Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 сентября 2020 г. N 17АП-7348/20 по делу N А60-7237/2020

г. Пермь

02 сентября 2020 г.

Дело N А60-7237/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 сентября 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.

судей Муравьевой Е.М., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бондаренко Н.М.

при участии:

от заявителя Прокуратуры Свердловской области - Костицына Е.С., поручение от 04.08.2020, удостоверение;

иные лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Каменска-Уральского

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 16 июня 2020 года по делу N А60-7237/2020

по заявлению Прокуратуры Свердловской области (ИНН 6658033077, ОГРН 1036602647751)

к Администрации города Каменска-Уральского (ИНН 6612001121, ОГРН 1026600938540)

об оспаривании действий (бездействие),

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Свердловской области (далее - Прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Администрации города Каменска-Уральского (далее также - Администрация) о признании незаконными действий (бездействия), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 16 июня 2020 года заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие Администрации города Каменск-Уральского, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового Кодекса Российской Федерации (НК РФ). На администрацию возложена обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление соответствующей муниципальной услуги.

Не согласившись с указанным судебным актом, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В жалобе Администрация ссылается на то, что письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах не относятся ни к одному из видов муниципального контроля в соответствии с НК РФ, не указаны в качестве такового ни в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), ни в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). При вынесении решения судом первой инстанции применены статья 17.1 Закона N 131-ФЗ и Закон N294-ФЗ, не подлежащие применению в рассматриваемом споре, поскольку регулируют сферу правоотношений в области осуществления муниципального они контроля, а не предоставления муниципальных услуг. Кроме того, Администрация в суде первой инстанции ссылалась на то, что является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу, поскольку согласно пункту 2 статьи 34.2 НК РФ полномочиями по выдаче письменных разъяснений наделены финансовые органы муниципальных образований. На территории муниципального образования город Каменск-Уральский таким органом в соответствии с пунктами 1.2, 1.5 Положения о функциональном органе администрации города Каменска-Уральского Финансово-бюджетное управление, утвержденного решением Городской Думы города Каменска-Уральского от 13.10.2010 N 258, является функциональный орган Администрации - Финансово-бюджетное управление. Данный спор затрагивает права граждан, в связи с чем он подлежал рассмотрению не в порядке АПК РФ в виду отсутствия соответствующей компетенции у арбитражного суда (статья 27 АПК РФ), а судом общей юрисдикции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 1, статьи 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Прокурором не представлено доказательств нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, создания им каких-либо препятствий для осуществления деятельности. Администрация города также считает, что суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления в соответствии со статьями 10, 12 Конституции Российской Федерации, статьей 2, частью 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ.

Прокуратурой представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором изложены возражения по доводам апелляционной жалобы; решение суда просит оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель прокуратуры доводы отзыва поддержал.

Администрация, надлежащим образом уведомленная о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своего представителя не направила (представила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя), что в порядке части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

По смыслу статей 198, 200 и 201 АПК РФ для удовлетворения требования заявителя о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) нормам действующего законодательства и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N210-ФЗ) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

При этом под оказывающими муниципальные услуги подведомственными государственному органу или органу местного самоуправления организациями понимаются государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (пункты 2, 8 статьи 2 Закона N 210-ФЗ).

Статьями 14, 15, 16 Закона N 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования. При этом в соответствии с частью 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории.

Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 34.2 НК РФ финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Пунктом 3 статьи 34.2 НК РФ установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики, в свою очередь, имеют право получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Поименованные в указанных статьях НК РФ письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах не входят в перечни вопросов местного значения муниципального района или городского округа, установленные соответственно статьями 15 и 16 Закона N 131-ФЗ. При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращении граждан Российской Федерации" установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами НК РФ, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Федерального закона.

На основании изложенного суд пришел к правильному выводу, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом N 210-ФЗ.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Закона).

Согласно пункту 1 статьи 28 Устава муниципального образования "город Каменск-Уральский", принятого решением Каменск-Уральской городской думы от 22.02.2006 N 148, администрация городского округа - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренных статьей 5 настоящего Устава и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Свердловской области.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что в нарушение действующего законодательства Администрацией не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-коммуникационной сети "Интернет" отсутствуют.

На основании изложенного, исходя из совокупности вышеприведенных норм права и установленных обстоятельств дела, суд пришел к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Подлежат отклонения доводы администрации о том, что она является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу, поскольку согласно пункту 2 статьи 34.2 НК РФ полномочиями по выдаче письменных разъяснений налогоплательщикам наделены финансовые органы муниципальных образований, которым на территории муниципального образования город Каменск-Уральский является Финансово-бюджетное управление - самостоятельное юридическое лицо в соответствии с пунктами 1.2, 1.5 Положения о функциональном органе администрации города Каменска-Уральского Финансово-бюджетное управление, утвержденного решением Городской Думы города Каменска-Уральского от 13.10.2010 N 258.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Закона N 210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Изучив указанное Положение (в том числе раздел 2), суд апелляционной инстанции не установил из него наделение Финансово-бюджетного управления полномочиями по даче письменных разъяснений налогоплательщикам (налоговым агентам). Наличие у него полномочий по участию в разработке нормативных правовых актов о местных налогах и сборах также не установлено.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения функциональный орган администрации города Каменска-Уральского Финансово-бюджетное управление является структурным подразделением органа местного самоуправления "Администрация города Каменска-Уральского".

Согласно пункту 1.2 указанного Положения Финансово-бюджетное управление создано в целях обеспечения исполнения полномочий администрации города по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета.

Таким образом, Администрацией не доказан факт передачи полномочий по даче письменных разъяснений налогоплательщикам (налоговым агентам) своим структурным подразделениям.

Доводы апелляционной жалобы о том, что арбитражный суд рассмотрел спор, не отнесенный к компетенции арбитражных судов, отклоняется, так как по субъектному составу этот спор относится к компетенции арбитражного суда. Налогоплательщиками местных налогов могут выступать не только обычные физические лица, но и субъекты предпринимательской деятельности. К тому же аналогичный спор уже был рассмотрен арбитражными судами (дело N А60-26425/2019).

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 16 июня 2020 года по делу N А60-7237/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

Е.Ю. Муравьева Е.М. Трефилова