Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2020 г. N 18АП-3989/20 по делу N А07-11190/2019

г. Челябинск

25 июня 2020 г.

Дело N А07-11190/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 июня 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Карпачевой М.И.,

судей Аникина И.А., Соколовой И.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Таранжиной А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры города Уфы Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.03.2020 по делу N А07-11190/2019.

Общество с ограниченной ответственностью Уфимское предприятие "Здоровье" (далее - заявитель, ООО УП "Здоровье") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Прокуратуре города Уфы (далее - прокуратура) о признании недействительным представления N 31-2019 от 04.03.2019.

Решением суда от 11.03.2020 (резолютивная часть объявлена 28.11.2020) заявленные требования удовлетворены: суд признал недействительным представление прокуратуры N 31-2019 от 04.03.2019 об устранении нарушений земельного законодательства.

С вынесенным решением не согласилась прокуратура (далее также - податель жалобы, апеллянт) и обжаловала его в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель ссылается на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. Так, апеллянт указывает, что заявитель факт использования земельного участка в иных целях, кроме как "под производственную базу" не отрицает.

Податель жалобы отмечает, что в целях устранения фактов нецелевого использования земельного участка допускается установить в отношении него вид разрешенного использования, сочетающий несколько видов, разрешенных для указанной территориальной зоны, например "для эксплуатации торгового комплекса с административными, производственными и складскими помещениями, и предприятиями общественного питания", или иной другой вид по выбору заявителя, учитывающий многоцелевой характер использования земельного участка.

Апеллянт полагает, что доводы заявителя об отсутствии в действиях ООО УП "Здоровье" субъективной стороны правонарушения не обоснованы, поскольку доказательств обращения в органы государственного кадастрового учета с заявлением об изменении вида разрешенного использования в целях приведения его в соответствие с фактическим в рамках проверки или в ходе рассмотрения представления не предоставлено. Обращения заявителя за разъяснениями в различные органы не свидетельствуют о намерении устранить выявленные нарушения.

Податель жалобы указывает, что Размещение Обществом предприятий торговли на рассматриваемом земельном участке нарушает правовой режим его использования, определенный с учетом ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Аналогичная позиция изложена в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 21.10.2019 N 308-ЭС19-10562 по делу N А32-49415/2018, постановлении Верховного Суда РФ от 01.07.2019 N 46-АД19-10.

Также податель жалобы отмечает, что постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 25.12.2019 по делу N А07-175/2019 отменены решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 03.06.2019 и постановление Восемнадцатого апелляционного арбитражного суда от 19.08.2019, которыми ранее удовлетворены требования ООО УП "Здоровье" о признании незаконным и подлежащем отмене постановления Управления Росреестра по РБ от 02.10.2018 о привлечении ООО УП "Здоровье" к административной ответственности по ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ( далее -КоАП РФ).

До начала судебного заседания от заявителя поступили возражения на апелляционную жалобу, в которых сторона просила решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы, назначенное на 27 мая 2020 откладывалось до 23.06.2020 в связи с необходимостью предоставления в материалы дела сведений о правообладателях спорного земельного участка.

До начала судебного заседания сторонами представлены в материалы дела необходимые документы, приобщенные к материалам дела.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения сведений о месте и времени судебного разбирательства на официальном сайте http://kad.arbitr.ru/ в сети "Интернет" - в судебное заседание представители не явились.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено арбитражным судом апелляционной инстанции в отсутствие сторон.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 10.09.2018 в Прокуратуру г. Уфы поступило обращение Пульканова А.В. о нарушении земельного законодательства ООО УП "Здоровье" в связи с нецелевым использованием земельного участка с кадастровым номером 02:55:020534:129, расположенного по адресу: г. Уфа, ул. Трамвайная, д. 2/3.

Согласно данным государственного кадастра недвижимости в отношении указанного земельного участка установлен вид разрешенного использования "под производственную базу".

По результатам осмотра земельного участка, проведенного специалистами отдела муниципального земельного контроля Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, выявлено нарушение ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации, выразившееся в использовании названного земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием, путем размещения торгового центра "Мебельный центр "Парус" (л.д. 33, 34).

Управлением земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан в адрес ООО УП "Здоровье" направлено требование об устранении нарушений земельного законодательства.

04.02.2019, 08.02.2019 в Прокуратуру г. Уфы поступили обращения Пульканова А.В. о нарушении земельного законодательства ООО УП "Здоровье".

Проверкой установлено, что 02.10.2018 заместителем главного государственного инспектора г. Уфы и Уфимского района Республики Башкортостан по использованию и охране земель Асадуллиной А.И. вынесено постановление по делу N 111 о привлечении ООО УП "Здоровье" к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ в виде взыскания административного штрафа в размере 222 000 руб.

По информации Управления Росреестра по Республике Башкортостан от 27.02.2019 предписание об устранении нарушений не выдавалось.

В связи с этим 04.03.2019 Прокуратурой г. Уфы в адрес ООО УП "Здоровье" внесено представление N 31-2019 об устранении нарушений земельного законодательства (л.д. 13, 14).

Считая представление N 31-2019 от 04.03.2019 незаконным, ООО УП "Здоровье" обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что спорный участок используется заявителем в соответствии с видом разрешенного использования для этого конкретного земельного участка, представленные участниками спора в материалы дела доказательства не позволяют сделать вывод о том, что использование земельного участка для размещения торгового центра (мебельного центра) "Парус" противоречит разрешенному использованию, установленному для территориальной зоны градостроительным регламентом.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке ст. 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, усматривает основания для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьями 200 и 201 АПК РФ предусмотрено, что ненормативный акт, решение, действие (бездействие) государственного органа могут быть признаны арбитражным судом незаконными при доказанности одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания ст.ст. 198 - 200 АПК РФ следует, что право на обращение за судебной защитой не является абсолютным и судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

В соответствии со ст. 1 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2201-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

С учетом позиции, изложенной в вопросе 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, представление прокурора может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 8.4 приказа Генеральной прокуратуры России от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" при осуществлении прокурорского надзора органам прокуратуры предписано не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами.

Пункт 8 указанного приказа предписывает прокурорам сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства.

По смыслу приведенных правовых норм, а также с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24.02.2005 N 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП РФ в отношении лиц, которым внесено представление, предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Как видно из материалов дела, Прокуратурой г. Уфы в адрес ООО УП "Здоровье" внесено представление N 31-2019 от 04.03.2019, из которого следует, что выявлено нарушение заявителем ст. 42 ЗК РФ, выразившееся в размещении на земельном участке с кадастровым номером 02:55:020534:129, расположенном по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, Октябрьский район, ул. Трамвайная, д. 2/3, объекта - "Мебельный центр "Парус", тогда как вид разрешенного использования указанного земельного участка установлен - под производственную базу, площадью 8620 кв. м.

Как установлено выше, спорный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, земельный участок расположен в зоне КП-3, предназначенной для объектов, сочетающих коммерческие и производственные виды деятельности, для которой видами разрешенного использования являются, в частности, магазины: предприятия, магазины оптовой и мелкооптовой торговли (непродовольственные), магазины товаров первой необходимости, универсамы; рынки: рынки продовольственные крытые, рынки продовольственные открытые, рынки промышленных товаров, торговоскладские (продовольственные, овощные и т.д.) оптовые базы в капитальных зданиях, торгово-выставочные комплексы, предприятия общественного питания: рестораны, столовые, кафе, закусочные, бары и т.д., некапитальные строения предприятий общественного питания, административные здания.

Здание, которое находится на земельном участке с кадастровым номером 02:55:020534:129, имеет многоцелевое использование - торговое, административное, складское, производственное, общественное питание, что подтверждается протоколом осмотра территории от 31.07.2018, составленным государственным инспектором РБ по использованию и охране земель Янгировым А.Р., а именно, установлено, что помещения объекта капитального строительства используются для размещения объектов торговли, общественного питания, а также под складские помещения, производственные помещения по сборке мебели и ремонту торгового оборудования.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, а также обстоятельства дела, суд первой инстанции не установил противоречий использования спорного земельного участка разрешенному использованию, установленному для территориальной зоны, в которой участок находится.

Однако судом первой инстанции не учтено следующее.

Подпункты 5 и 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ относят к принципам, на которых основан данный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, следующие принципы: единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются Федеральными законами и требованиями специальных Федеральных законов.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 ГрК РФ.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 ГрК РФ).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 7 ЗК РФа). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 ГрК РФ порядке (часть 6 статьи 37 ГрК РФ).

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 ГрК РФ).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540.

Согласно части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

При наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

В силу ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

Материалами дела подтверждается, что на спорном земельном участке собственником размещен торговый центр, что свидетельствует об изменении функционального назначения земельного участка, поскольку размещаемые на нем здания должны быть предназначены для использования под производственную базу, а не для осуществления иной деятельности. Соответственно, использование здания в целях осуществления иной деятельности привело к использованию земельного участка, на котором расположено здание, не в соответствии с видом разрешенного использования этого участка.

При этом разные виды разрешенного использования земельного участка влияют и на плату, установленную в отношении земельного участка, в частности, на кадастровую стоимость и ставку земельного налога.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об использовании обществом спорного земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования этого участка.

Материалами дела не подтверждается, что заявитель в соответствии с вышеназванными нормами воспользовался предоставленным им правом на изменение вида разрешенного использования в целях приведения его в соответствие с функциональным назначением размещенного на спорном земельном участке здания.

Поскольку ответчик не произвел изменения вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с его фактическим использованием, апелляционный суд полагает обоснованным вынесение прокурором в адрес заявителя спорного предписания об устранении нарушений земельного законодательства.

Учитывая вышеизложенное, апелляционный суд полагает, что оспариваемое представление прокуратуры соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя. Оснований для иной оценки указанного документа не имеется.

Поскольку спор разрешен с нарушениями требований действующего законодательства, а также несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела, апелляционная коллегия усматривает наличие оснований для отмены решения суда первой инстанции по приведенным в мотивировочной части выводам (пункты 3,4 части 1 ст.270 АПК РФ).

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.03.2020 по делу N А07-11190/2019 отменить.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Здоровье" о признании недействительным представления Прокуратуры города Уфы N 31-2019 от 04.03.2019 отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.И. Карпачева

Судьи

И.А. Аникин И.Ю. Соколова