Раздел 2.10. Законодательство об играх и лотереях

Раздел 2.10. Законодательство об играх и лотереях

2.10.1. Оценка ситуации в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере игр и лотерей

Игорный бизнес во всех странах является крупным источником поступления денег в бюджет. В России эта сфера предпринимательства еще только начинает свое развитие.

В целях упорядочения деятельности хозяйствующих субъектов в сфере игорного бизнеса законодатель принимал ряд федеральных законов, среди них: Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 142-ФЗ "О налоге на игорный бизнес" (далее - Закон N 142-ФЗ), Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 143-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций", Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 138-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 19 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

В ноябре 2003 года был принят Федеральный закон "О лотереях" (N 138-ФЗ от 11.11.2003 г.), а в декабре 2002 года Федеральный закон N 182-ФЗ, который дополнил часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации новой главой 29 "Налог на игорный бизнес". Данные законы являются в настоящее время единственными правовыми регуляторами предпринимательской деятельности в сфере игр и лотерей.

По оценкам экспертов, сегодняшний рынок лотерей может дать около 1,5 млрд. долларов годового оборота, столько же, сколько дает средний регион (штат) в США с населением 10 млн. человек.

2.10.2. Основные проблемы, подлежащие решению

1. Необходимо внести изменения и дополнения в законодательство о лотереях, призванные устранить недостатки его применения на практике, проявившиеся с момента вступления в силу Федерального закона "О лотереях" с 1 января 2004 года. Предлагаемые ниже поправки не изменяют концепцию данного Закона. Предназначение нововведений заключается в следующем: совершенствование контроля уполномоченных органов власти за проведением лотерей, получение компенсации затрат государства, связанных с выдачей разрешений на проведение лотерей; обеспечение прозрачности и открытости деятельности организаторов, операторов лотерей и распространителей лотерейных билетов, упрощение ведения ими учетной налоговой политики; повышение качества гарантий участников лотерей.

2. Следует гармонизировать налоговый учет и налоговое администрирование государственных органов в сфере игр и лотерей;

3. Необходимо сбалансировать налоговую учетную политику организаций, проводящих лотереи;

4. Ввести качественные механизмы, обеспечивающие контроль государства за проведением лотерей (без ущемления прав предпринимателей);

5. Снизить налоговую нагрузку на граждан - участников лотерей, ставших обладателями мелких выигрышей, путем установления положений о прозрачности и открытости проведения лотерей, дополнительных контрольных процедур за функционированием лотерейного рынка, гарантируют гражданам реализацию их прав в связи с участием в лотереях.

2.10.3. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере игр и лотерей

1. Разработать и принять проект федерального закона "О внесении дополнений в отдельные законодательные акты в связи с осуществлением мер по совершенствованию предпринимательской деятельности в сфере игр и лотерей" направлен на комплексное решение указанных выше задач. Проект предусматривает корректировку трех законодательных актов: Федерального закона "О лотереях", Налогового кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

А. С помощью поправок в Федеральный закон "О лотереях" предлагается ввести механизм квотирования на проведение всероссийских негосударственных лотерей, реализовывать который будет Федеральная антимонопольная служба во взаимодействии с Министерством финансов РФ. Квотирование воспрепятствует доступу на лотерейный рынок неограниченному кругу желающих проводить лотереи и тем самым упорядочит, сделает прозрачным и открытым этот рынок для контроля государства. Вместе с тем квотирование не должно оказать чрезмерного давления на лотерейную деятельность, поскольку разрешение на проведение лотерей предлагается выдавать по результатам открытого конкурса в пределах квоты, установленной на пять лет Федеральной антимонопольной службой. Таким образом, всем без исключения заявителям, желающим стать организаторами лотерей, будет обеспечена возможность участия в открытом конкурсе, проводимом в порядке, установленном Федеральным законом "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Порядок открытого конкурса предусматривается действующим Федеральным законом "О лотереях" применительно к определению оператора всероссийской государственной лотереи и зарекомендовал себя положительно. Тоже можно сказать и в отношении механизма квотирования, применяемого в сферах регулирования внешнеторговой деятельности, закупки этилового спирта, использования объектов животного мира, добычи (вылова) водных биоресурсов и других.

Предлагается также уточнить понятие "распространитель лотерейных билетов". Исходя из практики продажи лотерейных билетов, к распространителю лотерейных билетов выдвигаются дополнительные требования.

Во-первых, им может быть только физическое лицо, которое заключило договор на распространение лотерейных билетов с организатором или оператором лотереи или их агентами.

Во-вторых, это лицо должно располагать разрешением на торговлю лотерейными билетами, выдаваемым органами исполнительной власти субъекта РФ в том же порядке, что и разрешение на право торговли иными товарами.

В-третьих, распространитель лотерейных билетов должен иметь удостоверение на право продажи лотерейных билетов, выданное организатором или оператором лотереи в порядке и форме, установленными высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Предлагаемые дополнения к Федеральному закону "О лотереях" призваны ужесточить государственный контроль и контроль организаторов и операторов лотерей за распространением лотерейных билетов, исключить возможность продажи лотерейных билетов в местах большого скопления людей, пресечь распространение поддельных лотерейных билетов.

С помощью поправок к Федеральному закону "О лотереях" уточняется понятие "лотерейное оборудование", вводятся новые категории "лотерейный терминал" и "лотерейная программа". Ясность в понятийном аппарате необходима в связи с существующим и активно развивающимся режимом проведения лотерей в реальном времени. Лотерейное оборудование для проведения лотерей в таком режиме должно быть оснащено специальным образом - сеть терминалов, головной компьютер, электронная связь. Четкость в названных понятиях, механизмы проверки качества функционирования данного оборудования, предлагаемые путем поправок, позволят уполномоченным органам контролировать отсутствие в лотерейном оборудовании, лотерейной программе скрытых процедур и алгоритмов, позволяющих предопределять результаты розыгрыша призового фонда, а также незаявленных возможностей.

В Федеральном законе "О лотереях" предлагается установить положение об обязательной публикации в средствах массовой информации годового отчета организаторов всех лотерей. Это позволит сделать проведение лотерей прозрачным и открытым не только для контролирующих органов, но и для общества в целом. В отчете должны указываться установленные Законом параметры лотереи, в том числе сообщаться сведения о получателях и объеме целевых отчислений от лотерей. Таким образом, в Закон предлагается ввести принцип публичной отчетности организатора лотереи о своих обязательствах перед объектами социальной сферы, о помощи которым он заявлял при получении разрешения на проведение лотереи.

С помощью поправок также вводится обязанность организатора лотереи начать ее проведение не позднее шести месяцев со дня получения разрешения на проведение лотереи, иначе его разрешение на проведение лотереи будет признано недействительным уполномоченным органом. Названная обязанность дисциплинировала бы организатора лотереи начать ее проведение и выполнить свои обязательства перед соответствующим бюджетом и субъектами целевых отчислений, "вывела бы из тени" никем неконтролируемые действия организатора лотереи, которые в настоящий момент он может совершать в течение неограниченного периода времени. Установление такой обязанности воспрепятствовало бы недобросовестным заявителям, не имеющим серьезных намерений проводить лотерею, обращаться за соответствующим разрешением.

Путем поправок к Федеральному закону "О лотереях" предлагается распространить механизм банковской гарантии, используемый в связи с выдачей разрешения на проведение государственных лотерей, на процедуру предоставления разрешений на проведение негосударственных лотерей. Предусматривается, что банковскую гарантию организатору лотереи должна выдавать кредитная организация, в которой у организатора лотереи имеется банковский счет. Банковская гарантия выдается на сумму, включающую стоимость средств призового фонда и целевых отчислений от лотереи, пропорционально от общего объема средств призового фонда и целевых отчислений от лотереи на каждый год ее проведения. Банковская гарантия могла бы обеспечить обязательства организатора лотереи перед участниками лотереи, субъектами целевых отчислений и соответствующим бюджетом в случаях неплатежеспособности или недобросовестности организатора лотереи.

Предлагается также ввести дополнительные требования к заявителю, желающему участвовать в открытом конкурсе на занятие места оператора всероссийской государственной лотереи помимо представления банковской гарантии и расчета от предполагаемой выручки от проведения лотереи. Участвовать в таком открытом конкурсе сможет заявитель у которого, кроме того, государственная доля в уставном (складочном) капитале, превышает 50 процентов, и есть представитель Российской Федерации в органах управления. Это нововведение позволило бы уполномоченным органам не допускать к участию в конкурсе "случайных" заявителей и эффективнее, чем в настоящий момент, контролировать оператора всероссийской государственной лотереи, проведение которой сопряжено с особыми факторами - включением в лотерейную деятельность средств государственного бюджета.

Б. Поправками в Налоговый кодекс РФ предлагается внести в правоприменительную практику ясное и однозначное понимание комплекса норм об освобождении от уплаты налога на добавленную стоимость операций, осуществляемых в связи с оказанием посреднических услуг по реализации лотерейных билетов. Дисбаланс в системе норм о нивелировании налогового бремени в данном направлении связан с тем, что Налоговый кодекс РФ фиксирует различные явления лотерейной деятельности как не подлежащие обложению НДС в ряду несогласующихся друг с другом положений.

В подпункте 8.1 пункта 3.1 статьи 149 предусмотрено, что не подлежат налогообложению операции по проведению лотерей, проводимых по решению уполномоченного органа исполнительной власти, включая оказание услуг по реализации лотерейных билетов. В подпункте 9 пункта 2 названной статьи содержится положение о том, что освобождается от налогообложения реализация такого товара как лотерейные билеты лотерей, проводимых по решению уполномоченного органа.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "подпункте 8.1 пункта 3.1 статьи 149" имеется в виду "подпункте 8.1 пункта 3 статьи 149"

Из смысла же пункта 2 статьи 156 в корреспонденции с упомянутыми нормами статьи 149 может вытекать два противоположенных толкования.

Первое - посреднические услуги по реализации такого товара как лотерейные билеты освобождаются от НДС. Второе - посреднические услуги по реализации такого товара как лотерейные билеты не освобождаются от НДС, поскольку специально не названы как не подлежащие налогообложению в следующем закрытом перечне: предоставление в аренду помещений иностранным гражданам (п. 1 ст. 149); реализация определенных медицинских товаров (пп. 1 п. 2 ст. 149); реализация ритуальных услуг (работ), похоронных принадлежностей (пп. 8 п. 2 ст. 149); реализация некоторых изделий народных художественных промыслов (пп. 6 п. 3 ст. 149).

Для установления системности норм об освобождении от налогообложения посреднических услуг по реализации лотерейных билетов, единообразия правоприменительной практики и четкости законодательного оформления сложившихся правоотношений в лотерейной сфере, необходимо в пункт 2 статьи 156 расширить перечень неподлежащих обложению НДС услуг операциями агентов, распространяющих лотерейные билеты.

С помощью поправок в Налоговый кодекс РФ предлагается также освободить от налогообложения доходы физических лиц, не превышающие 2.000 (двух тысяч) рублей, в виде сумм выигрышей в лотереи. В настоящее время мелкие выигрыши в лотереи подлежат налогообложению в общем порядке (13% - налог на доходы физических лиц). Действующим законодательством на граждан возлагается обязанность декларировать такие доходы и уплачивать с них соответствующий налог. Недобросовестные налогоплательщики часто уклоняются от уплаты подоходного налога с сумм мелких выигрышей в лотереи. При этом государство в лице налоговых органов вынуждено совершать целый ряд действий, направленных на обеспечение реализации обязанности нерадивого налогоплательщика. Налоговые органы, вступая в переписку и судебные тяжбы с такими налогоплательщиками, несут затраты в несколько раз большие, чем суммы налогов, которые в данном случае удается взыскать. Таким образом, объем налоговых отчислений с доходов от мелких выигрышей в лотереи не соответствуют затратам государства по налоговому администрированию в названной сфере общественных отношений.

Предлагаемая новелла в Налоговый кодекс РФ об освобождении от налогообложения доходов физических лиц, не превышающих 2 (двух тысяч) рублей, полученных от выигрышей в лотереи, позволила бы снять чрезмерную нагрузку с налоговых органов по проведению фискальной политики в отношении доходов граждан, не играющих существенной роли в пополнении государственного бюджета. Другим положительным моментом "введения названной поправки в жизнь" стало бы снижение налогового бремени на граждан, повышение их заинтересованности в участии в лотереях и, тем самым, оживление лотерейного рынка в целом.

Поправка в статью 228 Налогового кодекса РФ призвана усовершенствовать законодательное регулирование в соответствии с решениями судов общей юрисдикции и правоприменительной практикой. В налоговом Законе должно быть воспринято положение о том, что не являются налоговыми агентами источники выплаты подлежащих налогообложению доходов - организаторы и операторы лотерей, а также их партнеры по лотерейной деятельности, работающие на основе агентских договоров. Изменения позволят также оптимизировать налоговое администрирование налога на доходы физических лиц, внести в его осуществление ясность и единообразие, упростить учетную политику предпринимателей, работающих на лотерейном рынке.

Поправкой уточняется, что участники лотерей фактически получают выигрыши не только у организатора, но и у оператора и у соответствующих агентов, которыми, прежде всего, являются лица, реализующие лотерейные билеты. Налогоплательщик - физическое лицо независимо от источника выплаты доходов, подлежащих налогообложению, в соответствии с действующей редакцией рассматриваемой статьи остается стороной, обязанной самостоятельно исчислить и уплачивать соответствующий налог.

В поправках к Налоговому кодексу РФ и к Федеральному закону "О лотереях" предлагается также установить принцип платности выдачи разрешений на проведение лотерей, который не предусмотрен ныне действующим законодательством.

Рассмотрение заявления о выдачи разрешения требует совершения ряда юридически значимых действий со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти, уполномоченных органов местного самоуправления. Названные органы должны изучить представленные для получения разрешения документы, произвести их анализ, дать оценку возможности заявителя впоследствии соблюсти условия лотереи, отвечать по своим обязательствам. Совершение таких действий требует значительных материальных затрат государства. Не исключено, что при рассмотрении обращений о выдаче разрешений на проведение лотереи государственные служащие будут оказывать заявителям, в том числе, и консультационные услуги. Таким образом, объем государственных затрат, осуществляемых в связи с выдачей разрешений на проведение лотерей, сопоставим с объемом затрат на совершение юридически значимых действий, за которые должна взиматься государственная пошлина, что, в частности, и делается за выдачу лицензий, аналогом которых по своей правовой природе являются названные разрешения.

Государственную пошлину предлагается установить в размере 1% от общей суммы фиксированной цены всех лотерейных билетов, подлежащих изготовлению в течение срока действия разрешения на проведение негосударственной лотереи, в соответствии с условиями лотереи, заявленными организатором лотереи при получении разрешения. Положение о взимании государственной пошлины за выдачу разрешений на проведение лотерей восполняет ныне существующий пробел в законодательстве и является экономически обоснованным.

В соответствии с действующим Федеральным законом "О лотереях" цена лотерейного билета, заявленная при получении разрешения, является фиксированной и не подлежит изменению на протяжении всего срока проведения лотереи. За увеличение цены лотерейных билетов виновные лица могли бы быть привлечены к ответственности в соответствии с Федеральным законом "О лотереях" (предписание о прекращении нарушения, приостановление действия разрешения).

В. Параллельно с этим в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации предлагается предусмотреть состав правонарушения в связи с увеличением объема изготовления лотерейных билетов и соответствующие меры ответственности. Таким образом, размер государственной пошлины является фиксированным и устойчивым и не будет зависеть от каких-либо стихийных обстоятельств, сложившихся на лотерейном рынке.

Для установления баланса публичных и частных интересов в правоотношениях по уплате государственной пошлины за разрешение на проведение лотерей предлагается установить предельно возможный размер такой пошлины - 5.000.000 (пять миллионов) рублей. Таким образом, если для конкретного организатора 1% от общей суммы фиксированной цены всех лотерейных билетов будет составлять свыше пяти миллионов рублей, он не обязан будет уплачивать государственную пошлину сверх названной величины. Ограничение предельного размера государственной пошлины является гарантией от чрезмерного фискального давления государства на предпринимателей.

Законопроект предусматривает положение об уплате государственной пошлины за переоформление документа, подтверждающего наличие разрешения на проведение лотерей, в связи с реорганизацией соответствующего юридического лица, утратой такого документа и т.д. В данном случае государственная пошлина устанавливается в традиционном для таких случаев размере - 1.000 (одна тысяча) рублей.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию до 2008 года:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении дополнений в отдельные законодательные акты в связи с осуществлением мер по совершенствованию предпринимательской деятельности в сфере игр и лотерей"	Разработан, проходит согласование