Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2020 г. N 09АП-27809/20 по делу N А40-228557/2019

г. Москва

19 августа 2020 г.

Дело N А40-228557/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 августа 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мухина С.М.,

судей:	Лепихина Д.Е., Марковой Т.Т.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Казнаевым А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства развития инфраструктуры Калининградской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.05.2020 по делу N А40-228557/2019

по заявлениям 1) Министерства развития инфраструктуры Калининградской области, 2) Правительства Калининградской области, 3) Министерства финансов Калининградской области

к 1) Федеральному казначейству, 2) Управлению Федерального казначейства по Калининградской области, 3) Министерству финансов Российской Федерации

об оспаривании уведомления,

при участии:

от заявителей:	1. Орлова Е.А. по дов. от 09.01.2020; 2. не явился, извещен; 3. Хроленко О.С. по дов. от 09.01.2020;
от заинтересованных лиц:	1. Седой Е.И. по дов. от 13.12.2018; 2. не явился, извещен; 3. Шиляев А.П. по дов. от 20.01.2020;

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда города Москвы от 12.05.2020, принятым по настоящему делу, в удовлетворении требований Министерства развития инфраструктуры Калининградской области, Правительства Калининградской области, Министерства финансов Калининградской области к Федеральному казначейству, Управлению Федерального казначейства по Калининградской области, Министерству финансов Российской Федерации о признании уведомления от 16.04.2019 N 07-04-04/09-7689 о применении мер принуждения в отношении Правительства Калининградской области, приказов от 16.05.2019 NN 226, 227 о бесспорном взыскании Управлением федерального казначейства по Калининградской области денежных средств из бюджета Калининградской области в федеральный бюджет незаконным, об обязании отменить оспариваемые уведомление и приказы, отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство развития инфраструктуры Калининградской области (далее - Министерство) обратилось в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Судебное разбирательство откладывалось в порядке ст. 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в целях полного, всестороннего и объективного рассмотрения дела.

В судебное заседание не явились представители Правительства Калининградской области и Управления Федерального казначейства по Калининградской области, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации в картотеке арбитражных дел на сайте (www.//kad.arbitr.ru) в соответствии с положениями ч. 6 ст. 121 АПК РФ.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы жалобы в полном объеме, указал, что решение суда принято при неправильном истолковании закона, неправильного применения норм материального права, а также выводы, сделанные судом, не соответствуют обстоятельствам дела.

Представители Минфина России, Федерального казначейства, в судебном заседании возражали против удовлетворения жалобы по доводам отзывов, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель Министерства финансов Калининградской области поддержал позицию Министерства, просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 123, 156, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из фактических материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Калининградской области (далее - Управление) в феврале 2019 года в отношении Министерства проведена внеплановая камеральная проверка использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в части обеспечения уровня софинансирования расходного обязательства за счет средств бюджета Калининградской области за 2015 -2016 годы, по результатам которой составлен акт камеральной проверки от 20 февраля 2019 года (далее - акт).

Вышеуказанный акт Управления федерального казначейства по Калининградской области от 20.02.2019 в соответствии со статьей 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и приказом Минфина России от 11.08.2014 N 74н явился основанием для применения бюджетной меры принуждения в отношении Правительства Калининградской области и Министерства.

На основании вышеуказанного акта Федеральным казначейством в Минфин России было направлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 16.04.2019 N 07-04-04/09-7689, которым признано, что в нарушение части 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раздела V "Механизм реализации Программы" Федеральной целевой программы, пункта 2 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету Калининградской области на софинансирование мероприятий Федеральной целевой программы, пунктов 1.6, 2.3.10 Соглашения от 22.06.2015 N ФДА 48/23-С субъектом Российской Федерации "Калининградская область" не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидий из федерального бюджета), а именно не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Калининградской области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 11 338 501,77 рублей, а также в нарушение части 3 статьи 132 Кодекса, раздела V "Механизм реализации Программы" Федеральной целевой программы, пункта 2 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету Калининградской области на софинансирование мероприятий Федеральной целевой программы, Пункта 2.3.10 Соглашения от 11.03.2016 N ФДА 48/23-С субъектом Российской Федерации "Калининградская область" не соблюдено условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (средств остатков федерального бюджета 2015 года не обеспечен уровень софинансирования за счет средств остатков областного бюджета 2015 года, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 52 590 836,29 рублей.

Указанные обстоятельства признаны основаниями для применения бюджетной меры принуждения в соответствии со статьей 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На основании данного уведомления Минфин России приказами от 16.04.2019 года N N 226, 227 принято решение, обязательное к исполнению Федеральным казначейством о бесспорном взыскании денежных средств в размере 63 929 338,06 рублей из бюджета Калининградской области и перечислении их в федеральный бюджет.

Полагая, что вышеуказанные уведомление от 16.04.2019 N 07-04-04/09-7689 и приказы от 16.04.2019 года NN 226, 227, а также действия Управления Федерального Казначейства по Калининградской области по бесспорному взысканию денежных средств в размере 63 929 338,06 рублей из бюджета Калининградской области и перечислении их в федеральный бюджет являются незаконными и нарушают права Калининградской области, обратились в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с положениями статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ, Кодекс) межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение (далее - целевые средства), являются источниками формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и в соответствии со статьей 47 Кодекса указанные безвозмездные поступления (за исключением субвенций) относятся к собственным доходам бюджетов.

При этом в соответствии со статьей 35 Кодекса, устанавливающей принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете.

Исходя из основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленного статьей 241.1 Кодекса, при кассовом обслуживании исполнения бюджетов кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета.

Учитывая вышеизложенные положения Кодекса, расходы бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе не связанные с исполнением расходных обязательств Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, осуществляются независимо от поступивших в бюджет субъекта Российской Федерации сумм целевых средств, если иное не установлено Законом о Бюджете Российской Федерации.

При этом в соответствии с положениями пункта 5 статьи 242 Кодекса, не использованный по состоянию на 1 января текущего финансового года остаток целевых средств подлежит возврату в федеральный бюджет в первые 15 рабочих дней текущего финансового года и в соответствии с решением главного администратора доходов федерального бюджета может быть направлен на те же цели в установленном порядке.

Постановлением Правительства РФ от 05.03.2015 N 193 "Об утверждении Правил предоставления и распределения в 2015 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства по решениям Правительства Российской Федерации в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" (Приложение N1) Калининградской области выделены средства иного межбюджетного трансферта в размере 378 031,5 тыс. рублей (далее - Правила, ИМТ).

Правилами установлено обязательство субъекта по достижению целевых показателей региональных программ в сфере дорожного хозяйства, предусматривающих развитие и увеличение пропускной способности сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения.

Правилами не установлено, что данные средства не могут быть направлены на софинансирование объектов, реализуемых с привлечением иных средств федерального бюджета.

Соглашением от 25 июня 2015 года N 48/23-С-1, заключенным между Правительством Калининградской области и Федеральным дорожным агентством (Приложение N 2) пообъектного распределения средств ИМТ не предусмотрено, закреплено достижение показателей по приросту протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения, соответствующих нормативным требованиям.

Стоимость объекта "Реконструкция автомобильной дороги Берёзовка-Храброво-Жемчужное км 2,05-10,65" (далее - Объект) до согласования с Федеральным дорожным агентством составляла 382 113,41 тыс. рублей.

17.09.2015 по результатам рассмотрения заявок электронного аукциона определен генеральный подрядчик - ООО СП "Балтдормостстрой". Заключён контракт N 0135200000515000972 от 30.09.2015 со сроком окончания работ - до 20.12.2016.

Постановлением Правительства Калининградской области от 25.11.2015 N 655 (Приложение N 3) объем финансирования по объекту распределен следующим образом:

- 310 221,86 тыс. рублей в 2015 году, в том числе: 100 000,0 тыс. рублей - субсидия федерального бюджета; 190 757,86 тыс. рублей - средства иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета; 119 464,0 тыс. рублей - средства регионального дорожного фонда;

- 71 891,45 тыс. рублей в 2016 году, в том числе: 69 891,45 тыс. рублей - субсидия из федерального бюджета; 2 000,0 тыс. рублей - средства регионального дорожного фонда.

После согласования стоимости с Федеральным дорожным агентством стоимость объекта составила 368 817,87 тыс. рублей.

В соответствии с дополнительным соглашением N 3 от 25.12.2015 к Соглашению о предоставлении в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджету Калининградской области в рамках реализации Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года от 22.06.2015 N ФДА/23-С (Приложение N 4) финансирование на объект в размере 298 220,33 тыс. рублей в 2015 году распределено следующим образом:

- 100 000,0 тыс. рублей - субсидия федерального бюджета;

- 198 220,33 тыс. рублей - средства бюджета Калининградской области. При этом средства бюджета Калининградской области включают в себя ИМТ в размере 190 757,86 тыс. рублей, предоставленные в соответствии с Соглашением от 25 июня 2015 года N 48/23-С-1 и средства регионального дорожного фонда в размере 7 462,47 тыс. рублей.

Отчет об осуществлении расходов за счет средств федерального бюджета и достижении показателей за 2015 год направлен в Федеральное дорожное агентство 22 января 2016 года N 12-2016/422/ЕД.

Кассовый расход по объекту за январь - декабрь 2015 года Министерства на реализацию мероприятия по Объекту составил 63 659 480,00 рублей, в том числе за счет средств: федерального бюджета - 20 357 658,00 рублей; областного бюджета - в сумме 43 301 822,00 рублей.

При проведении проверяющими анализа данных прикладного программного обеспечения "Автоматизированная система Федерального казначейства" установлено, что кассовые расходы на Объект в сумме 36 848 341,00 рублей (КБК 01604091225420414310), отраженные Министерством в отчете в общей сумме кассовых расходов за счет средств областного бюджета, осуществлены за счет средств иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставленных Министерству Федеральным дорожным агентством на реализацию мероприятий региональной программы в сфере дорожного хозяйства по решениям Правительства Российской Федерации в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" в соответствии с заключенным между ними Соглашением от 25.06.2015 N 48/23-c-l.

Остатки средств федерального бюджета на реализацию Объекта по состоянию на 01.01.2016 года составляли 79 642,34 тыс. рублей - средства субсидии, 154 832,69 тыс. рублей.

Письмом N 12-2016/389-ЕД от 21.01.2016 (Приложение N 5) Правительством Калининградской области запрошено подтверждение использования остатков средств федерального бюджета 2015 года на те же цели в 2016 году.

Учитывая то, что целевые показатели, предусмотренные Соглашением от 25.06.2015 N 48/23-С-1 по итогам 2015 года исполнены в полном объеме, платежным поручением N 789781 от 19.04.2016 Федеральным дорожным агентством возвращены остатки средств федерального бюджета 2015 года на те же цели в 2016 году.

В 2016 году Соглашением, заключенным между Правительством Калининградской области и Федеральным дорожным агентством о предоставлении в 2016 году субсидий из федерального бюджета бюджету Калининградской области в рамках реализации Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года от 11.03.2016 N 48/23-С предусмотрено финансирование на объект в размере 305 072,47 из них:

- 70 597,44 тыс. рублей - лимиты 2016 года, в том числе 69 891,47 тыс. рублей средства субсидии, 705,97 тыс. рублей средства регионального дорожного фонда;

- 234 475,03 тыс. рублей - остаток лимитов 2015 года, в том числе 79 642,34 тыс. рублей средства субсидии, 154 832,69 тыс. рублей средства ИМТ.

При заключении Соглашения от 11.03.2016 N 48/23-С (Приложение N 7) комплект документов включал в себя постановление Правительства Калининградской области от 09 марта 2016 года N 105 "О перечне мероприятий и объектов капитальных, вложений государственной (муниципальной) собственности с указанием объемов финансирования за счет ассигнований, предусмотренных Законом Калининградской области "Об областном бюджете на 2016 год" по подразделу "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" раздела "Национальная экономика" в 2016 году, и признании утратившими силу постановления Правительства Калининградской области от 20 марта 2015 года N 127 и пункта 1 постановления Правительства Калининградской области от 25 ноября 2015 года N 655" (ПриложениеN8) в котором объем финансирования по Объекту на 2016 год распределен следующим образом:

- 69 891,47 тыс. рублей средства субсидии из федерального бюджета;

- 79 642,35 тыс. рублей средства регионального дорожного фонда;

- 235 267,31 тыс. рублей ИМТ и переходящие остатки субсидии 2015 года.

Учитывая вышеизложенное, Федеральное дорожное агентство было осведомлено при заключении Соглашения от 11 марта 2016 года N 48/23-С о том, что средства регионального бюджета, направляемые на реализацию Объекта в 2016 году, включают в себя остатки ИМТ в сумме 154 832,69 тыс. рублей.

27.09.2018 Министерством было направлено письмо с целью получения официальной позиции Федерального дорожного агентства в отношении использования средств иного межбюджетного трансферта в качестве софинансирования за счет средств областного бюджета. Письмом 26 октября 2018 года исходящий N 01-25/41722 Министерством был получен ответ о направлении Федеральным дорожным агентством обращения в Министерство Финансов Российской Федерации с просьбой разъяснить, допускается ли при реализации мероприятий (объектов капитального строительства), включенных в региональные программы, расходование средств федерального бюджета, направленных в бюджеты субъектов Российской Федерации в качестве иных межбюджетных трансфертов Т2, в качестве доли софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренной иными нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Таким образом, указанными выше действиями Министерства развития инфраструктуры Калининградской области не были нарушены пункт 3 статьи 132 БК РФ, пункт 8 приложения N 14 к ФЦП (в редакции от 22.02.2016 и от 25.05.2016), раздела V. "Механизм реализации Программы" ФЦП, приложения N 2 к соглашению от 11.03.2016 N ФДА 48/23-с.

Постановление Правительства РФ от 20.04.2016 N 329 "Об утверждении Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках основного мероприятия "Содействие развитию автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" не содержит прямого запрета направления иных межбюджетных трансфертов Т2 в качестве доли софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации мероприятий, реализация которых осуществляется с привлечением субсидий из федерального бюджета.

При этом субъект Российской Федерации должен обеспечить достижение значений показателей результативности, предусмотренных соглашениями о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов Т2 заключенными между Федеральным дорожным агентством и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Более того Минфин России в ответ на обращение Росавтодора направил в Минтранс России письмо от 14.03.2019 N 19-02-05/7/17440 в котором указал, что субъекты Российской Федерации в силу ст. 179.4 БК РФ имеют возможность направлять средства, полученные в виде ИМБТ, на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, что не является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

При этом Минфин России в целях эффективного использования средств федерального бюджета предложил Минтрансу России внести в существующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, устанавливающие правила предоставления ИМБТ, новое положение о том, что доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, поступающие из федерального бюджета в виде ИМБТ, не могут направляться на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, поскольку действующее законодательство не предусматривает запрета на направление иных межбюджетных трансфертов в качестве доли софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации мероприятий, реализация которых осуществляется с привлечением субсидий из федерального бюджет, Министерством развития инфраструктуры Калининградской области были соблюдены условия предоставления субсидий из федерального бюджета.

Указанными выше действиями Министерства развития инфраструктуры Калининградской области не были нарушены пункт 3 статьи 132 БК РФ, пункт 8 приложения N 14 к ФЦП (в редакции от 22.02.2016 и от 25.05.2016), раздела V. "Механизм реализации Программы" ФЦП, приложения N 2 к соглашению от 11.03.2016 N ФДА 48/23-с.

В связи с чем, вышеуказанное уведомление и приказы Министерства финансов Российской Федерации от 16.04.2019 года N N 226, 227 не соответствует бюджетному законодательству и нарушает права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, правомерным действиям Министерства развития инфраструктуры Калининградской области была дана соответствующая оценка в решении Арбитражного суда г. Москвы по делу N А40-60939/2019, оставленным без изменения постановлениями Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2019 и Арбитражным судом Московского округа от 22.07.2020.

На основании изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением норм материального права.

Принимая во внимание изложенное и, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 12.05.2020 по делу N А40-228557/2019 отменить.

Признать незаконным уведомление от 16.04.2019 N 07-04-04/09-7689 о применении мер принуждении в отношении Правительства Калининградской области.

Признать незаконными приказы от 16.06.2019 N N 226, 227 о бесспорном взыскании Управлением федерального казначейства по Калининградской области денежных средств из бюджета Калининградской области в федеральный бюджет.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

С.М. Мухин

Судьи

Д.Е. Лепихин Т.Т. Маркова