Раздел 1.2. Законодательство о кредитных организациях

Раздел 1.2. Законодательство о кредитных организациях

1.2.1. Оценка ситуации в сфере деятельности кредитных организаций

В настоящее время потребности российской экономики в банковских услугах в полной мере не удовлетворяется. Это обусловлено как недостатками в деятельности самих банков, так и внешними условиями развития банковского сектора, прежде всего сохраняющимся высоким уровнем рисков банковской деятельности, недостатками ее правового обеспечения и значительными издержками.

Назрела необходимость создания такой банковской системы, которая позволит развивать кредитно-денежную сферу темпами, адекватными потребностям экономики, переживающей модернизацию.

Концепция банковской реформы была разработана Правительством Российской Федерации в конце 2001 года и неоднократно подвергалась критике за слишком медленные темпы проведения намеченных преобразований. Прошедший год показал, что темпы банковской реформы по-прежнему низки, что в значительной степени объясняется расхождением Минэкономразвития России, Минфина России и Центробанка во взглядах на сроки и стратегию реформ. При этом следует отметить определенные сдвиги в сторону либерализации банковской системы. В частности, недавно отменена квота на участие иностранного банковского капитала, что будет способствовать притоку иностранных инвестиций в банковский сектор.

В настоящее время объемы банковского кредитования оказывают существенное влияние на развитие промышленности. Объем кредитов, предоставленных предприятиям и организациям, составил, по данным Банка России на 1 ноября 2002 года, 1,5 трлн. рублей (почти 50 млрд. долл.), что почти в 3 раза превышает собственные средства банков. Соотношения между объемами выданных кредитов и источниками привлечения денег приблизились к критическим. Так, соотношение между кредитами предприятиям, с одной стороны, и собственными средствами банков и депозитами и вкладами населения, с другой стороны, составляет 100%.

Другими словами, в настоящее время банковская система отдает производственному сектору в виде кредитов практически все, что может в существующих рыночных условиях. Предоставление еще больших объемов кредитования может привести лишь к росту рисков банковской системы в целом и увеличению числа банкротств коммерческих банков. Дальнейшее увеличение объемов кредитования производства без существенного увеличения собственного капитала банков сегодня невозможно. В связи с этим остро встала проблема проведения банковской реформы, которая в итоге приведет к увеличению банковского капитала, росту капитализации банковской системы при снижении рисков банковских операций.

Российский финансовый сектор успешно развивался в 2003 - 2005 годах. Банковская система преодолела последствия кризиса 1998 года, фондовый рынок находился на одном из первых мест в мире по темпам роста. Однако, и банковская система, и другие сегменты финансового сектора в настоящий момент не вполне отвечают потребностям экономики. Реформа банковской системы идет недостаточно быстро. Оживление на рынке ценных бумаг отчасти вызвано новациями в налоговом законодательстве и улучшением ситуации в экономике. Однако сохраняется потенциально высокая неустойчивость финансового сектора, в силу многих внутренних и внешних факторов.

Основной задачей на ближайшую перспективу является повышение эффективности функционирования банковского сектора, увеличение его значения в экономике. Важными условиями решения этой задачи является снижение рисков банковской деятельности, стоимости привлекаемых банками ресурсов, повышение качества капитала (собственных средств) и сокращение издержек кредитных организаций.

1.2.2. Основные проблемы законодательства о кредитных организациях в Российской Федерации

В настоящее время банковское законодательство в Российской Федерации не образует целостной системы. В основные законодательные акты - Федеральный закон "О центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" от 2 декабря 1990 года N 394-1 и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 года N 395-1 - постоянно вносятся изменения и дополнения.

В период с 1995 по 2002 год в Федеральный закон "О Банке России" и в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" было внесено много изменений. В настоящее время готовится еще ряд поправок.

Также не ясна ситуация, сложившаяся в отношении подзаконных нормативных актов в рассматриваемой области.

По оценке специалистов, банковское законодательство состоит сегодня приблизительно из 8,7 тысяч нормативных актов. В некоторых случаях банковское законодательство входит в противоречие с другими нормативными правовыми актами, а именно с налоговым и таможенным законодательством.

Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость соответствующим образом систематизировать те нормативные правовые акты, которые составляют основу функционирования системы финансов и кредита.

В целях упорядочения работы с банковским законодательством представляется целесообразным создать документ, аналогичный Налоговому кодексу Российской Федерации. Пример Налогового кодекса неслучаен. Ситуация, которая существовала до недавнего времени в области налогового законодательства, напоминала положение, существующее в настоящее время в банковском законодательстве.

Идея создания Банковского кодекса Российской Федерации была выдвинута еще в 1996 г. Председателем Совета Федерации Е.С. Строевым на заседании круглого стола "Финансово-кредитная система и налоговая политика в России".

Цель принятия Банковского кодекса - создание целостного нормативного правового акта, необходимого для деятельности всех участников банковской системы России, включая Банк России, государственные, коммерческие банки и других участников, на основе наиболее ценных положений действующего банковского законодательства и выработки новых подходов к деятельности банков в России.

Сложившаяся практика и опыт функционирования банковской системы России и других государств, таких как США, Великобритания и Германия, должны стать основой для создания единого Банковского кодекса в России. Как нормативный документ, Банковский кодекс призван в рамках единой структуры сгруппировать нормы права, относящиеся к банковской сфере.

При разработке и принятии кодифицированного акта должны учитываться те недостатки законодательства о банках и банковской деятельности, которые существуют на настоящий момент:

отсутствие правовых условий для формирования источников кредитования в силу отсутствия системы реальной защиты вкладчиков, а также отсутствие защиты банков от досрочного полного изъятия привлеченных срочных вкладов;

отсутствие достаточной законодательной защиты от риска невозврата кредитов в силу слабой защищенности прав собственника в части обеспечения возврата долга и отсутствия законодательства о кредитных историях;

отсутствие специальных законодательных норм, регулирующих долгосрочное кредитование. Действующее банковское законодательство не проводит различий между краткосрочным и долгосрочным кредитованием - как по источникам, так и по методам обеспечения ликвидности. Проведение этих различий на уровне подзаконных актов оставляет много места для произвола, что не способствует формированию нормальных обычаев делового оборота, а скорее подрывает принципы делового сообщества и органов контроля;

действующее законодательство не препятствует сверхцентрализации и монополизму в банковской сфере. Кредитная система России чрезмерно централизована. Экспансия сильных многофилиальных банков из центра в регионы не столько стимулирует конкуренцию на рынке банковских услуг, сколько способствует оттоку финансовых средств из регионов. Господствует монополизм на рынке сбережений населения при неоправданной задержке с формированием институтов кооперативного и взаимного кредита, вписанных в кредитно-финансовую систему.

Представляется целесообразным обратить особое внимание на правовое обеспечение деятельности иных институтов кредитно-финансовой системы, в частности, так называемых организаций микрофинансирования, и в первую очередь, специализированных кредитных потребительских кооперативов.

Деятельность кредитной кооперации получает все более широкое распространение и в целом играет положительную роль, в том числе в решении проблем ресурсного обеспечения малого бизнеса, а также социальных программ (особенно на региональном уровне). Несмотря на то, что правовое обеспечение деятельности подобных организаций существенно улучшилось в последние 4 - 5 лет, ряд вопросов регулирования кооперативных финансово-кредитных организаций нуждается в серьезной доработке:

не решен вопрос об определении органа государственного регулирования, его компетенции и его взаимодействии с органами саморегулирования кредитных потребительских кооперативов граждан (см. Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" N 117-ФЗ, ст. 27);

не согласованы положения массива Федеральных законов о кредитных потребительских кооперативах, пакет которых был принят в течение 2002 - 2003 гг. (Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", N 193-ФЗ, ст. 40; закон "О потребительской кооперации", N 3085-1, ст. 5), не устранены противоречия в определении некоммерческого статуса кредитных кооперативов и характера финансовых рисков, связанных с кредитованием юридических лиц (членов кооператива);

не разработаны и не утверждены стандарты финансовых рисков и организации деятельности кредитных кооперативов, не утверждены Положения об особенностях бухгалтерского учета в кредитных кооперативах;

не рассмотрены и не утверждены поправки к Федеральному закону N 117, содержащиеся в редакции Типового проекта "О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных союзах)", принятого Межпарламентской ассамблеей ЕврАзЭС в ноябре 2002 г. (Постановление МПА ЕврАзЭС от 02.11.02 N 3-15).

При последующем реформировании кредитно-денежной системы должна учитываться возрастающая роль небанковских кредитных организаций в российской финансовой системе. Определения различных финансовых институтов - кредитной организации как родовой категории, банка и небанковской кредитной организации как ее разновидностей - в законодательстве не учитывают практику кредитных и финансовых отношений.

Кредитная организация по действующему законодательству образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Видами кредитных организаций являются банки и небанковские кредитные организации. Вне данного определения остаются финансовые институты, которые не являются банками либо небанковскими кредитными организациями, но являются кредитными. На практике такие организации создаются в форме не только коммерческих, но и некоммерческих юридических лиц (кредитные кооперативы граждан, общества и фонды взаимного кредитования).

Таким образом, в законодательное определение кредитной организации должны быть внесены изменения с целью расширения сферы правового регулирования данного института. Для этого необходимо разрешить создание кредитных организаций в форме как коммерческих, так и некоммерческих юридических лиц.

1.2.3. Предложения по совершенствованию законодательства о кредитных организациях в Российской Федерации

Развитие системы финансовых институтов в России, совершенствование правовых основ кредитно-денежной системы, регулирование деятельности банков и банковского надзора должны быть ориентированы на общепринятую международную практику.

Приоритеты модернизации банковского сектора требуют решения следующих задач: создание системы страхования вкладов; завершение подготовки к переходу кредитных организаций на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности (МСФО); оптимизация регулятивных и надзорных функций Банка России.

В целях совершенствования правового регулирования деятельности кредитных организаций представляется необходимым:

подготовить поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации, направленные на защиту банков от потерь, связанных с досрочным изъятием срочных вкладов;

ускорить работу над проектом федерального закона "О кредитной кооперации"

осуществить комплекс законодательных мер, направленных на рост возвратности кредитов путем: (1) усиления правовой защищенности собственников просроченных долгов; (2) полного запрета льготных и иных бюджетных кредитов (за исключением проходящих через государственные банки или агентства); (3) создания системы бюджетных дотаций на частичную выплату процентов по кредиту; (4) обеспечения банков правовыми средствами защиты от недобросовестных заемщиков через создание института кредитных историй;

разработать законодательную базу взаимного и кооперативного кредитования с целью обеспечения большинству населения альтернативных возможностей сбережения;

принять поправки в законодательство, обеспечивающие конституционную независимость Центрального банка через: (1) введение в законодательство четких критериев работы Банка России; (2) обеспечение контроля за работой Банка России путем создания профессионального Наблюдательного совета Банка России (вместо существующего Национального банковского совета с неопределенными функциями), независимого от администрации Банка России, с передачей ему функций контроля за деятельностью администрации, включая утверждение расходов и контроль за ними;

подготовить поправки к федеральным законам, направленные на ликвидацию возникшего чрезмерного налогообложения банков;

завершить комплекс подготовительных мероприятий по внедрению международных стандартов в практику бухгалтерского учета и отчетности в кредитных организациях. Базовой предпосылкой введения МСФО должно стать принятие нового Федерального закона "О бухгалтерском учете". Соответствующие коррективы должны быть внесены также в налоговое законодательство;

повысить требования к учредителям (участникам) кредитных организаций, установить требования по вопросам предоставления информации о финансовом положении, деятельности и деловой репутации учредителей (участников) в случае приобретения ими 10% и более акций (долей) кредитной организации. В этих целях необходимо внести изменения в Федеральные законы "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности";

совершенствовать процедуры финансового оздоровления и ликвидации кредитных организаций, деятельности временных администраций, аттестации арбитражных управляющих (ликвидаторов) кредитных организаций. Внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации и законодательство о несостоятельности (банкротстве), направленные на обеспечение правовой защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом. Продолжить работу над совершенствованием механизма капитализации долгов кредитной организации в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";

подготовить Банку России предложения по изменению законодательства, направленные на упрощение процедур слияний, присоединений и преобразований кредитных организаций;

упростить Банку России порядок оценки кредитных рисков и формирования резервов на возможные потери по небольшим ссудам в целях содействия развитию кредитных операций банков с субъектами малого предпринимательства;

подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах", предусматривающих, что утверждение годовых отчетов, включая бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков общества, распределение прибылей, определение источников покрытия убытков, производится общим собранием акционеров на основе данных, достоверность которых подтверждена аудитором;

упростить процедуру реорганизации кредитных организаций в форме слияния, присоединения и преобразования, включая уточнение порядка уведомления кредиторов, исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами в случае ее реорганизации;

внести в Гражданский кодекс Российской Федерации изменения и дополнения, предусматривающие возможность досрочного изъятия срочных вкладов только в случаях, прямо оговоренных в договоре;

внести в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации изменения, касающиеся особого порядка обращения взыскания на имущество граждан-должников по ипотечным кредитам в целях развития ипотечного жилищного кредитования.

Законопроект N 92873-4 "О внесении изменений в статью 31 ФЗ "О банках и банковской деятельности" (в части предоставления кредитов малым предприятиям до 300.00 рублей) снят 6 октября 2005 года с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы. Однако проблематика, рассматриваемая в указанном законопроекте, не утрачивает актуальности.

Данная законодательная инициатива имеет принципиально важное значение для развития малого предпринимательства в России, облегчения доступа предпринимателей к кредитным ресурсам. На наш взгляд, выдача кредитов предпринимателям без образования юридического лица непосредственно из кассы кредитной организации (в сумме до 300 тыс. рублей) создаст необходимые объективные предпосылки для развития институтов микрокредитования предпринимателей, обеспечит экономию операционных затрат как для банков, так и для их клиентов.

По нашим оценкам это условие в среднем на одни сутки позволит сократить срок получения кредитов, значительно ускорив тем самым заключение договоров, хозяйственных сделок в сфере малого предпринимательства.

Принятие законопроекта, на наш взгляд, не снизит уровень контроля за движением капитала и не создаст предпосылок для злоупотреблений в финансовой отчетности, так как выдача кредитов будет осуществляется в соответствии с порядком ведения кассовых операций, установленным Центральным Банком России.

Принимая во внимание острую потребность субъектов малого предпринимательства в привлечении дополнительных финансовых ресурсов для осуществления своей коммерческой деятельности, указанные изменения в законодательстве позволят сделать кредитование предпринимателей без образования юридического лица более дешевым, доступным и оперативным.

Необходимо также продолжить работу над проектом федерального закона "О кредитной кооперации". Специальный Закон, которого ждали представители кредитной кооперации и который необходим, в данной редакции так или иначе не решает ни одной из имеющихся проблем в области законодательного обеспечения кредитной кооперации. В нашем понимании - это мог бы быть рамочный Закон, определяющий основные виды кредитной кооперации, существующие в стране и закрепляющий основные термины, используемые в данной области, прописывающий базовые отличительные признаки действующих в настоящее время в Российской Федерации разновидностей кредитных кооперативов и родственных им правовых форм.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию до 2008 года:

N	Наименование законопроекта	Состояние
1.	Проект федерального закона "О внесении изменения в статью 31 ФЗ "О банках и банковской деятельности"	6 октября 2005 года снят с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы. Требует дополнительной проработки
2.	Проект федерального закона N 70443-3 "О кредитной кооперации";	внесен Правительством Российской Федерации, готовится к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении
3.	Проект федерального закона "О бухгалтерском учете" (новая редакция);	требует разработки
4.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и "О банках и банковской деятельности", в части повышения требований к учредителям (участникам) кредитных организаций и установления требований по вопросам предоставления информации о финансовом положении, деятельности и деловой репутации учредителей (участников) в случае приобретения ими 10% и более акций (долей) кредитной организации;	требует разработки
5.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве), в части обеспечения правовой защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом;	требует разработки
6.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах", в части утверждения общим собранием акционеров годовых отчетов, включая бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков общества, распределение прибылей, определение источников покрытия убытков, на основе данных, достоверность которых подтверждена аудитором;	требует разработки
7.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации", в части предусматривающей возможность досрочного изъятия срочных банковских вкладов только в случаях, прямо оговоренных в договоре;	требует разработки
8.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", в части особого порядка обращения взыскания на имущество граждан-должников по ипотечным кредитам в целях развития ипотечного жилищного кредитования;	требует разработки
9.	Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" N 117-ФЗ, в части определения органа регулирования государственной власти, его компетенции и его взаимодействии с органами саморегулирования кредитных потребительских кооперативов.	требует разработки