Раздел 1.6. Законодательство о страховании в РФ

Раздел 1.6. Законодательство о страховании в Российской Федерации

1.6.1. Оценка ситуации в сфере страхования

Страхование является одной из наиболее динамично развивающихся сфер российского бизнеса. Условием дальнейшего развития страхового бизнеса в России является адекватная законодательная база, позволяющая сформировать соответствующий современным экономическим потребностям рынок страховых услуг.

Большое значение для развития страхования имело принятие Федерального закона от 10.12.2003 г. N 172-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (вступил в силу с 17 января 2004 г.).

Изменения, внесенные в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон), устранили некоторые противоречия между Законом и Гражданским кодексом Российской Федерации, которые негативно сказывались на практике страхового дела.

В частности, классификация страхования по объектам в Законе приведена в соответствие с Гражданским кодексом. Ранее в Законе были определены три отрасли страхования, исходя из специфики их объектов: личное страхование, имущественное страхование и страхование ответственности.

В Гражданском кодексе выделяются личное и имущественное страхование. Страхование ответственности в соответствии с Гражданским кодексом осуществляется по договору имущественного страхования, поскольку сама гражданская ответственность возникает при использовании имущества (транспортное средство, опасный производственный объект). Это не исключает возможности наступления гражданской ответственности в результате личных действий страхователя. Но если в таком случае отнести страхование ответственности к личному страхованию, то оно не будет включать случаи страхования ответственности, которая наступает без вины страхователя.

В новой редакции Закона устранено несоответствие в классификации страхования по объектам и, согласно ст. 4 Закона, объектами личного страхования могут быть имущественные интересы, связанные:

с дожитием граждан до определенного возраста или срока, со смертью, с наступлением иных событий в жизни граждан (страхование жизни); с причинением вреда жизни, здоровью граждан, оказанием им медицинских услуг (страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование),

объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные, в частности, с владением, пользованием и распоряжением имуществом (страхование имущества); обязанностью возместить причиненный другим лицам вред (страхование гражданской ответственности); осуществлением предпринимательской деятельности (страхование предпринимательских рисков).

При этом отменяются ограничения на комбинирование различных видов имущественного и (или) личного страхования. Такие ограничения могут вводиться только федеральным законом.

Таким образом, изменения, внесенные в Закон, создали единообразный подход к видам страхования и расширяют сферу деятельности страховых компаний, допуская страхование объектов, относящихся к разным видам имущественного и (или) личного страхования.

С внесением изменений в Закон более упорядоченной стала система обязательного страхования. В сфере обязательного страхования основная проблема заключается в том, что, при наличии в законодательстве более 40 видов обязательного страхования, правовым механизмом реализации обеспечены только некоторые из них (в частности, Федеральный закон от 23.12.2003 года "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральный закон от 25.04.2002 года "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", Закон Российской Федерации от 28.06.1991 года "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации").

В статье 936 Гражданского кодекса Российской Федерации сказано, что "объекты, подлежащие обязательному страхованию, риски, от которых они должны быть застрахованы, и минимальные размеры страховых сумм определяются законом".

В новой редакции Закона данное положение проводится еще более последовательно. В соответствии с п. 4 ст. 3 Закона, условия и порядок обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования. Федеральный закон о конкретном виде обязательного страхования должен содержать положения, определяющие:

субъектов страхования;

объекты, подлежащие страхованию;

перечень страховых случаев;

минимальный размер страховой суммы или порядок ее определения;

размер, структуру или порядок определения страхового тарифа;

срок и порядок уплаты страховой премии (страховых взносов);

срок действия договора страхования;

порядок определения размера страховой выплаты;

контроль за осуществлением страхования;

последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования;

иные положения.

Таким образом, в настоящее перед законодателем стоит задача разработки и принятия федеральных законов по каждому виду обязательного страхования. Обязательное страхование предусмотрено также Законом Российской Федерации от 20.08.1993 г. "О космической деятельности", Федеральным законом от 21.11.1995 г. "Об использовании атомной энергии", Федеральным законом 21.07.1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений" и др.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта".

1.6.2. Основные проблемы развития законодательства о страховании в Российской Федерации

Вместе с тем за годы рыночных преобразований не удалось в полной мере сформировать устойчивый, соответствующий современным потребностям общества рынок страховых услуг. Дальнейшее развитие законодательства о страховании в России требует уточнения его роли в решении социально-экономических задач государства.

Не все задачи, определенные в Основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998 - 2000 годах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 г. N 1139 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 40, ст. 4968), удалось решить. В частности, на развитие страхования негативно повлияли:

существующий уровень платежеспособности и спроса граждан и юридических лиц на страховые услуги;

использование не в полной мере рыночного механизма в области страхования, и в частности неразвитость обязательного страхования, без чего не может активно развиваться рынок добровольного страхования;

отсутствие надежных инструментов долгосрочного размещения страховых резервов;

ограничение конкуренции в некоторых секторах рынка страховых услуг и на территориях, в частности, путем создания аффилированных и уполномоченных страховых организаций;

отсутствие системы мер по совершенствованию законодательства о налогах и сборах в сфере рынка страховых услуг;

низкий уровень капитализации страховых организаций, а также неразвитость национального перестраховочного рынка, приводящие к невозможности страхования крупных рисков без значительного участия иностранных перестраховочных компаний и необоснованному оттоку значительных сумм страховой премии за границу;

информационная закрытость рынка страховых услуг, создающая проблемы для потенциальных страхователей в выборе устойчивых страховых организаций;

несовершенство правового и организационного обеспечения государственного страхового надзора.

Предоставление специальных налоговых режимов страхователям пока предусматривает отнесение взносов по определенным видам страхования на затраты, уменьшающие базу по налогу на прибыль (полностью при страховании имущества; в установленных, но явно недостаточных размерах на личное страхование). Не проработаны механизмы предоставления налогового вычета для физических лиц в случае приобретения полисов по долгосрочному (пенсионному) страхованию жизни, добровольному медицинскому и другим социально значимым видам страхования. Не предусмотрена возможность выбора между обязательной (государственной) и добровольной системами медицинского и пенсионного обеспечения.

С другой стороны, более 40 видов страхования, которые введены "нестраховыми" нормативными правовыми актами, также нуждаются в определении положений, обеспечивающих равные условия осуществления и гарантии исполнения страховых услуг.

Основными задачами по развитию страхового дела являются:

формирование законодательной базы рынка страховых услуг;

развитие обязательного и добровольного видов страхования;

создание эффективного механизма государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью;

стимулирование перевода сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни;

поэтапная интеграция национальной системы страхования с международным страховым рынком.

Следует также сказать о проблеме оформления замены страховщика. Передача портфеля от одного страховщика к другому вызывает определенные затруднения, связанные с передачей страховых резервов и адекватных им активов. В данном случае представляется целесообразным заключение трехстороннего соглашения между страховщиками и страхователем об изменении действующего договора страхования с одним страховщиком на договор сострахования, по которому основной объем ответственности будет нести новый страховщик.

Становится все более очевидным, что наряду с Федеральным законом "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон) необходимо менять многие положения Гражданского кодекса Российской Федерации. Только параллельная работа над этими основополагающими нормативно-правовыми актами может создать полноценную научно-обоснованную правовую базу развития страхования. Противоречивость нормативных положений Закона и Гражданского кодекса Российской Федерации не может не отразиться негативно на практике: одни сказываются уже сегодня, другие проявятся уже в ближайшем будущем.

С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации на первый план вышло противоречие в классификации отраслей страхования. В Законе четко определены три отрасли страхования, исходя из специфики их объектов: личное, имущественное и страхование ответственности. Эта классификация сохранялась при всех изменениях Закона.

Такое деление страхования на три отрасли особенно важно именно при определении правовых основ страхового дела, ибо страхование имущества и страхование ответственности с этих позиций имеют принципиальные отличия.

Гражданский кодекс Российской Федерации же ориентирует, как известно, на два вида договоров - имущественного и личного страхования. Но эта двухотраслевая классификация страхования, определенная в первых статьях главы 48 по существу сразу же дискредитируется следующими статьями, которые четко выделяют "страхование имущества" (статья 930) и "страхование ответственности за причинение вреда" (статья 931), "страхование ответственности по договору" (статья 932) и "страхование предпринимательского риска".

Неправомерность введения страхования ответственности в имущественное страхование практически признана в статьях 949-952 Гражданского кодекса Российской Федерации: "Неполное имущественное страхование", "Дополнительное имущественное страхование" "Последствия страхования сверх страховой стоимости" и "Имущественное страхование от различных страховых рисков". В этих статьях содержаться положения о страховании имущества и предпринимательского риска, которые объективно ограничиваются величиной страховой стоимости (страховой оценки), а соответственно страхование сверх этой стоимости (двойное страхование) является ничтожным, со всеми вытекающим последствиями для страховщика и страхователя.

Совсем иное положение в страховании гражданской ответственности. Гражданский кодекс Российской Федерации справедливо ставит его в ряд с личным страхованием (статья 947). На начальных этапах развития страхования ответственности договором по соглашению сторон определяется, как правило, ограниченная страховая сумма (лимит ответственности). Но представляется очевидным, что правомерна и безлимитная ответственность.

Особенность страхования ответственности вытекает из того, что сама ответственность возникает как при использовании имущества (автотранспорт, опасное производство и т.д.), так и личных действий страхователя (врач, юрист и др.). Страхование профессиональной ответственности врачей, нотариусов, аудиторов и других лиц никак нельзя отождествлять с имущественным страхованием.

Закон четко определяет, что объектом любого страхования выступают имущественные интересы страхователя. Гражданский кодекс Российской Федерации же связывает имущественные интересы только с договорами страхования имущества, убытков от предпринимательской деятельности и страхования гражданской ответственности. Что касается договора личного страхования, то в его характеристике нет указания на имущественные интересы. А чем же, как не ими руководствуется гражданин, заключая договор страхование на дожитие до 60-летнего или иного возраста, страхования ренты, аннуитета, пенсии, страхования от несчастных случаев или добровольного медицинского страхования.

Тупиковая ситуация сложилась в отношении страхования жизни. В международной практике согласно главному классификационному критерию страховые организации подразделяются на две группы: проводящие страхование жизни и проводящие иные виды страхования ("нежизни"). В Гражданском кодексе Российской Федерации не содержится понятия "страхование жизни". Отсюда появилось предложение о делении отечественных страховщиков на проводящих личное страхование и проводящих имущественное страхование (в том числе страхование ответственности), категорически отвергаемое и наукой, и практикой. Если не внести в Гражданский кодекс Российской Федерации положения о специфике страхования жизни, то можно поставить под сомнение возможность соответствующих правил и требований к страховым компаниям.

Наиболее часто страховщики сталкиваются с положением Гражданского кодекса Российской Федерации, гласящим, что "договор личного страхования является публичным договором" (статья 927), то есть страховая организация не может не заключить его" в отношении каждого, кто к ней обратится" (статья 426). Если принять эту норму в буквальной формулировке, то необходимо отозвать лицензии на все виды страхования, которые предусматривают ограничения к приему на страхование лиц по возрасту или состоянию здоровья. А такие ограничения содержаться в правилах большинства страховых компаний. И это совершенно обоснованно, исходя из сути страховых рисков. Кроме того, страховая компания может "уклониться от заключения договора, используя механизм "запретительных" тарифов.

Вряд ли оправдано положение, когда Гражданский кодекс Российской Федерации дает основания для неоднозначного толкования специалистами норм, относящихся к обязательному страхованию (статья 935). Каждый пункт статьи можно считать и конкретизирующим положения предыдущего, и противоречащим ему.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 935 "законом на указанных в нем лиц может быть возложена обязанность страховать: жизнь, здоровье или имущество других, определенных в законе лиц на случай причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу". Из текста следует, что, возможно, возложить такую обязанность, как на юридических, так и на физических лиц.

Пункт 2 статьи разъясняет, что "обязанность страховать свою жизнь или здоровье не может быть возложена на гражданина по закону". Норма представляется справедливой, но в ней, в отличие от пункта 1, нет упоминания об имуществе. Таким образом, следует, что если нет запрета, то значит можно внести обязательное страхование личного имущества.

Пункт 3 этой же статьи окончательно вводит в заблуждение. В нем содержится следующее положение: "В случаях, предусмотренных законом или в установленном им порядке, на юридических лиц, имеющих в хозяйственном ведении или оперативном управлении имущество, являющееся государственной или муниципальной собственностью, может быть возложена обязанность страховать это имущество". Таким образом, в противоречие пункту 1 можно обязать страховать не все чужое имущество, а только являющееся государственной или муниципальной собственностью, и возложить данную обязанность только на юридических лиц.

В настоящее время широко дебатируется вопрос о целесообразности обязательного страхования жилищного фонда, как частного, так и муниципального. Представляется очевидным, что без уточнения приведенных положений Гражданского кодекса Российской Федерации решить его не представляется возможным.

Также противоречащим всей мировой и предреволюционной российской практике выступает ограничение Гражданским кодексом Российской Федерации возможной сферы деятельности обществ взаимного страхования. Статьей 968 Гражданского кодекса Российской Федерации им предоставляется право проведения только имущественного страхования (включая страхование имущественной ответственности). Не представляется лишь возможным найти ни одного убедительного аргумента в защиту такого ограничения. Разработчики закона об обществах взаимного страхования, очевидно, не должны мириться с такой дискредитацией.

В соответствии с вышеизложенным представляется необходимым обратить самое серьезное внимание на проблемы соотношения норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

1.6.3. Предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего страхование в Российской Федерации

Для решения задач развития рынка страховых услуг в первоочередном порядке необходимо разработать и осуществить меры по совершенствованию и развитию законодательства, регулирующего страхование, и в частности обеспечить:

создание правовых основ деятельности обществ взаимного страхования;

совершенствование законодательства о налогах и сборах;

установление основ обязательного страхования, а также определение их приоритетных видов;

совершенствование осуществления государственного надзора за страховой деятельностью на территории Российской Федерации;

законодательное закрепление права застрахованного лица самостоятельно определять направления инвестирования накопительной части пенсии, размещенной в НГПФ. Представляется необходимым установить порядок осуществления данного права и урегулировать правовые последствия на тот случай, если реализуется риск, связанный с возможной утратой или инфляционной потерей размещенных средств. При этом на законодательном уровне можно было бы предусмотреть систему хеджирования предпринимательских рисков, ориентированную на снижение возможных потерь инвесторов.

В целях дальнейшего развития страхового законодательства представляется необходимой подготовка следующих проектов федеральных законов:

"О внесении изменений и дополнений в главу 48 "Страхование" Гражданского кодекса Российской Федерации";

"О несостоятельности (банкротстве) страховых организаций";

"О договоре страхования";

"Об обязательном страховании гражданской ответственности за качество товаров (работ, услуг)".

Представляется также принять на уровне Правительства Российской Федерации федеральную программу "Об организационно-правовых мерах по формированию единого экономического пространства в сфере страховой деятельности".

Решение указанных задач позволит продолжить работу по модификации основ законодательного регулирования страхования, которое должно отвечать возрастающему уровню развития страхового дела, и потребует в среднесрочной перспективе осуществления кодификации законодательства в области страхования.

Совершенствование системы законодательства в области страхования должно основываться на глубоком научном анализе законодательства Российской Федерации и практики его применения, международном опыте и стандартах, включать в себя предусмотренные в настоящей Концепции мероприятия по регулированию страхования как целостной системы страховой защиты граждан, организаций и государства.

Вместе с тем становится все более очевидным, что наряду с Федеральным законом "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон) необходимо менять многие положения Гражданского кодекса Российской Федерации. Только параллельная работа над этими основополагающими нормативно-правовыми актами может создать полноценную научно-обоснованную правовую базу развития страхования. Противоречивость нормативных положений Закона и Гражданского кодекса Российской Федерации не может не отразиться негативно на практике: одни сказываются уже сегодня, другие проявятся уже в ближайшем будущем.

В соответствии с вышеизложенным представляется необходимым обратить самое серьезное внимание на проблемы соотношения норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

Несмотря на то, что существенные противоречия Закона и Гражданского кодекса Российской Федерации были устранены в связи с внесением изменений в Закон, сохраняется несоответствие некоторых положений Закона и Кодекса. На практике часто возникают проблемы с применением ст. 927 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой договор личного страхования является публичным договором. Это подразумевает, что страховая организация не вправе отказать в заключении договора личного страхования любому лицу, которое к ней обратится (статья 426). Буквальное толкование этой нормы предполагает необходимость отзыва лицензий на все виды страхования, которые предусматривают ограничения к приему на страхование лиц по возрасту или состоянию здоровья. В то же время такие ограничения содержаться в правилах большинства страховых компаний и являются совершенно обоснованными, исходя из сути страховых рисков.

Данная норма не согласуется с положением Закона о том, что страховые организации вправе самостоятельно разрабатывать дополнительные правила страхования. Представляется целесообразным исключить из Гражданского кодекса Российской Федерации норму о том, что договор личного страхования является публичным договором

Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации дает основания для неоднозначного толкования специалистами норм, относящихся к обязательному страхованию (статья 935). Каждый пункт статьи, конкретизируя положения предыдущего, в чем-то противоречит ему.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 935 "законом на указанных в нем лиц может быть возложена обязанность страховать: жизнь, здоровье или имущество других, определенных в законе лиц на случай причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу". Из текста следует, что возможно возложить такую обязанность, как на юридических, так и на физических лиц.

Пункт 2 статьи разъясняет, что "обязанность страховать свою жизнь или здоровье не может быть возложена на гражданина по закону". Норма представляется справедливой, но в ней, в отличие от пункта 1, нет упоминания об имуществе. Следовательно, если нет прямого запрета в законе, то можно ввести обязательное страхование имущества физических лиц.

В пункте 3 рассматриваемой статьи содержится следующее положение: "В случаях, предусмотренных законом или в установленном порядке, на юридических лиц, имеющих в хозяйственном ведении или оперативном управлении имущество, являющееся государственной или муниципальной собственностью, может быть возложена обязанность страховать это имущество". Таким образом, в противоречие пункту 1 можно обязать страховать не все чужое имущество, а только являющееся государственной или муниципальной собственностью, и возложить данную обязанность только на юридических лиц.

Представляется, что приведенные положения Гражданского кодекса Российской Федерации должны быть уточнены, в частности, введена норма, предусматривающая, что обязанность страховать свое имущество не может быть возложена на гражданина по закону.

Таким образом, основными направлениями совершенствования законодательства о страховании являются:

создание правовых основ деятельности обществ взаимного страхования;

принятие федеральных законов по конкретным видам обязательного страхования;

внесение изменений в главу 48 Гражданского кодекса "Страхование".

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию до 2008 г.:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в главу 48 "Страхование" Гражданского кодекса Российской Федерации";	требует разработки
2.	Проект федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) страховых организаций";	требует разработки
3.	Проект федерального закона "О договоре страхования";	требует разработки
4.	Проект федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности за качество товаров (работ, услуг)";	требует разработки