Раздел 1.2. Законодательство о кредитных организациях

Раздел 1.2. Законодательство о кредитных организациях

1.2.1. Оценка ситуации в сфере деятельности кредитных организаций

В настоящее время потребности российской экономики в банковских услугах в полной мере не удовлетворяется. Это обусловлено как недостатками в деятельности самих банков, так и внешними условиями развития банковского сектора, прежде всего сохраняющимся высоким уровнем рисков банковской деятельности, недостатками ее правового обеспечения и значительными издержками.

Назрела необходимость создания такой банковской системы, которая позволит развивать кредитно-денежную сферу темпами, адекватными потребностям экономики, переживающей модернизацию.

Концепция банковской реформы была разработана Правительством Российской Федерации в конце 2001 года и неоднократно подвергалась критике за слишком медленные темпы проведения намеченных преобразований. Прошедший год показал, что темпы банковской реформы по-прежнему низки, что в значительной степени объясняется расхождением Минэкономразвития России, Минфина России и Центробанка во взглядах на сроки и стратегию реформ. При этом следует отметить определенные сдвиги в сторону либерализации банковской системы. В частности, недавно отменена квота на участие иностранного банковского капитала, что будет способствовать притоку иностранных инвестиций в банковский сектор.

В настоящее время объемы банковского кредитования оказывают существенное влияние на развитие промышленности. Объем кредитов, предоставленных предприятиям и организациям, составил, по данным Банка России на 1 ноября 2002 года, 1,5 трлн. рублей (почти 50 млрд. долл.), что почти в 3 раза превышает собственные средства банков. Соотношения между объемами выданных кредитов и источниками привлечения денег приблизились к критическим. Так, соотношение между кредитами предприятиям, с одной стороны, и собственными средствами банков и депозитами и вкладами населения, с другой стороны, составляет 100%.

Другими словами, в настоящее время банковская система отдает производственному сектору в виде кредитов практически все, что может в существующих рыночных условиях. Предоставление еще больших объемов кредитования может привести лишь к росту рисков банковской системы в целом и увеличению числа банкротств коммерческих банков. Дальнейшее увеличение объемов кредитования производства без существенного увеличения собственного капитала банков сегодня невозможно. В связи с этим остро встала проблема проведения банковской реформы, которая в итоге приведет к увеличению банковского капитала, росту капитализации банковской системы при снижении рисков банковских операций.

Российский финансовый сектор успешно развивался в 2003 - 2005 годах. Банковская система преодолела последствия кризиса 1998 года, фондовый рынок находился на одном из первых мест в мире по темпам роста. Однако, и банковская система, и другие сегменты финансового сектора в настоящий момент не вполне отвечают потребностям экономики. Реформа банковской системы идет недостаточно быстро. Оживление на рынке ценных бумаг отчасти вызвано новациями в налоговом законодательстве и улучшением ситуации в экономике. Однако сохраняется потенциально высокая неустойчивость финансового сектора, в силу многих внутренних и внешних факторов.

Основной задачей на ближайшую перспективу является повышение эффективности функционирования банковского сектора, увеличение его значения в экономике. Важными условиями решения этой задачи является снижение рисков банковской деятельности, стоимости привлекаемых банками ресурсов, повышение качества капитала (собственных средств) и сокращение издержек кредитных организаций.

1.2.2. Основные проблемы законодательства о кредитных организациях в Российской Федерации

В настоящее время банковское законодательство в Российской Федерации не образует целостной системы. В основные законодательные акты - Федеральный закон "О центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" от 2 декабря 1990 года N 394-1 и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 года N 395-1 - постоянно вносятся изменения и дополнения.

В период с 1995 по 2002 год в Федеральный закон "О Банке России" и в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" было внесено много изменений. В настоящее время готовится еще ряд поправок.

Также не ясна ситуация, сложившаяся в отношении подзаконных нормативных актов в рассматриваемой области.

По оценке специалистов, банковское законодательство состоит сегодня приблизительно из 8,7 тысяч нормативных актов. В некоторых случаях банковское законодательство входит в противоречие с другими нормативными правовыми актами, а именно с налоговым и таможенным законодательством.

Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость соответствующим образом систематизировать те нормативные правовые акты, которые составляют основу функционирования системы финансов и кредита.

В целях упорядочения работы с банковским законодательством представляется целесообразным создать документ, аналогичный Налоговому кодексу Российской Федерации. Пример Налогового кодекса неслучаен. Ситуация, которая существовала до недавнего времени в области налогового законодательства, напоминала положение, существующее в настоящее время в банковском законодательстве.

Идея создания Банковского кодекса Российской Федерации была выдвинута еще в 1996 г. Председателем Совета Федерации Е.С. Строевым на заседании круглого стола "Финансово-кредитная система и налоговая политика в России".

Цель принятия Банковского кодекса - создание целостного нормативного правового акта, необходимого для деятельности всех участников банковской системы России, включая Банк России, государственные, коммерческие банки и других участников, на основе наиболее ценных положений действующего банковского законодательства и выработки новых подходов к деятельности банков в России.

Сложившаяся практика и опыт функционирования банковской системы России и других государств, таких как США, Великобритания и Германия, должны стать основой для создания единого Банковского кодекса в России. Как нормативный документ, Банковский кодекс призван в рамках единой структуры сгруппировать нормы права, относящиеся к банковской сфере.

При разработке и принятии кодифицированного акта должны учитываться те недостатки законодательства о банках и банковской деятельности, которые существуют на настоящий момент:

отсутствие правовых условий для формирования источников кредитования в силу отсутствия системы реальной защиты вкладчиков, а также отсутствие защиты банков от досрочного полного изъятия привлеченных срочных вкладов;

отсутствие достаточной законодательной защиты от риска невозврата кредитов в силу слабой защищенности прав собственника в части обеспечения возврата долга и отсутствия законодательства о кредитных историях;

отсутствие специальных законодательных норм, регулирующих долгосрочное кредитование. Действующее банковское законодательство не проводит различий между краткосрочным и долгосрочным кредитованием - как по источникам, так и по методам обеспечения ликвидности. Проведение этих различий на уровне подзаконных актов оставляет много места для произвола, что не способствует формированию нормальных обычаев делового оборота, а скорее подрывает принципы делового сообщества и органов контроля;

действующее законодательство не препятствует сверхцентрализации и монополизму в банковской сфере. Кредитная система России чрезмерно централизована. Экспансия сильных многофилиальных банков из центра в регионы не столько стимулирует конкуренцию на рынке банковских услуг, сколько способствует оттоку финансовых средств из регионов. Господствует монополизм на рынке сбережений населения при неоправданной задержке с формированием институтов кооперативного и взаимного кредита, вписанных в кредитно-финансовую систему.

Представляется целесообразным обратить особое внимание на правовое обеспечение деятельности иных институтов кредитно-финансовой системы, в частности, так называемых организаций микрофинансирования, и в первую очередь, специализированных кредитных потребительских кооперативов.

Деятельность кредитной кооперации получает все более широкое распространение и в целом играет положительную роль, в том числе в решении проблем ресурсного обеспечения малого бизнеса, а также социальных программ (особенно на региональном уровне). Несмотря на то, что правовое обеспечение деятельности подобных организаций существенно улучшилось в последние 4 - 5 лет, ряд вопросов регулирования кооперативных финансово-кредитных организаций нуждается в серьезной доработке:

не решен вопрос об определении органа государственного регулирования, его компетенции и его взаимодействии с органами саморегулирования кредитных потребительских кооперативов граждан (см. Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" N 117-ФЗ, ст. 27);

не согласованы положения массива Федеральных законов о кредитных потребительских кооперативах, пакет которых был принят в течение 2002 - 2003 гг. (Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", N 193-ФЗ, ст. 40; закон "О потребительской кооперации", N 3085-1, ст. 5), не устранены противоречия в определении некоммерческого статуса кредитных кооперативов и характера финансовых рисков, связанных с кредитованием юридических лиц (членов кооператива);

не разработаны и не утверждены стандарты финансовых рисков и организации деятельности кредитных кооперативов, не утверждены Положения об особенностях бухгалтерского учета в кредитных кооперативах;

не рассмотрены и не утверждены поправки к Федеральному закону N 117, содержащиеся в редакции Типового проекта "О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных союзах)", принятого Межпарламентской ассамблеей ЕврАзЭС в ноябре 2002 г. (Постановление МПА ЕврАзЭС от 02.11.02 N 3-15).

При последующем реформировании кредитно-денежной системы должна учитываться возрастающая роль небанковских кредитных организаций в российской финансовой системе. Определения различных финансовых институтов - кредитной организации как родовой категории, банка и небанковской кредитной организации как ее разновидностей - в законодательстве не учитывают практику кредитных и финансовых отношений.

Кредитная организация по действующему законодательству образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Видами кредитных организаций являются банки и небанковские кредитные организации. Вне данного определения остаются финансовые институты, которые не являются банками либо небанковскими кредитными организациями, но являются кредитными. На практике такие организации создаются в форме не только коммерческих, но и некоммерческих юридических лиц (кредитные кооперативы граждан, общества и фонды взаимного кредитования).

Таким образом, в законодательное определение кредитной организации должны быть внесены изменения с целью расширения сферы правового регулирования данного института. Для этого необходимо разрешить создание кредитных организаций в форме как коммерческих, так и некоммерческих юридических лиц.

1.2.3. Предложения по совершенствованию законодательства о кредитных организациях в Российской Федерации

Развитие системы финансовых институтов в России, совершенствование правовых основ кредитно-денежной системы, регулирование деятельности банков и банковского надзора должны быть ориентированы на общепринятую международную практику.

Приоритеты модернизации банковского сектора требуют решения следующих задач: создание системы страхования вкладов; завершение подготовки к переходу кредитных организаций на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности (МСФО); оптимизация регулятивных и надзорных функций Банка России.

В целях совершенствования правового регулирования деятельности кредитных организаций представляется необходимым:

подготовить поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации, направленные на защиту банков от потерь, связанных с досрочным изъятием срочных вкладов;

ускорить работу над проектом федерального закона "О кредитной кооперации"

осуществить комплекс законодательных мер, направленных на рост возвратности кредитов путем: (1) усиления правовой защищенности собственников просроченных долгов; (2) полного запрета льготных и иных бюджетных кредитов (за исключением проходящих через государственные банки или агентства); (3) создания системы бюджетных дотаций на частичную выплату процентов по кредиту; (4) обеспечения банков правовыми средствами защиты от недобросовестных заемщиков через создание института кредитных историй;

разработать законодательную базу взаимного и кооперативного кредитования с целью обеспечения большинству населения альтернативных возможностей сбережения;

принять поправки в законодательство, обеспечивающие конституционную независимость Центрального банка через: (1) введение в законодательство четких критериев работы Банка России; (2) обеспечение контроля за работой Банка России путем создания профессионального Наблюдательного совета Банка России (вместо существующего Национального банковского совета с неопределенными функциями), независимого от администрации Банка России, с передачей ему функций контроля за деятельностью администрации, включая утверждение расходов и контроль за ними;

подготовить поправки к федеральным законам, направленные на ликвидацию возникшего чрезмерного налогообложения банков;

завершить комплекс подготовительных мероприятий по внедрению международных стандартов в практику бухгалтерского учета и отчетности в кредитных организациях. Базовой предпосылкой введения МСФО должно стать принятие нового Федерального закона "О бухгалтерском учете". Соответствующие коррективы должны быть внесены также в налоговое законодательство;

повысить требования к учредителям (участникам) кредитных организаций, установить требования по вопросам предоставления информации о финансовом положении, деятельности и деловой репутации учредителей (участников) в случае приобретения ими 10% и более акций (долей) кредитной организации. В этих целях необходимо внести изменения в Федеральные законы "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности";

совершенствовать процедуры финансового оздоровления и ликвидации кредитных организаций, деятельности временных администраций, аттестации арбитражных управляющих (ликвидаторов) кредитных организаций. Внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации и законодательство о несостоятельности (банкротстве), направленные на обеспечение правовой защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом. Продолжить работу над совершенствованием механизма капитализации долгов кредитной организации в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";

подготовить Банку России предложения по изменению законодательства, направленные на упрощение процедур слияний, присоединений и преобразований кредитных организаций;

упростить Банку России порядок оценки кредитных рисков и формирова