Раздел 2.9. Законодательство о таре и упаковке

Раздел 2.9. Законодательство о таре и упаковке

Рынок упаковки и упаковочных материалов в Российской Федерации развивается динамично. Спрос на упаковку перерос в устойчивую потребность в ней, что послужило импульсом к адекватной реакции отечественных производителей на ее удовлетворение. Перспективность развития упаковочной индустрии подтверждают показатели объема производства упаковки всех видов, ежегодный прирост которого равен 10 - 15%, и его темпы продолжают расти.

Отечественная тароупаковочная индустрия последовательно сокращает расстояние, отделяющее ее от зарубежной, в технологиях упаковочного производственного процесса. При этом основными для потребителя и производителя характеристиками упаковки являются:

- сохранение целостности продукта, увеличение его срока хранения;

- предотвращение негативного взаимодействия продукта с внешней средой, его гигиеничность;

- удобство в транспортировке и хранении продукта;

- обязательность в качестве составной части товара.

Тем не менее, несмотря на бурное развитие отечественной тароупаковочной индустрии, быстрое преодоление технологического разрыва в инновациях между зарубежными странами и Россией пока невозможно.

Максимум эффективности может быть достигнут за счет создания собственного инновационного и технологического потенциала, государственного регулирования и поддержки смежных наукоемких и производственных отраслей.

Однако развитие рынка значительно опережает развитие соответствующего законодательства.

2.9.1. Текущее состояние законодательства о таре и упаковке

Законодательство о таре и упаковке включает в себя нормы различных отраслей права. Несмотря на всю фрагментарность и неурегулированность данного вопроса, законодательство содержит в себе некоторые нормы, регулирующие отдельные вопросы использования тары и упаковки. Так в частности, Федеральным законом "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года устанавливается, что в техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает общие требования к таре и упаковке для некоторых договоров. Так, по договору купли-продажи, продавец обязан передать покупателю товар в таре и (или) упаковке, за исключением товара, который по своему характеру не требует затаривания и (или) упаковки. Если договором купли-продажи не определены требования к таре и упаковке, то товар должен быть затарен и (или) упакован обычным для такого товара способом, а при отсутствии такового способом, обеспечивающим сохранность товаров такого рода при обычных условиях хранения и транспортирования.

Определенные требования относительно к таре и упаковке содержит в себе и Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации от 10 января 2003 года.

Требования к таре и упаковке грузов, грузобагажа, качеству перевозимой продукции должны предусматриваться соответствующими стандартами, техническими условиями, утвержденными в установленном порядке по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

По своей природе большинство норм о таре и упаковке, содержащихся в Уставе являются отсылочными. Требования, предъявляемые к таре и упаковке, в соответствии с Уставом, должны устанавливаться стандартами, техническими условиями. Недостатки тары и упаковки, либо использование тары и упаковки, не соответствующей свойствам груза или принятым стандартам влечет освобождение перевозчика от ответственности. Причем, по Уставу, технические условия и стандарты согласовываются с федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Такие же требования установлены Кодексом внутреннего водного транспорта и Кодексом торгового мореплавания.

Определенные требования к упаковке установлены Федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от 2 января 2000 года. Так, требования к качеству пищевых продуктов, материалов и изделий, обеспечению их безопасности, упаковке, маркировке, производственному контролю за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, процедурам оценки и подтверждения их соответствия требованиям нормативных документов, методикам их испытаний и идентификации, а также к техническим документам, системам качества устанавливаются соответствующими государственными стандартами. Кроме того, закон предусматривает конкретные требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов при их расфасовке, упаковке и маркировке.

Определенные требования к упаковке установлены Федеральными законами "О лекарственных средствах" от 22 июня 1998 года, "О наркотических средствах и психотропных веществах" от 8 января 1998 года, "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" от 22 ноября 1995 года.

Расходы на производство упаковки учитываются в соответствии со ст. 254 Налогового Кодекса Российской Федерации при обложении налогом на прибыль организаций.

Нетрудно заметить, что все имеющиеся на сегодняшний день акты регулируют производство и оборот тары и упаковки. Однако, в настоящее время одной из основных причин ресурсопотерь стала непродуманная политика в области обращения упаковки готовой продукции и полуфабрикатов. За несколько последних десятилетий тароупаковочное хозяйство превратилось в важнейшее звено экономики, но одновременно - и в угрожающе широкий поток неконтролируемого уничтожения ресурсов. При захоронении упаковочных отходов, на полигонах ежегодно безвозвратно теряются 9 миллионов тонн макулатуры, 1,5 миллиона тонн черных и цветных металлов, 2 миллиона тонн полимерных металлов и полмиллиона тонн стекла.

Ресурсосберегающая политика должна осуществляться, исходя не только (и не столько) из коммерческих интересов, сколько из комплекса экономических, социальных и экологических приоритетов общенационального уровня.

Научно-технический прогресс, а также расширение объемов производства вывели тароупаковочное хозяйство развитых стран на уровень ведущих отраслей экономики. Стремительное расширение и совершенствование этого хозяйства во второй половине XX в. позволило сократить потери продукции, гарантировать сохранение ее качества, увеличить сроки хранения, обеспечить возможность доведения товара до потребителя. Однако очевидным стало и другое: сохранение нынешнего подхода к вопросам упаковки ведет к глобальной кризисной ситуации: с одной стороны, на цели упаковки уходит все более весомая доля добываемых на планете материальных ресурсов (древесины, некоторых металлов, нефти, газа), с другой стороны - выполнив в короткий срок свои упаковочные функции, эти ресурсы оказываются, как правило, на мусорных свалках, которые уже сегодня на 50 - 60% состоят из использованной упаковки.

2.9.2. Основные проблемы развития законодательства о таре и упаковке

В России в настоящее время назрела настоятельная необходимость коренным образом изменить ситуацию, связанную со сбором и утилизацией упаковочных отходов. Производители и пользователи упаковки, а также импортеры должны более активно участвовать в решении задач по оптимизации обращения упаковки и упаковочных отходов.

По экспертным оценкам, в Российской Федерации ежегодно образуется 3,4 млрд. тонн отходов, из которых утилизации подвергается не более 30%. В результате на территории страны в отвалах и хранилищах к настоящему времени накопилось около 90 млрд. тонн твердых отходов, из которых 1,5 млрд. тонн приходится на токсичные (опасные). В это количество входят 160 млн. м3 твердых бытовых отходов (ТБО), из которых только 3% перерабатывается промышленными методами, остальные вывозятся на полигоны или сжигаются. Под полигоны и свалки ТБО ежегодно отчуждается до 10 тыс. га земель, включая плодородные земли, изымаемые из сельскохозяйственного оборота, без учета земель, которые загрязняются многочисленными несанкционированными свалками.

В то же время, упаковочные отходы: бумага, картон, стекло, металлы, пластмассы, древесина - представляют собой ценное вторичное сырье, которое после сортировки и последующей глубокой переработки может быть снова вовлечено в хозяйственный оборот в виде товаров народного потребления, строительных материалов, материалов для производства малых архитектурных форм, тароупаковочных материалов и т.д.

Значительную долю ТБО (в среднем по стране - 50 - 60% по объему) составляют упаковочные отходы, один из немногих видов отходов, у которых четко и ясно прослеживается адресное начало их жизненного цикла - предприятия-производители упаковки и предприятия, использующие упаковку для расфасовки своей продукции, что позволяет эффективно применить принцип "загрязнитель платит", заложенный в основу законопроекта "Об упаковке и упаковочных отходах".

Анализ рынка позволяет сделать вывод, что в России:

- практически полностью отсутствует система организации сбора и вовлечения в хозяйственный оборот упаковочных отходов. Опыт организаций, связанных с утилизацией ТБО показывает, что в России вторично перерабатывается лишь 10-15% упаковочных отходов;

- практически отсутствует законодательство в части сбора и переработки упаковочных отходов;

- отсутствует опыт сбора и переработки упаковочных отходов;

- "упаковочные отходы", как и "коммерческие отходы" рассматриваются в России как неотъемлемая часть твердых бытовых отходов;

- не развит рынок услуг по сбору упаковочных отходов;

- не развита инфраструктура предприятий по переработке упаковочных отходов;

- отсутствует механизм взаимодействия между фирмами, занятыми в сфере сбора и переработки отходов;

- отсутствуют научно-методические и консультативные мероприятия (лекции, семинары, выставки, конкурсы и т.д.) для организаций и предприятий, на которых образуются упаковочные и коммерческие отходы;

- не используется положительный зарубежный опыт сбора и переработки упаковочных отходов, а также механизмы финансирования этих процессов.

В настоящее время в России отсутствует нормативно-правовая база обращения с отработанными тарой и упаковкой, что является препятствием формирования источников финансирования систем сбора и переработки вышедшей из употребления упаковки, как необходимого элемента инфраструктуры товарного рынка. Имеющаяся законодательная и нормативно-правовая база не упорядочена, устарела и не гармонизирована с международной.

В отличие от зарубежных стран, где развитие упаковочной отрасли рассматривается совместно с вопросами сбора и утилизации упаковочных отходов (Европейская Директива N 94/62/ЕС "Об упаковке и упаковочных отходах", национальные программы и законодательство Государств-членов ЕЭС, Польши, Норвегии и других стран), в России этот аспект до настоящего времени во внимание не принимался.

Вместе с тем сфера обращения с упаковочными отходами относится к тем областям природоохранной деятельности, где практически отсутствуют меры государственного регулирования, что наносит ощутимый экономический ущерб государству.

Фактически все расходы на сбор и утилизацию упаковочных отходов прямо или косвенно осуществляются за счет государственных ассигнований, что отвлекает необходимые ресурсы, которые могли бы быть направлены на финансирование социальных программ, сельского хозяйства, науки и т.д., а отечественные и зарубежные фирмы, использующие упаковку для реализации своей продукции на российском рынке, не участвуют в решении задач по оптимизации обращения упаковки и упаковочных отходов.

За рубежом, в частности в европейских странах, государство не принимает на себя финансирование расходов на сбор и утилизацию упаковочных отходов, поскольку все затраты, связанные с этими процессами, несут производители и промышленные потребители упаковки, включая в стоимость товара затраты на сбор и утилизацию упаковки. Эти товары маркируются товарным знаком "Зеленая точка". Россия до настоящего времени не является лицензиатом "Зеленой точки". Это приводит к тому, что, хотя на территорию России поступает значительное количество импортных потребительских товаров, маркированных товарным знаком "Зеленая точка", средства на сбор и утилизацию использованной упаковки, которые были "заложены" в цену продукции, остаются за рубежом.

Таким образом, на современном этапе развития экономики назрела настоятельная необходимость упорядочения деятельности в области обращения упаковки и упаковочных отходов, включая разработку и принятие федерального закона "Об упаковке и упаковочных отходах".

Принятие закона будет способствовать формированию нормативной правовой базы государственного регулирования вопросов экологической безопасности и качества отечественной продукции, обеспечивающей устранение технических барьеров в торговле на основе принципов и правил, применяемых в странах ЕС и государствах, входящих в ВТО.

Вместе с тем одновременно с разработкой законопроекта целесообразно приступить к решению ряда проблем в области обращения упаковки и упаковочных отходов. Важным является включение в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005 - 2008 годы) раздела по вопросам охраны окружающей среды, в том числе касающимся обращения упаковки и упаковочных отходов. Необходимо шире применять программно-целевое решение проблем обращения упаковки и упаковочных отходов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Целесообразно активизировать международное сотрудничество в области обращения отходов, включая упаковочные, а также решение многих других вопросов.

Еще одной проблемой, характерной, к сожалению, не только для законодательства о таре и упаковке, является необходимость приведение всего законодательства в соответствие с Федеральным законом "О техническом регулировании".

Необходима разработка и принятие технических регламентов, касающихся вопросом производства, использования и утилизации тары и упаковки.

2.9.3. Предложения по совершенствованию законодательства.

Первостепенно важным является разработка и принятие законопроекта "Об упаковке и упаковочных отходах", к сожалению, в настоящее время работа по указанному проекту приостановлена.

Однако данный законопроект не единственный необходимый в развитии данной отрасли.

Необходимо также, в соответствии с требованиями Федерального закона о техническом регулировании", разработать и принять ряд технических регламентов, связанных с использованием упаковки и упаковочных материалов: "Об этикетировании пищевых продуктов", соответствующего ряду Деректив ЕЭС в т.ч. "О знаках и обозначениях пищевых продуктов, позволяющих идентифицировать партию", "Об этикетировании продуктов с указанием пищевой ценности" и "О символах для материалов и предметов, контактирующих с пищевыми продуктами", "О безопасном обращении на потребительском рынке продовольственных товаров", "Упаковка и маркировка лекарственных средств", "Упаковка, маркировка, транспортировка и применение химических веществ и их смесей", "О безопасном обращении на потребительском рынке непродовольственных товаров: процессы производства; хранения; перевозки; реализация", "О безопасном обращении на потребительском рынке продовольственных товаров: процессы производства; хранения; перевозки; реализация".

Необходимо проработать вопрос о включении в Налоговый кодекс Российской Федерации дополнительной статьи "Плата производителей (импортеров) за утилизацию производимой (импортируемой) упаковки".

Кроме того, необходимо принять ряд комплексных мер, таких как:

- включить в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005 - 2008 годы) раздел по вопросам охраны окружающей среды, в том числе касающимся упорядочения обращения упаковки и упаковочных отходов;

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту имеется в виду Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)

- обеспечить сотрудничество в области обращения с отходами, включая упаковочные, с международными организациями (Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Программой Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Советом Европы), двусторонними и многосторонними программами содействия (программы Европейского союза PHARE и TACIS);

- рассмотреть вопрос об уменьшении или отмене таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость на импортируемое оборудование, предназначенное для сортировки и переработки упаковочных отходов;

- рассмотреть вопрос о запрещении ввоза на территорию Российской Федерации упаковочной продукции, упаковочные отходы которой не поддаются переработке;

- разработать межотраслевую концепцию производства упаковки и переработки упаковочных отходов, а также экологической ответственности производителей и промышленных потребителей упаковки за утилизацию упаковочных отходов;

- разработать механизмы финансовой поддержки организаций, занятых в области обращения упаковки и включающих в цену товара затраты на сбор, сортировку и утилизацию упаковки после утраты ею потребительских свойств;

- рассмотреть вопрос о правомерности использования российскими производителями товарного знака "Зеленая точка";

- разработать статистический инструментарий в области обращения упаковки и упаковочных отходов, на основании которого утвердить формы федерального государственного статистического наблюдения и определить порядок статистического учета в области обращения с упаковочными отходами.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию до 2008 г.:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Федеральный закон "Об упаковке и упаковочных отходах"	Требует разработки
2.	Технический регламент "Об этикетировании пищевых продуктов"	Требует разработки
3.	Технический регламент "О знаках и обозначениях пищевых продуктов, позволяющих идентифицировать партию"	Требует разработки
4.	Технический регламент "Об этикетировании продуктов с указанием пищевой ценности"	Требует разработки
5.	Технический регламент "О символах для материалов и предметов, контактирующих с пищевыми продуктами"	Требует разработки
6.	Технический регламент "О безопасном обращении на потребительском рынке продовольственных товаров",	Требует разработки
7.	Технический регламент "Упаковка и маркировка лекарственных средств"	Требует разработки
8.	Технический регламент "Упаковка, маркировка, транспортировка и применение химических веществ и их смесей"	Требует разработки
9.	Технический регламент "О безопасном обращении на потребительском рынке непродовольственных товаров: процессы производства; хранения; перевозки; реализация"	Требует разработки
10.	Технический регламент "О безопасном обращении на потребительском рынке продовольственных товаров: процессы производства; хранения; перевозки; реализация"	Требует разработки