспорта, а также архитектурно-планировочных решений, создающих приоритетные условия для общественного транспорта.

По мере роста жизненного уровня населения меры по реформированию ГПТ должны сопровождаться развитием услуг такси и других услуг повышенной комфортности.

Развитие и реформирование морского транспорта

Морской транспорт практически безальтернативно развивается в сегменте межконтинентальных перевозок грузов, конкурируя на международном рынке морских перевозок. Он также конкурирует с внутренним водным транспортом в ближне- и дальнекаботажных экспортно-импортных перевозках.

Увеличение численности и тоннажа флота в российской регистрации зависит от создания в Российской Федерации международного морского реестра с налоговыми условиями, обеспечивающими конкурентоспособность судовладельцев на мировом фрахтовом рынке.

Конкурентоспособность отечественной портовой индустрии зависит как от государственного регулирования экспортных перевозок, так и от рационального экономического поведения субъектов портовой деятельности

Реформирование имущественных отношений в морских портах. Основным направлением структурных преобразований является создание Администраций морских портов России с административно-властными полномочиями и контрольными функциями по обеспечению безопасности мореплавания, судоходства в стесненных условиях и порядка в морском порту, а также в зоне ответственности Российской Федерации.

Вновь созданные Администрации морских портов России будут обеспечивать надлежащее техническое состояние и деятельность по управлению персоналом, обслуживающих системы мониторинга и управления движением судов, средства навигационного обеспечения, спасательные координационные подразделения Росморфлота.

Реформа системы управления в арктической транспортной системе. Российская Арктика в долгосрочной перспективе является мощной минерально-сырьевой базой не только для России, но и для планеты в целом. Основой развития арктической транспортной системы является Северный морской путь (СМП).

Роль государства в формировании арктической транспортной системы заключается в создании благоприятных условий для надежного функционирования национальной трассы Северного морского пути и в формировании транспортной инфраструктуры, обеспечивающей этот процесс.

Необходимость этого диктуется перспективными прогнозами развития крупномасштабных проектов в Арктике по освоению месторождений углеводородного сырья и их транспортному обеспечению.

Целями развития Северного морского пути являются:

сохранение СМП как национальной единой магистрали России в Арктике;

укрепление национальной безопасности в Арктике;

транспортное обеспечение освоения арктических месторождений углеводородного сырья и морского экспорта нефти и газа;

развитие потенциальных крупномасштабных экспортных, транзитных и каботажных перевозок и северного завоза социально значимых грузов;

формирование самоокупаемой, приносящей доходы арктической морской транспортной системы;

усиление позитивного влияния СМП на социальные условия жизни народов Севера.

реформирование системы управления в арктической транспортной системе основывается на принципе сохранения инфраструктуры Северного морского пути, как основы национальных транспортных коммуникаций России в Арктике, в государственной собственности.

Основными направлениями реформирования являются:

разделение функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности в системе управления СМП;

создание механизмов долевого участия субъектов Российской Федерации, коммерческих организаций, заинтересованных в развитии арктической транспортной системы, в финансировании СМП;

создание условий для финансового участия нетранспортных пользователей СМП в его восстановлении и реконструкции;

привлечение для финансирования проектов развития и модернизации инфраструктуры арктической транспортной системы коммерческих кредитов и кредитов международных финансовых институтов;

поэтапное открытие СМП для иностранных операторов.

Способы решения поставленных задач в условиях рыночной экономики выражаются в государственной поддержке и рациональном использовании научно-технического потенциала для развития федеральной инфраструктуры Северного морского пути, а также в стимулировании деятельности субъектов Российской Федерации и коммерческих структур в развитии Северного морского пути.

Внутренний водный транспорт безальтернативно развивается в регионах, где водные пути являются единственными коммуникациями, и конкурирует с железнодорожным транспортом в секторе перевозок массовых грузов на средние расстояния. Стабильность работы и реализация конкурентных преимуществ водного транспорта будет, прежде всего, зависеть от состояния водных путей и гидросооружений.

Основной целью реформирования системы управления ВВТ является создание структуры управления ВВТ, отвечающей действующему законодательству, адекватной реальным бюджетным возможностям и сложившимся на внутреннем водном транспорте экономическим условиям. Важнейшим требованием к системе управления ВВТ является сохранение единого технологического комплекса обеспечения безопасности и эффективности судоходства.

Реформа основывается на принципе сохранения внутренних водных путей и расположенных на них гидротехнических сооружений в государственной собственности.

Основными направлениями реформирования являются:

совершенствование бассейнового принципа управления ВВТ, учитывающего федеральные и региональные интересы;

разделение функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности в системе управления ВВТ;

создание условий для финансового участия нетранспортных пользователей водных путей в их восстановлении и реконструкции;

создание механизмов долевого участия коммерческих организаций, заинтересованных в развитии судоходства, в финансировании ВВТ, в частности - на вновь осваиваемых участках рек;

привлечение для финансирования проектов развития водных путей и модернизации гидротехнических сооружений коммерческих кредитов и кредитов международных финансовых институтов;

поэтапное открытие внутренних водных путей для иностранных операторов

Основными органами государственного регулирования на бассейнах ВВТ в настоящее время являются Государственные бассейновые управления водных путей и сообщений (ГБУВПиС). Для приведения их статуса в соответствие с действующим законодательством предусматривается их преобразование из государственных учреждений в Федеральные государственные учреждения.

Одновременно должна быть проведена оптимизация структуры управления ГБУВПиС путем ликвидации малодеятельных участков водных путей с передачей их функций укрупненным подразделениям.

Развитие и реформирование дорожного хозяйства

Стратегия реформирования дорожного хозяйства должна быть ориентирована:

на достижение соответствия между спросом и предложением пропускной способности дорожной сети в условиях роста парка транспортных средств исходя из перспективного уровня автомобилизации страны порядка 80 автомобилей на 100 домохозяйств (300 автомобилей на 1000 жителей),

а также обеспечение:

транспортной связанности территории Российской Федерации, как в национальных границах, так и в региональном разрезе, исходя из обеспечения доступа к сети по подъездам с твердым покрытием для практически всех населенных пунктов, в которых проживает подавляющая часть населения страны стратегических интересов Российской Федерации;

бесперебойного движения на основной части дорожной сети вне зависимости от сезонности и погодных условий;

доведение транспортно-эксплуатационных качеств дорог до уровня международных стандартов;

повышение безопасности дорожного движения и сокращение числа дорожно-транспортных происшествий по причине дорожных условий.

Институциональная основа проводимых реформ - сохранение базовой части сети автомобильных дорог общего пользования в государственной (федеральной, субъектов РФ) или муниципальной собственности.

Одновременно должны быть созданы условия для строительства и эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений на коммерческих началах с привлечением средств международных финансовых организаций и частных инвесторов.

Должны произойти уточнения и изменения в существующей классификации дорог, с соответствующим перераспределением ответственности за состояние и развитие автомобильных дорог между уровнями государственной власти, местного самоуправления, а также новыми собственниками, в том числе с учетом:

проводимой административной реформы и реформы органов местного самоуправления,

перспективной системы доходных полномочий бюджетов разных уровней и, соответственно, возможностей финансирования содержания и развития дорог и улично-дорожных сетей,

реальных темпов и пропорций развития коммерческого сегмента дорожного хозяйства.

В соответствии с реформированием структуры собственности дорожной сети предстоит реформирование системы предприятий дорожного хозяйства, имея в виду, что часть них:

сохранится в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, в собственности муниципальных образований;

будет приватизирована;

подлежит диверсификации или ликвидации.

Экономическая основа проводимых реформ заключается в переводе финансирования развития и содержания автомобильных дорог, включая муниципальные дороги и улично-дорожную сеть городов, на механизмы, в основу которых положен принцип "пользователь платит".

Переход является поэтапным.

На первом этапе должны быть осуществлены пересмотр бюджетных полномочий и установление источников финансирования дорожного хозяйства по уровням бюджетной системы. С учетом недостаточного объема сборов пользовательских налогов для финансирования наиболее крупных и значимых дорожных объектов на первом этапе потребуется привлечение дополнительных бюджетных источников.

Предстоит также сформировать действенные механизмы:

- распределения указанных налогов по уровням бюджетной системы, имея в виду наделение каждого уровня финансирования дорожного хозяйства собственными доходными источниками;

- распределения финансовой помощи из федерального бюджета на Государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации, а также из территориальных бюджетов - муниципальным образованиям, имея в виду учет территориальной неравномерности развития дорожной сети, автомобильного парка и объемов движения;

- планирования и софинансирования согласованных проектов развития базовой улично-дорожной сети городов;

- увязки долгосрочных и среднесрочных инвестиционных планов дорожного строительства с бюджетным процессом, ориентированным в настоящее время на годовые циклы,

- привлечения внебюджетных, в том числе заемных средств для строительства и эксплуатации автомобильных дорог на коммерческой основе.

Развитие государственно-частного партнерства возможно по следующим направлениям:

- участие крупных (добывающих) предприятий в строительстве дорог при освоении новых месторождений;

- создание платных автомобильных дорог;

- эксплуатация существующих автомобильных дорог специального пользования (ведомственных автомобильных дорог).

С учетом опыта зарубежных стран для реализации государственно-частного партнерства при строительстве автомобильных дорог потребуется создание специальных государственных дорожных предприятий, оперирующих на рынке, как частные структуры и привлекающие для реализации проектов помимо собственных доходов также и частный капитал.

Учитывая специфику сети автомобильных дорог Российской Федерации, строительство платных дорог в настоящее время может быть осуществлено лишь на наиболее загруженных участках автомобильных магистралей на подходах к крупным городам с интенсивностью движения не менее 25 тыс. автомобилей в сутки. Платные автомобильные дороги могут принадлежать как государству и муниципальным образованиям, так и частным лицам на основе концессионных соглашений на право создания и эксплуатации этих автомобильных дорог на определенный период времени с последующей передачей их в государственную и муниципальную собственность.

Уникальное географическое положение России открывает возможности для привлечения средств международных финансовых организаций на развитие автомобильных дорог, позволяющих снизить издержки транспортировки грузов по маршрутам между Европой и Азией. Этому будет способствовать взаимодействие России с ВТО, расширение контактов с Европейским Союзом и АТЭС.

На втором этапе по мере роста доходов населения и предприятий предполагается дальнейшее повышение налоговой нагрузки на пользователей автомобильных дорог и переход на финансирование автомобильных дорог только за счет налогов и сборов с пользователей с расширением привлечения внебюджетных источников финансирования.

Развитие и реформирование автомобильного транспорта

В условиях социально-экономических преобразований значимость автомобильного транспорта в транспортной системе страны постоянно возрастает. Быстрыми темпами растет его вклад в обеспечение мобильности населения. Повседневное массовое использование личных автомобилей является одним из главных факторов формирования нового образа жизни. Развитие рынков товаров и услуг, малого и среднего бизнеса объективно расширяют сферу применения грузового автомобильного транспорта, что обусловлено его высокой адаптированностью к рыночным условиям. Темпы наращивания парка личных и коммерческих автомобилей позволяют говорить о массовой автомобилизации страны, которая носит необратимый характер.

Процесс автомобилизации противоречив. Обеспечивая новое качество жизни людей и способствуя развитию рыночной экономики, автомобилизация сопровождается и негативными последствиями, связанными с ущербом от ДТП, загрязнением окружающей среды, перегрузкой дорог и городских улиц, проблемами развития городской среды, дестабилизацией работы наземного пассажирского общественного транспорта, проблемой утилизации автотранспортных средств и рядом других факторов.

С учетом тесной взаимосвязи сфер использования автомобиля для личных потребностей граждан и в коммерческих целях, структурные преобразования на автомобильном транспорте должны носить комплексный характер. Основными целями преобразований являются:

максимальное использование возможностей автомобильного транспорта для повышения мобильности населения и ускорения товародвижения;

снижение всех видов издержек, связанных с осуществлением автотранспортной деятельности;

снижение негативных последствий автомобилизации.

Развитие автомобильного транспорта предусматривает решение следующих задач:

1) в области регулирования процесса автомобилизации:

совершенствование территориального и городского планирования с учетом перспективных прогнозов роста автомобильного парка и интенсивности движения;

создание законодательной базы для разумного ограничения использования автомобилей;

применение дифференцированного налогообложения как средства управления ростом автомобильного парка, его структурой, режимами топливопотребления, а также характером эксплуатации автотранспортных средств;

целевое развитие систем общественного пассажирского транспорта как альтернативы использованию личного автомобиля;

2) в области развития внутреннего рынка автомобильных перевозок:

повышение уровня и унификация требований, предъявляемых к перевозчикам всех организационных форм и форм собственности. Вытеснение с рынка недобросовестных и ненадежных предпринимателей на основе совершенствования систем лицензирования и сертификации и ужесточения процедур административного контроля;

унификация налоговой среды для перевозчиков, осуществляющих одни и те же виды деятельности;

разработка и реализация мер защиты перевозчиков, работающих по найму, от конкуренции со стороны владельцев автотранспортных средств, не имеющих соответствующей лицензии;

развитие системы страхования ответственности и рисков, связанных с автотранспортной деятельностью;

завершение процессов приватизации и разгосударствления в автотранспортной отрасли;

совершенствование системы статистического наблюдения на автомобильном транспорте на основе перехода к систематическим выборочным обследованиям;

завершение создания законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей автотранспортную деятельность.

3) в области развития международных автомобильных перевозок и развития автомобильных транзитных перевозок через территорию России:

поэтапное сближение положений национального автотранспортного законодательства с международными требованиями;

укрепление позиций России при совершенствовании системы многосторонних и двусторонних соглашений об автомобильных перевозках;

создание максимально благоприятных условий для работы российских перевозчиков на основе проведения политики разумного протекционизма;

развитие инфраструктуры международных транспортных коридоров;

внедрение эффективных технологий таможенного оформления и контроля за товарами и транспортными средствами;

модернизация производственной базы приграничных пунктов пропуска транспортных средств, совершенствование процедур таможенного досмотра и оформления, приведение их в соответствие с мировой практикой;

4) в области модернизации и обновления парка автотранспортных средств:

разработка и реализация экономических механизмов, стимулирующих ускоренное обновление парка (развитие системы лизинга, льготного банковского кредита и т.д.);

реализация сбалансированной политики в области производства и импорта автотранспортных средств и комплектующих. Снижение таможенных пошлин на те виды автотранспортных средств и комплектующие изделия, которые не могут производиться в России;

совершенствование системы предъявления требований к автотранспортной технике в соответствии с международными соглашениями, к которым присоединилась Россия, и на основе положений законодательства о техническом регулировании;

поэтапное повышение сертификационных требований к автотранспортной технике с учетом возможностей отечественных производителей и роста платежеспособного спроса.

5) в области совершенствования перевозочных технологий:

создание системы грузовых автотранспортных терминалов и транспортно-логистических центров, в том числе - в составе мультимодальных распределительных комплексов и транспортных узлов;

создание крупных транспортно-экспедиторских компаний, специализирующихся на доставке грузов в междугородном сообщении на основе применения терминальных технологий;

создание условий для оптимального взаимодействия автомобильного с другими видами транспорта, в том числе, на основе применения контейнерных и контрейлерных технологий;

создание информационных систем для обеспечения попутной и обратной загрузки автотранспорта;

реализация комплекса мер для концентрации грузовых и пассажирских потоков в пределах транспортных коридоров как необходимого условия повышения эффективности перевозок;

создание систем централизованного автотранспортного обслуживания крупных грузообразующих объектов;

совершенствование системы информационного обмена, учета и документооборота на основе использования международных стандартов и нормативов;

реализация комплекса мер по увеличению производства специализированного подвижного состава для перевозки контейнеров;

развитие информационного и телекоммуникационного обеспечения автомобильных перевозок, в том числе, с использованием спутниковых систем.

6) в области повышения безопасности дорожного движения;

привлечение общественного мнения к проблеме дорожной безопасности;

совершенствование структуры системы управления безопасностью движения на федеральном и региональном уровнях, повышение уровня координации деятельности органов исполнительной власти в сфере безопасности движения;

совершенствование систем надзора и контроля за выполнением нормативных правовых требований в сфере обеспечения безопасности движения;

обеспечение приоритета экономических методов воздействия и стимулирования деятельности предприятий и организаций транспортного комплекса в обеспечении безопасности движения. Значительное ужесточение санкций, применяемых в случае серьезных нарушений правил дорожного движения;

создание системы государственных стандартов в области обеспечения безопасности дорожного движения с учетом международных требований и соглашений;

разработка и внедрение систем мониторинга, обеспечивающих государственные органы управления оперативной, текущей и перспективной информацией о состоянии и проблемах безопасности движения, принимаемых мерах и их эффективности, а также изучение и учет общественного мнения при подготовке и принятии управленческих решений;

совершенствование работы со всеми категориями участников дорожного движения с целью повышения общего уровня культуры поведения на дороге. Повышение качества обучения водителей автотранспортных средств.

В результате реализации данных мероприятий будет складываться эффективно функционирующий и развивающийся автотранспортный комплекс, удовлетворяющий потребности населения и экономики в перевозках, способствующий интеграции России в мировую экономику.

Как уже отмечалось, социально-экономическая стабильность Российской Федерации во многом определяется состоянием дорожного комплекса страны, которое в настоящее время вызывает серьезную озабоченность практически во всех регионах России.

Нарастающие негативные процессы в отрасли, прежде всего, связаны, с новым порядком ее финансирования. В результате изменений Налогового кодекса РФ, замены базового налога на пользователя автомобильных дорог на другие неравнозначные источники, финансирование дорожного комплекса снизилось в несколько раз.

Отмена с 1 января 2005 года Федерального закона "О дорожных фондах" привела к существенным трудностям в обеспечении устойчивого функционирования автомобильных дорог.

На XXIX Конференции Парламентской Ассоциации Северо-запада России проходившей в 2005 году отмечалось, что в целях создания условий для эффективного развития дорожного комплекса Российской Федерации необходимо:

- определить и нормативно закрепить адекватные источники финансирования дорожной отрасли (увеличение доли акцизов и транспортного налога, отчисляемых на нужды дорожного хозяйства);

- установить понижающий коэффициент 0,1 к размеру платы за изъятие и перевод земель под строительство объектов дорожной отрасли, финансируемых из бюджетов всех уровней;

- до принятия Федерального закона "О бюджете Российской Федерации на 2006 год" предусмотреть целевой порядок финансирования дорожной отрасли на уровне не ниже трех процентов от объема внутреннего валового продукта Российской Федерации.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию до 2008 г.:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект постановления Правительства "О правилах транспортно-экспедиционной деятельности"	Требует разработки
2.	Проект федерального закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках"	Требует разработки
3.	Проект федерального закона "О платных автомобильных дорогах"	Требует разработки
4.	Проект федерального закона N 167438-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием Российского международного реестра судов"	Внесен Правительством РФ, принят в первом чтении 15.06.2005 г.
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации" (в части снижения НДС при импорте судов, а также при закупке по импорту силового оборудования для строительства судов на отечественных верфях).	Требует разработки
6.	Проект федерального закона "Устав автомобильного Транспорта"	Требует разработки
7.	Проект федерального закона "О дополнениях к Постановлению Правительства N 730 от 16.10.2001 "Об утверждении Положения о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных перевозок"	В январе 2003 г. Минтранс РФ (РТИ и АСМАП) разработал эти дополнения с учетом выхода ряда национальных и международных требований (о сертификатах технических осмотров и других).
8.	Проект федерального закона "Об основах автотранспортной деятельности"	Требует разработки
9.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О специальных, защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" (в части дополнения его положениями, регулирующие защиту и другие меры по услугам)	Требует разработки
10.	Проект постановление Правительства "О признании товаротранспортных документов ФИАТА на территории Российской Федерации"	Предложения и обоснование этого постановления разработаны "АЭ России"
11.	Проект федерального закона "О железнодорожном транспорте необщего пользования"	Требует разработки. Концепция подготовлена Ассоциацией "Промжелдортранс"

<< Раздел 2.4. Земельное законодательство		Раздел 2.6. >> Законодательство о реформе естественных монополий
	Содержание Концепция правовой политики на период до 2008 года (утв. Торгово-промышленной палатой РФ)

Раздел 2.5. Транспортное законодательство

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас