Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2020 г. N 17АП-5457/20 по делу N А71-20051/2019

г. Пермь

15 июня 2020 г.

Дело N А71-20051/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 июня 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Голубцова В.Г., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тиуновой Н.П.

при участии представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике Трутневой Е.П. по доверенности от 21.05.2020, диплом, служебное удостоверение;

иные лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 19 марта 2020 года по делу N А71-20051/2019,

принятое судьей Сидоровой М.С.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЮМАК" (ИНН 7727655443, ОГРН 1087746781572)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ИНН 1831038485, ОГРН 10318000554610)

третье лицо - акционерное общество "Ижевский механический завод",

о признании незаконными решения от 28.11.2019 N 018/07/18.1-967/2019 и предписания от 28.11.2019 N 018/07/18.1-967/2019,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ЮМАК" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - Удмуртское УФАС России, антимонопольный орган) от 28.11.2019 N 018/07/18.1-967/2019 в части пунктов 1 и 3 резолютивной части, а также предписания от 28.11.2019 по делу N 018/07/18.1-967/2019 (с учетом уточнения заявленных требований).

Определением суда от 29.01.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Акционерное общество "Ижевский механический завод" (далее - АО "ИМЗ", заказчик).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19 марта 2020 года признаны незаконными решение Управления от 28.11.2019 N 018/07/18.1-967/2019 в части пунктов 1 и 3, а также предписание от 28.11.2019 по делу N018/07/18.1-967/2019.

Не согласившись с принятым решением, антимонопольный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы приведены доводы о том, что при рассмотрении жалобы антимонопольный орган рассматривал в равной степени как доводы ООО "ЮМАК", так и доводы заказчика. Суд не выяснил то обстоятельство, касающееся нарушения порядка проведения торгов, что ООО "ЮМАК" неправомерно допущено к участию в торгах. Заявитель в свою очередь не представил в антимонопольный орган и суд доказательства того, что товар соответствует требованиям заказчика. Суд не выяснил фактическую потребность заказчика в приобретении товара предложенного ООО "ЮМАК" с "максимальной скоростью подачи - 15 м/мин", не выяснил, будет ли поставленный товар выполнять ту же функцию в отношении значения показателя "Максимальная скорость подачи - 7,2 м/мин", как требовалось в техническом задании, не приведет ли приобретение такого товара к неэффективному использованию денежных средств, направляемых на закупку продукции. По мнению антимонопольного органа, заказчик, зная, что торги проведены с нарушением действующего законодательства, правомерно не заключал с ООО "ЮМАК" договор, поскольку такая сделка являлась бы недействительной с момента ее совершения. Бездействие заказчика, выразившееся в нарушении срока заключения договора, связано с нарушением порядка проведения торгов, а не с отказом от заключения договора.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа на доводах жалобы настаивал.

Заявитель с доводами апелляционной жалобы не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу; решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо поддерживает позицию антимонопольного органа по мотивам, указанным в письменном отзыве; просит решение суда отменить.

Заявитель, третье лицо, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как установлено судом и не оспаривается участвующими в деле лицами, 06.09.2019 АО "ИМЗ" (заказчик) разместило в Единой информационной системе (ЕИС) извещение об осуществлении закупки (номер извещения в ЕИС - 31908279037). Наименование закупки: "Открытый конкурс в электронной форме на право заключить договор на поставку и монтаж малогабаритного токарного обрабатывающего центра с ЧПУ". Начальная (максимальная) цена договора установлена в размере 87400 долларов США (в рублевом эквиваленте - 5 822 588 рублей). Дата рассмотрения первых частей заявок - 17.09.2019, вторых частей - 19.09.2019. Дата подведения итогов - 24.09.2019.

ООО "ЮМАК" 13.09.2019 подало заявку на участие в данном конкурсе.

Согласно протоколу от 19.09.2019 N 19/9/17-6 заявка ООО "ЮМАК" являлась единственной.

Закупка признана несостоявшейся. Закупочная комиссия рассмотрела единственную заявку на соответствие требованиям документации о закупке и приняла решение признать победителем и заключить договор с ООО "ЮМАК".

Срок заключения договора установлен не ранее чем через 10 дней и не позднее 20 дней со дня официального размещения протокола, которым были подведены итоги закупки.

По состоянию на 20.11.2019 договор с победителем не заключен.

Поскольку по результатам проведения закупки в установленные законом сроки договор с ООО "ЮМАК" не был заключен, обществом подана жалоба в антимонопольную службу с указанием на нарушение заказчиком части 15 статьи 3.2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, далее - Закон о закупках), в связи с незаключением в установленный законом срок договора с победителем конкурса.

Решением Удмуртского УФАС России от 28.11.2019 N 018/07/18.1-967/2019

1) жалоба ООО "ЮМАК" на действия заказчика АО "ИМЗ" при проведении открытого конкурса (номер извещения в ЕИС - 31908279037) признана не обоснованной;

2) закупочная комиссия АО "ИМЗ" при проведении открытого конкурса (помер извещения и ЕИС - 31908279037) признана нарушившей часть 1 статьи 2 Закона о закупках и пункт 3 части 12.8.5 Положения о закупках;

3) закупочной комиссии АО "ИМЗ" выдано обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения путем отмены протокола от 19.09.2019 N 19/9/17-6 и рассмотрения единственной заявки ООО "ЮМАК" вновь.

28.11.2019 заказчику выдано также предписание по делу N 018/07/18.1-967/2019 об устранении нарушений антимонопольного законодательства, которым предписано в течение трех рабочих дней отменить протокол от 19.09.2019 N19/9/17-6 и вновь рассмотреть единственную заявку ООО "ЮМАК".

Несогласие ООО "ЮМАК" с решением в части пунктов 1 и 3 и предписанием Удмуртского УФАС России послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (статья 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии со статьей 1 Закона о закупках целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи, в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке).

Закон о закупках не содержит конкретных правил и критериев относительно требований, устанавливаемых заказчиком к участникам закупки и порядку ее осуществления. Следовательно, в силу вышеизложенной нормы заказчики при организации и проведении закупки должны руководствоваться принципами Закона N 223-ФЗ, Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и утвержденным в соответствии с ними положением о закупке.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений (часть 1 статьи 1 ГК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц.

В случае выражения (реализации) волеизъявления на возникновение гражданских прав и обязанностей в рамках правоотношений, урегулированных нормами ГК РФ, выбранная форма реализации должна соответствовать всем предусмотренным законом требованиям к содержанию этих правоотношений. Из приведенного выше следует, что лицо, реализуя свои субъективные права в урегулированных законом правоотношениях, должно соблюдать все предусмотренные законом требования к их реализации. При этом волеизъявление на реализацию прав в конкретном правоотношении будет регулироваться нормами права, предусмотренными для данного правоотношения, вне зависимости от того, как оно названо.

В соответствии с пунктом 1 статьи 447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

Согласно части 4 статьи 447 ГК РФ (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом.

В соответствии с частью 4 статьи 448 ГК РФ, если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, опубликовавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а от проведения конкурса - не позднее чем за тридцать дней до проведения конкурса.

В случае, если организатор открытых торгов отказался от их проведения с нарушением указанных сроков, он обязан возместить участникам понесенный ими реальный ущерб.

Конкретный порядок и условия проведения процедур закупки устанавливаются заказчиками самостоятельно путем принятия положения о закупке.

Рассматриваемая в настоящем деле закупка осуществлялась заказчиком в соответствии с нормами Закона N 223-ФЗ на основании единого положения о закупке АО "ИМЗ", утвержденного советом директоров АО "ИМЗ" 14.12.2018 (далее - Положение о закупке) (как и иные документы, приобщено к делу в электронном виде, л.д.35).

Указанное положение определяет единые правила осуществления закупочной деятельности и подлежит обязательному применению в АО "ИМЗ". Закупка проводится в соответствии с правилами и регламентом электронной торговой площадки (ЭТП) "Агентство по государственному заказу Республики Татарстан", а также с использованием функционала электронной площадки информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://223etp.zakazrf.ru.

К извещению об осуществлении спорной закупки приложена документация о закупке, утв. председателем закупной комиссии 04.09.2019 (л.д.59), которая подробно расписывает порядок проведения закупки, требования к ее участникам, а также содержит информационную карту (пункт 6, стр.46 документации).

Согласно пункту 3.2.8 указанной документации единственным доказательством для участника его права на заключение договора является официально размещенный протокол, содержащий соответствующее решение.

В силу пункта 20.5.1 документации о закупке заказчик обязан заключить договор по итогам закупки, проведенной в форме торгов, с лицом, признанным победителем закупки.

Согласно пункту 4.21.1 документации о закупке договор по итогам закупки заключается в срок, указанный в пункте 37 информационной карты.

Пунктом 37 информационной карты срок заключения договора установлен не ранее 10 дней и не позднее 20 дней после официального размещения протокола, которым были подведены итоги закупки.

Судом установлено и лицами, участвующими в деле не оспаривается, что 19.09.2019 закупочной комиссией проведена процедура подведения итогов закупки, по результатам которой составлен протокол от 19.09.2019 N 19/9/17-6; победителем закупки признано ООО "ЮМАК".

Однако в срок, предусмотренный пунктом 37 информационной карты, договор с победителем закупки заключен не был. В связи с чем ООО "ЮМАК" обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия заказчика.

Антимонопольный орган, признавая жалобу общества необоснованной, предписывая заказчику отменить протокол от 19.09.2019 N 19/9/17-6 о признании общества победителем закупки и вновь рассмотреть единственную заявку ООО "ЮМАК", исходил из того, что комиссия заказчика ошибочно допустила общество к участию в конкурсе: в техническом задании заказчика (раздел 9) указано на такую техническую характеристику товара, как максимальная скорость подачи - 7,2 м/мин; товар, предложенный обществом к поставке, данной характеристике не соответствует (максимальная скорость подачи - 15 м/мин).

Однако, как верно указано судом первой инстанции, на момент принятия решения закупочная комиссия знала (или должна была знать из заявки ООО "ЮМАК" с техническим приложением) об отклонении характеристик товара, предложенного обществом, от технического задания. Внутренние проблемы АО "ИМЗ" (отсутствие соответствующей технической квалификации у членов комиссии) не могут иметь значения для его отношений с третьими лицами.

Отказ от заключения договора до подведения итогов закупки, возможность которого предусмотрена пунктами 20.5.3 Положения о закупках, ограничен прямо предусмотренными Положением обстоятельствами, которых судом установлено не было.

При этом информация об отказе от заключения договора должна быть официально размещена не позднее чем через 3 дня после принятия такого решения (пункт 20.5.4 Положения о закупке).

Между тем заказчик решение об отказе в заключении договора не оформлял и не размещал, писем с пояснениями относительно причины незаключения договора обществу не направлял.

Поскольку ни нормами статей 447-448 ГК РФ, регулирующими порядок проведение торгов, ни нормами Закона N 223-ФЗ не предусмотрено право заказчика отказаться от заключения договора с победителем торгов, незаключение заказчиком договора с победителем закупки противоречит как Положению о закупке, так и нормам действующего гражданского законодательства.

Отказ от заключения с победителем закупки договора свидетельствует о нарушении прав ООО "ЮМАК", ставшего победителем этой закупки и рассчитывавшего на заключение с ним договора, однако лишенного данной возможности вследствие неправомерных действий заказчика.

Между тем часть 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ (в редакции от 31.12.2017) содержит исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающих право участника закупки обжаловать в антимонопольном органе в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", действия (бездействие) заказчика по осуществлению закупок.

Согласно части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить как за пределы оснований обжалования, установленных в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, так и за пределы доводов жалобы и по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении конкретной жалобы заинтересованного лица.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции" по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (часть 2 статьи 18.1).

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных, не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися), принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона (часть 20 статьи 18.1).

Таким образом, положения частей 10,13 статьи 3 Закона о закупках и статьи 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции" предусматривают ограниченные полномочия антимонопольного органа в отношениях, связанных с закупами по Закону N 223-ФЗ. По сути, эти полномочия ограничены защитой интересов участников закупки (потенциальных поставщиков товаров, работ, услуг), а не заказчиков.

Часть 20 статьи 18.1, предусматривающая возможность выдачи антимонопольным органом предписания по нарушениям, не являвшимся предметом обжалования, не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений. Кроме того, статья 18.1 регулирует порядок рассмотрения жалоб не только в сфере закупок по Закону N 223-ФЗ, но и в сфере процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в строительстве.

Основания, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб в сфере закупок, установлены именно Законом о закупках, и антимонопольный орган не вправе расширять эти основания, в том числе выходить за пределы доводов, составляющих предмет обжалования (действий или бездействия заказчика, организатора торгов), в силу прямого указания на это в части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

В нарушение указанных норм антимонопольный орган по собственной инициативе проверил содержание документации о закупке и пришел к выводу, что заявка участника закупки ООО "ЮМАК" не соответствовала требованиям этой документации.

Выводы суда соответствуют правовой позиции, изложенной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 02.10.2017 N 309-КГ17-7502, от 13.10.2017 N 305-КГ17-8138, согласно которой статья 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции" регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом о закупках, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

В пункте 17 "Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018) также обращено внимание на необходимость применения части 13 статьи 3 Закона о закупках, согласно которой рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования. Антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

На основании изложенного доводы антимонопольного органа о наличии у него права при рассмотрении жалобы участника закупки принять решение об устранении любого нарушения, допущенного закупочной комиссии при осуществлении процедуры закупки, не соответствуют изложенным выше правовым нормам.

Наличие или отсутствие фактической потребности заказчика в приобретении товара, предложенного обществом, значения в рассматриваемом споре не имеет. Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает право стороны отказаться от исполнения договора и соответствующие последствия. Вмешательство антимонопольного органа в отношения сторон в данном случае законодательством не предусмотрено.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя, признав недействительными решение и предписание антимонопольного органа в оспариваемой части.

Доводы и аргументы заявителя апелляционной жалобы проверены судом апелляционной инстанции, признаются несостоятельными и не подлежащими удовлетворению, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и не соответствуют обстоятельствам дела.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19 марта 2020 года по делу N А71-20051/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

В.Г. Голубцов Е.Ю. Муравьева