Раздел 4.3. Вопросы охраны окружающей среды

Раздел 4.3. Вопросы охраны окружающей среды

4.3.1. Текущее состояние законодательства в области охраны окружающей среды

Начиная с принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, правовое регулирование отношений в области экологии и охраны окружающей среды получило отражение в разработке целого ряда кодицифицированных правовых актов и федеральных законов, регулирующих различные направления хозяйственной деятельности и природопользования. К ним относятся: Градостроительный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, а также федеральные законы: о федеральном бюджете на очередной год, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О безопасности гидротехнических сооружений", "Об атмосферном воздухе", "Об отходах производства и потребления" и другие.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Об атмосферном воздухе" имеется в виду "Об охране атмосферного воздуха"

Базовым актом федерального уровня в этой области является Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", заменивший действовавший ранее Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-I "Об охране окружающей природной среды". Новый Закон дал широкий перечень основных понятий и определений в области охраны окружающей среды, законодательно закрепил основные принципы охраны окружающей среды, предусмотрел создание в сфере экологического контроля самостоятельного независимого контрольного органа государственной власти, который не может совмещать одновременно функции хозяйственного использования природных ресурсов. В целях реализации международно-признанного принципа "загрязнитель платит" Законом предусмотрена обязательность платы за негативное воздействие на окружающую среду, определено понятие вреда окружающей среде от хозяйственной деятельности и его компенсации, а также возможная ответственность за нарушение природоохранного законодательства.

Однако за прошедшее время с момента вступления Закона в действие еще не сформирована система законов и подзаконных актов, необходимых для его практической реализации.

Не разработан порядок создания системы природоохранных нормативов, предусмотренной Законом. Не принят федеральный закон "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", не установлены налоговые и иные льготы для субъектов хозяйственной деятельности, осуществляющих внедрение наилучших существующих технологий и иные природоохранные мероприятия. Не определен механизм выполнения требований в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества, а также порядок ограничения, приостановки и прекращения деятельности, связанной с нарушением природоохранных требований. Не приняты подзаконные акты Правительства Российской Федерации, определяющие порядок государственного экологического контроля, нормирования в области охраны окружающей среды, не установлен порядок осуществления муниципального и общественного контроля.

В связи со значительным числом действующих нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов охраны окружающей среды, возникает необходимость их систематизации и кодификации. В настоящее время становится актуальной разработка Экологического кодекса Российской Федерации.

4.3.2. Основные проблемы развития законодательства в сфере экологии и защиты окружающей среды

Законодательство в области охраны окружающей среды призвано обеспечить гармоничное сочетание корпоративных интересов хозяйствующих субъектов и физических лиц, участвующих в производственной деятельности, с интересами общества в целом, при условии не нанесения ущерба окружающей природной среде и сохранения ее для будущих поколений.

Требуется согласование экономического механизма регулирования природоохранной деятельности с общими бюджетными и налоговыми процессами для реализации принципа стимулирования хозяйствующих субъектов, уменьшающих негативное воздействие на окружающую среду, модернизирующих производство, снижающих потребление ресурсов.

Необходима гармонизация федерального природоохранного законодательства с международными нормами в области природопользования и охраны окружающей среды. Вместе с тем не следует решать серьезную проблему перехода к экологически чистым технологиям только путем введения жестких экологических требований (стандартов), установленных для промышленных предприятий в развитых странах с устойчивой экономикой. Переход к новому более высокому технологическому уровню производства, обеспечивающему более высокий уровень экологической безопасности, должен происходить поэтапно. Россия не сумела осуществить переход на новый технологический уровень в период, когда это происходило в развитых европейских странах, поскольку осуществляла и осуществляет в настоящее время сложный переход к рыночной экономике. Это отставание должно быть поэтапно ликвидировано в сроки, сопоставимые с теми, которые потребовались странам Европы для введения жестких экологических стандартов. Только в этом случае можно надеяться, что переход на новый технологический уровень промышленного производства произойдет без нанесения значительного ущерба интересам предприятия, государства в целом и без социальных потрясений.

В настоящее время совершенствуется законодательство Российской Федерации с целью обеспечения требований соблюдения производителями экологических нормативов и стандартов, составной частью которого должно стать стимулирование предприятия на переход к наилучшим существующим технологиям. Только в этом случае будет достигнуто сокращение энерго- и ресурсопотребления, уменьшение загрязнения окружающей среды.

В период перехода промышленности на новый технологический уровень законодательство об охране окружающей среды должно отражать поэтапный характер перехода и содержать нормы, регулирующие необходимые издержки на природоохранную деятельность, которые не явились бы чрезмерно обременительными для предприятия, в частности, и для общества в целом. В случае нарушения баланса между интересами промышленности, экологической безопасностью и решением социальных вопросов рассчитывать на успех перехода промышленности на новый технологический уровень вряд ли следует. Поэтому корректно построенная нормативная правовая база и создание механизмов ее реализации - вопрос исключительно важный и требующий быстрого решения.

Планируемое вступление России в ближайшие годы в ВТО потребует от предприятий приведения технологии производства и продукции к международным экологическим стандартам. Они должны будут в сжатые сроки модернизировать производство, финансировать региональные природоохранные мероприятия, и возмещать вред окружающей среде, нанесенный в результате их предыдущей деятельности.

Правовое регулирование должно стимулировать создание действенной, мощной экологической службы организаций, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду. Переход на новую модель хозяйствования с соблюдением международных стандартов природопользования и охраны окружающей среды (ISO 14000) в части технологии производства и продукции позволит осуществить комплексной подход к решению проблем экологии, эффективно использовать ресурсы предприятия, оптимизировать затраты на природопользование и частично или полностью предотвратить ущемление интересов российских производителей на международном рынке по экологическим причинам.

Плата за загрязнение окружающей среды должна иметь компенсационный, неналоговый характер и направляться на решение экологических задач в местах оказания негативного воздействия. Завышенные требования к предприятиям по скорейшей коренной модернизации производства, выплате экологических платежей и налогов в увеличенном в 5 - 10 раз размере, долевом финансировании региональных природоохранных мероприятий могут подорвать Российскую промышленность.

Учитывая финансовые возможности России и нерешенные социальные проблемы, стратегическим направлением совершенствования законодательства на ближайшие годы должно быть обеспечение развития в стране производства продукции, конкурентоспособной на мировом рынке, при значительном улучшении условий жизни населения и уменьшении вредного воздействия на окружающую среду путем модернизации производства и достижения допустимых для России норм экологической безопасности. ООН также определяет в числе мировой "наилучшей практики" устойчивого развития достижение одновременно экономических, экологических и социальных результатов.

Как уже упоминалось выше Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" на данный момент не привел к практическим результатам в части создания действенных механизмов регулирования природопользования. Для того чтобы заложенные в нем механизмы заработали необходимо принятие ряда нормативных правовых актов, из которых наиболее значимыми для предпринимателей являются:

внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды",

принятие федерального закона "О плате за негативное воздействие" и корректировка в соответствии с ним постановлений Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и от 12 июня 2003 года N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления",

принятие постановления Правительства Российской Федерации о нормировании в области охраны окружающей среды,

принятие постановления Правительства Российской Федерации по осуществлению государственного экологического контроля.

В Федеральный закон "Об охране окружающей среды" необходимо внести изменения и дополнения, направленные на:

закрепление целевого характера использования средств, получаемых от платы за негативное воздействие на окружающую среду, для предотвращения и ликвидации последствий таких воздействий,

определение характера платы за негативное воздействие на окружающую среду как неналогового компенсационного платежа, взимаемого за воздействие на окружающую среду, превышающее нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, допустимое размещение отходов,

уточнение, что плата за негативное воздействие на окружающую среду может взиматься только при установлении соответствующих нормативов таких воздействий,

а также ориентироваться не только на нормативы качества окружающей среды, но и на нормативы допустимого воздействия, которые должны поэтапно приближаться к технологическим нормативам, соответствующим наилучшим имеющимся технологиям производств,

внести ряд изменений редакционного и уточняющего характера.

Природоохранным законодательством предусмотрена выдача предприятиям не только нормативов, но и лимитов на негативное воздействие, что следует учесть в формулировке соответствующей статьи Федерального закона "Об охране окружающей среды", предусматривающей ответственность субъектов хозяйственной деятельности за превышение установленных в разрешительных документах нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

В подзаконных нормативных актах в области экологии и природопользования предусматривается возможность получать органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам безвозмездно от природопользователей информацию, необходимую для выполнения возложенных на них задач. Эти положения используются для перекладывания части обязанностей по осуществлению государственного экологического мониторинга на природопользователей, осуществляющих производственный контроль. Производственный контроль проводится по ограниченным показателям в соответствии с установленными сроками и не может подменять государственный экологический мониторинг, поэтому в текст нормативных правовых актов следует внести соответствующие уточнения.

Необходима государственная финансовая поддержка природоохранной деятельности через федеральные и региональные целевые экологические программы - как механизм участия государства в ликвидации последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду, действовавший в предшествующие годы.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" устанавливается, что хозяйственная и иная деятельность осуществляется на основе платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде.

В развитие этого положения требуется принятие федерального закона "О плате за негативное воздействие" и внесение изменений и дополнений в постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок расчета и взимания платы.

Закон должен предусматривать понижение размеров платы за негативное воздействие при расходовании плательщиком средств на осуществление важнейших природоохранных мероприятий в местах оказания им негативного воздействия. В перечень таких природоохранных мероприятий следует включать в основном мероприятия, которые не консервируют существующий технологический уровень промышленного производств, а обеспечат переход к наилучшим существующим технологиям, отвечающим современным требованиям по экологической безопасности.

Нормативы (ставки) платы за негативное воздействие и коэффициенты, учитывающие экологические факторы, включая все виды повышающих и понижающих коэффициентов к нормативам (ставкам) платы целесообразно установить федеральным законом. В закон "О плате за негативное воздействие" можно включить положение о повышающих коэффициентах для исчисления платы плательщикам, осуществляющим свою деятельность на особо охраняемых природных территориях, в том числе лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Вместе с тем, ведение повышающего плату коэффициента для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей не имеет достаточного экологического или экономического обоснования. В этом случае увеличение ставок платы за негативное воздействие приведет к увеличению финансовой нагрузки на предприятия, осуществляющие деятельность в районе Крайнего Севера, т.е. поставит их в неравные конкурентные условия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что нарушает принцип одинаковых конкурентных условий.

При расчете платы за негативное воздействие необходимо учитывать удельную плотность населения, проживающего на территории оказываемого негативного воздействия, уровень загрязнения за предшествующий период.

В связи с ограниченностью возможностей производственного и государственного экологического контроля нуждается в существенном сокращении перечень веществ, за которые взимается плата.

5 Следует рассмотреть возможность взимания платы за негативное воздействие по комплексным показателям загрязнения. Такой подход позволит обеспечить полный и своевременный государственный экологический контроль за негативным воздействием основных загрязняющих веществ и неотвратимость наказания за сверхлимитное загрязнение. Кроме того, это позволит уменьшить бюджетные затраты на проведение дорогостоящих анализов при осуществлении государственного экологического контроля.

До настоящего времени отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопросы нормирования в области охраны окружающей среды, хотя разработка одноименного постановления Правительства Российской Федерации предусматривалась еще в 2002 году в соответствии с Планом подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона "Об охране окружающей среды", утвержденным распоряжением Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 346-р. Этот акт должен определять порядок установления природоохранных нормативов, нормативных документов в области охраны окружающей среды, регулировать вопросы организации разработки, рассмотрения, согласования и утверждения нормативов качества окружающей среды.

Совершенствование системы экологического нормирования, основной целью которой является регламентация антропогенных воздействий различных отраслей экономики на экосистемы должно учитывать опыт развитых стран (США, Японии, ФРГ и пр.), в системе экологического нормирования которых имеется целый ряд перспективных подходов, успешно применяемых за рубежом в странах с устойчивой экономикой таких, как: переход на наилучшие имеющиеся технологии; меньшее число контролируемых веществ и менее жесткие нормативы, чем в России, но обязательные к исполнению и строго контролируемые.

Модернизация системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду может осуществляться путем перехода на отраслевые нормативы, соответствующие наилучшим имеющимся технологиям, и приведения их в соответствие с международными стандартами.

Методика определения экологических нормативов и лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и лимитов на размещение отходов должна учитывать их соответствие лучшим имеющимся технологиям, реальный технологический уровень производства, ресурсно-финансовый потенциал отечественной промышленности, природно-климатические и ландшафтные условия, дифференциацию территорий по уровням антропогенного воздействия на окружающую среду, природно-восстановительный потенциал, удельную плотность населения, а также уровень загрязнения за предшествующий период в результате хозяйственной деятельности.

Совершенствование нормирования и экономического стимулирования в области охраны окружающей среды и природопользования должно основываться на поэтапном переходе промышленных предприятий к лучшим имеющимся технологиям, что обеспечит поэтапное достижение необходимых требований для предотвращения антропогенного загрязнения окружающей среды.

Существующая система нормирования воздействий, основанная на системе предельно допустимых концентраций (ПДК), дополняемая требованиями законодательства, например, такими, как запрет сброса веществ с неустановленными ПДК, создает серьезные трудности в системе контроля. Результатом этого является заведомо ограниченная и зачастую не соответствующая действительности информация о реальном экологическом состоянии окружающей среды в стране.

Необходимо уточнение основных положений и взаимосвязи системы нормативов, включающих нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

В новой системе нормирования должны быть четко определены полномочия ведомств, вопросы межведомственного сотрудничества и координации действий в области нормирования, привлечения научного потенциала производственных отраслей к формированию системы технологического нормирования, формированию государственного реестра наилучших существующих технологий.

Составной частью совершенствования федерального законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования должны стать сокращение искусственно созданных бюрократических барьеров, концентрация усилий по тем направлениям, которые являются приоритетными с точки зрения обеспечения экологической безопасности.

Нормативный правовой акт, регулирующий контроль в области природопользования и охраны окружающей среды должен обеспечить реализацию экологической стратегии и быть основан на системе, включающей хорошо организованную государственную природоохранную структуру, природоохранные службы хозяйствующих субъектов.

В связи с ограниченностью возможностей государственного экологического контроля в постановлении Правительства Российской Федерации по осуществлению государственного экологического контроля следует предусмотреть контроль за основными загрязняющими веществами, существенно ухудшающими качество окружающей среды в конкретном регионе.

Следует разграничить принципиальные нарушения, влекущие за собой существенное нарушение качества окружающей среды, и неоформленные в установленные сроки (возможно, не по вине предприятия) различные разрешительные документы. В связи со вступлением в действие Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" в проектах законодательных актов следует сокращать количество согласований, которые необходимо получать предприятиям. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" целесообразно предусмотреть приостановление деятельности предприятий только за существенные нарушения, а в постановлении Правительства Российской Федерации о проведении государственного экологического контроля дать определение нарушений и соответствующие им наказания.

Следует дать право субъектам РФ, в каждом из которых есть свои природно-климатические особенности, самостоятельно определять допустимые условия производства, размещения отходов.

Комплексной подход к решению проблем экологии позволит эффективно использовать ресурсы предприятия, оптимизировать затраты на природопользование и частично или полностью предотвратить ущемление интересов российских производителей на международном рынке по экологическим причинам.

При принятии нормативных правовых актов в сфере экологии необходимо учитывать, что развивающиеся страны все решительнее высказываются против ускоренного введения у себя необоснованно строгих экологических стандартов развитых европейских стран.