Раздел 1.7. Законодательство о лицензировании

Раздел 1.7. Законодательство о лицензировании

1.7.1. Оценка ситуации в области законодательного регулирования лицензирования отдельных видов деятельности

Правовая природа лицензирования как особого режима осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности заключается в необходимости получения специального государственного разрешения на ведение лицензируемого вида деятельности. При этом уполномоченный государственный орган осуществляет контроль над деятельностью лицензиата с возможностью приостановления лицензируемой деятельности уполномоченными государственными органами и прекращения такой деятельности в судебном порядке.

Лицензирование является наиболее жесткой формой государственного регулирования, ограничивающей доступ на рынок субъектов предпринимательской деятельности. Концептуально лицензирование применяется в исключительных случаях для предотвращения нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности, культурному наследию народов Российской Федерации, при невозможности предотвращения такого ущерба иными методами государственного и негосударственного регулирования.

В настоящее время отношения, связанные с лицензированием различных видов деятельности регулирует Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями от 13, 21 марта, 9 декабря 2002 г., 10 января, 27 февраля, 11, 26 марта 2003 г.). Данный закон представляет собой новый этап в вопросах лицензирования по сравнению с прежним Федеральным законом от 25 сентября 1998 года N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Закон предусматривает отмену лицензирования более 200 видов деятельности и определяет единый перечень 120 лицензируемых видов деятельности. Он устанавливает исчерпывающий, не подлежащий расширению перечень документов, необходимых для получения лицензии. Им определены критерии для приостановления или отмены лицензии: лицензия приостанавливается в случае выявления лицензирующим органом неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, а если в установленный лицензирующим органом срок (не более шести месяцев) лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Увеличен минимальный срок действия лицензии - не менее пяти лет.

Действие этого закона не распространяется на следующие виды деятельности: деятельность кредитных организаций; деятельность, связанную с защитой государственной тайны; деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; деятельность в области связи; биржевую деятельность; деятельность в области таможенного дела; нотариальную деятельность; страховую деятельность, за исключением пенсионного страхования, осуществляемого негосударственными пенсионными фондами; деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; осуществление внешнеэкономических операций; осуществление международных автомобильных перевозок грузов и пассажиров; приобретение оружия и патронов к нему; использование результатов интеллектуальной деятельности; использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации); использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира; деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии; образовательную деятельность. Лицензирование этих видов деятельности регулируются специальными отраслевыми федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В ст. 173 ГК РФ установлены правовые последствия совершения сделки юридическим лицом, не имеющим лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности: такая сделка относится к числу оспоримых сделок. Это означает, что признание такой сделки недействительной возможно лишь при доказанности того, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности (п. 2 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ 21 апреля 1998 г. N 33).

Вместе с тем, в Гражданском кодексе РФ имеется норма, согласно которой сделка, совершенная с нарушением требований об обязательном лицензировании, относится к ничтожным. Так, в соответствии с п. 2 ст. 835 ГК РФ сделка банковского вклада между юридическими лицами ничтожна, если лицо, принимающее вклад, не имеет права на совершение таких действий. Безлицензионная сделка по приему вклада от физического лица влечет иные последствия - вкладчик может потребовать немедленного возврата суммы вклада, а также уплаты на нее процентов, предусмотренных статьей 395, а также возмещения сверх суммы процентов всех причиненных убытков. Законодатель исходил из необходимости защитить законные интересы физических лиц, которые не должны нести потери от противоправных действий кредитной организации.

Иск о признании такой сделки недействительной может быть предъявлен юридическим лицом, его учредителем (участником) или государственным органом, осуществляющим контроль или надзор за деятельностью юридического лица. Иски в публичных интересах, предъявляемые органами, осуществляющими контроль или надзор за деятельностью юридического лица, могут предъявляться как в порядке ст. 173 ГК РФ, так и в порядке ст. 169 ГК РФ, если будет доказано намерение стороны на совершение сделки с целью, противной основам правопорядка.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц вплоть до штрафов в размере 500 МРОТ с конфискацией предметов правонарушения за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением требований такого разрешения (пп. 2 и 3 ст. 14.1).

1.7.2. Наиболее острые проблемы, подлежащие решению в области законодательного регулирования лицензирования отдельных видов деятельности

Несмотря на позитивные положения, содержавшиеся в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности", в нем имелись следующие существенные недостатки, связанные с избыточным государственным регулированием предпринимательской деятельности и создающие практические проблемы и трудности:

не учтена реально существующая возможность дальнейшего сокращения лицензируемых видов деятельности и роль саморегулируемых организаций;

превалирует концентрация функций лицензирования на федеральном уровне (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют лицензирование только пяти видов деятельности);

требует уточнения порядок передачи полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

недостаточно упрощена процедура получения и переоформления лицензии;

недостаточно обеспечены открытость и доступность информации лицензирующих органов для субъектов предпринимательской деятельности.

Анализ законодательства, регулирующего лицензирование отдельных видов деятельности в Российской Федерации, и практики его применения показывает, что многие из видов деятельности необоснованно подлежат процедуре лицензирования, поскольку они наряду с лицензированием регулируются иными административными методами, такими как осуществление государственного контроля и надзора, применение систем государственной регистрации, сертификации, аккредитации и обязательного страхования ответственности.

В ряде случаев субъект предпринимательской деятельности должен получить несколько лицензий с целью обеспечить осуществление одного вида деятельности.

Проявлением избыточности лицензирования отдельных видов деятельности является отсутствие в некоторых случаях очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности, культурному наследию народов Российской Федерации непосредственно при осуществлении субъектом предпринимательства лицензируемого вида деятельности.

Явно является недостаточным использование рыночных механизмов, такого, как механизм саморегулирования, обеспечивающих при осуществлении ряда видов деятельности безопасность государства, а также безопасность продукции (товаров, работ и услуг) и процессов производства для неограниченного круга третьих лиц.

1.7.3. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности

В целях унификации подхода к осуществлению лицензирования на территории Российской Федерации следует исключить из Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" норму, в соответствии с которой федеральные органы исполнительной власти могут передавать (могут и не передавать) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществление своих полномочий в области лицензирования по соглашению с ними.

Целесообразно предоставить полномочия по лицензированию органам исполнительной власти субъектов Российской исключительно решением Правительства Российской Федерации, но при этом у федеральных органов исполнительной власти должны сохраняться только функции по методическому руководству в сфере лицензирования.

Следует сократить срок прохождения процедуры лицензирования с 60 до 45 дней, который, по мнению участников предпринимательской деятельности, является вполне достаточным

Желательно включить в закон норму, в соответствии с которой основанием для аннулирования лицензии является также письменное заявление лицензиата.

Уточнить механизм финансирования лицензирования в том отношении, что внебюджетное финансирование лицензирования не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

С целью обеспечения защиты прав субъектов предпринимательской деятельности помимо положений об обязанностях и ответственности соискателя лицензии и лицензиата следует включить в закон положения об обязанности и ответственности лицензирующего органа за несоблюдение им законодательства Российской Федерации о лицензировании и установленного единого порядка лицензирования.

В целях повышения обоснованности заключения лицензирующих органов при отказе в выдаче лицензии, предусмотреть обязательное предоставления соискателю лицензии акта проверки соответствия его лицензионным требованиям.

Для повышения уровня открытости и доступности информации лицензирующих органов для субъектов предпринимательской деятельности следует включить в закон положение о размещении информации, не являющейся конфиденциальной и содержащейся в реестре лицензий, в информационной сети общего пользования (Интернет) лицензирующих органов.

Целесообразно вести сводные реестры лицензий по видам деятельности (на уровне органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

Указанные положения, в основном, нашли отражение в проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", который разработан Минэкономразвития России в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2003 г. (протокол N 17, раздел I, пункт 3).

Этот законопроект N 85841-4 был рассмотрен Государственной Думой и Советом Федерации и принят в течение весенней сессии 2005 года.

Изменения, предусмотренные принятым законом, направлены на существенное сокращение видов деятельности (в законе сохранено 105 видов), подлежащих лицензированию, а также на совершенствование правового регулирования в этой сфере.

В принятой редакции законопроекта учтены следующие основные замечания и предложения ТПП России.

В отдельную статью выделены нормы, устанавливающие понятие, принципы и порядок проведения лицензионного контроля. Установлено, что при осуществлении лицензионного контроля действуют ограничения, предусмотренные федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". В указанный закон внесены соответствующие изменения.

Сохранено лицензирование: фармацевтической деятельности; деятельности по производству лекарственных средств; по производству медицинской техники (до введения в действие технических регламентов); перевозок пассажиров автомобильным транспортом (более восьми человек); турагентской и туроператорской деятельности (до 1 января 2007 г.); деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений, проведению инженерных изысканий для строительства (до 1 января 2007 г.).

Законом предусмотрено внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за нарушения норм законодательства о лицензировании.

Этот закон, по мнению Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, должен явиться первым этапом на пути дальнейшего совершенствования законодательства в данной сфере. По мере дальнейшего развития рыночных отношений следует более четко отразить положения о таком механизме регулирования, как деятельность саморегулируемых организаций. Концептуально их деятельность как альтернатива лицензированию должна состоять в разработке стандартов и правил конкретных видов предпринимательской деятельности и осуществлении самостоятельного контроля. При этом такой контроль должен дополняться при необходимости государственным контролем для предотвращения нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности, культурному наследию народов Российской Федерации.

Заслуживают одобрения инициативы Правительства Российской Федерации по дальнейшему сокращению лицензируемых видов деятельности, в частности, по отмене лицензирования факторинговых операций на финансовом рынке, а также оптимизации процедур получения лицензий, например, товарными биржами.

Дальнейшее совершенствование законодательства в данном направлении должно проходить в рамках следующего этапа административной реформы, содержанием которого должна стать дальнейшая ликвидация избыточных государственных функций и создание условий для перехода таких функций при необходимости в сферу общественного регулирования. При этом особого внимания заслуживает проведение реинжиниринга административных процедур (в том числе и лицензирования) с целью внедрения в практику современных информационно-коммуникационных технологий.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию до 2008 года:

N	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1	Проект федерального закона "О внесении изменений в федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в части дальнейшего совершенствования процедуры и сокращения лицензируемых видов деятельности, а также введения лицензирования деятельности по изготовлению оптических дисков для лазерных систем считывания и оборудования для их производства, а также импорта поликарбонатов для производства оптических носителей информации)	Требует разработки с учетом правоприменительной практики
2	Проекты нормативных правовых актов, направленных на ликвидацию избыточных государственных функций	Разработка предусмотрена планом мероприятий по осуществлению административной реформы в 2006 - 2008 гг. (одобрен распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. N 1789-р)
3	Проекты федеральных законов об утверждении технических регламентов в различных отраслях	В разработке