Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2020 г. N 04АП-4408/20 по делу N А10-6901/2019

г. Чита

29 сентября 2020 г.

Дело N А10-6901/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 сентября 2020 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Никифорюк Е.О.,

судей Ломако Н.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Селивановой Т.Э., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 20 июля 2020 года по делу N А10-6901/2019 по заявлению муниципального учреждения "Комитет городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ" (ОГРН: 1060323050215, ИНН: 0323127244, адрес: 670031, БУРЯТИЯ РЕСПУБЛИКА, ГОРОД УЛАН-УДЭ, УЛИЦА БАБУШКИНА, ДОМ 25, КАБИНЕТ 210,) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия (ОГРН: 1040302993598, ИНН: 0326023500, адрес: 670000 БУРЯТИЯ РЕСПУБЛИКА ГОРОД УЛАН-УДЭ УЛИЦА БОРСОЕВА ДОМ 13Е) о признании незаконным предписания от 16.08.2019, с участием третьих лиц открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН: 1037739877295, ИНН: 7708503727, адрес: 107174, ГОРОД МОСКВА, УЛИЦА БАСМАННАЯ НОВ., ДОМ 2), Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае (ОГРН: 1203800000689, ИНН: 7536179850, адрес: 672002, ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЙ, ГОРОД ЧИТА, УЛИЦА АМУРСКАЯ, ДОМ 68) муниципальное учреждение "Комитет по управлению имуществом и землепользованием Администрации г.Улан-Удэ (ОГРН: 1020300983340, ИНН: 0323027176, адрес: 670031, РЕСПУБЛИКА БУРЯТИЯ, ГОРОД УЛАН-УДЭ, УЛИЦА БАБУШКИНА, ДОМ 25, ОФИС 301),

(суд первой инстанции - В.С. Ниникина),

при участии в судебном заседании:

от истца: не явился, извещен;

от ответчика: не явился, извещен;

от третьих лиц: не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное учреждение "Комитет городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ" (далее - заявитель, Комитет) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия (далее - ответчик, Управление, Управление Росреестра по РБ, Росреестр) о признании незаконным предписания от 16.08.2019.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД), Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае (далее - МТУ Росимущества), муниципальное учреждение "Комитет по управлению имуществом и землепользованию Администрации г. Улан-Удэ" (далее - КУИЗ г. Улан-Удэ).

Определением от 1 июня 2020 года суд в порядке статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произвел замену третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае (ОГРН 1103850013772, ИНН 3808214087) на его правопреемника Межрегиональное территориальное управление федерального агентства по управлению государственным имуществом в Забайкальском крае и Республике Бурятия (ОГРН 1203800000689, ИНН 7536179850).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия заявление удовлетворено. Предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 16.08.2019, вынесенное государственным инспектором по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия признано недействительным. Суд обязал Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В обосновании суд указал, что рассматриваемое предписание является неисполнимым.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 20.07.2020 г. по делу N А10-6901/2019 с принятием по делу нового судебного акта об отказе Комитету в удовлетворении заявленных тербований.

Указывает, что в период с 01.08.2019 г. по 16.08.2019 г. на основании распоряжения заместителя руководителя Управления от 24.07.2019 г. N Р/1099 проведена внеплановая проверка в отношении Комитета на предмет выполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 22.02.2019 г., срок исполнения которого истек 20.07.2019 г.

В ходе выездного осмотра установлено, что часть земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25, площадью 3382 кв.м. не освобождена, а в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) запись о регистрации прав Комитета на используемую часть земельного участка отсутствует.

В соответствии с пунктом 111 Административного регламента, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 г. N 486, действовавшего на момент вынесения предписания (далее - Административный регламент), в случае выявления факта неисполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства должностное лицо, уполномоченное на проведение проверки, в установленном порядке выдает правонарушителю новое предписание об устранении нарушения земельного законодательства.

При этом, как следует из содержания пунктов 58, 81 Административного регламента, предписание об устранении выявленных нарушений выдается проверяемому лицу.

Изначально, 19.12.2018 г. Управлением произведено административное обследование объекта земельных отношений - земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34, расположенного по адресу: Республика Бурятия, п. Тальцы, площадью 18426 кв.м., с видом разрешенного использования - для размещения кладбища. Указанный земельный участок передан в постоянное (бессрочное) пользование Комитету (право зарегистрировано в ЕГРН).

По факту земельный участок используется для размещения кладбища, при этом, часть захоронений расположена за пределами установленных границ земельного участка и расположена в границах участка с кадастровым номером 03:24:030308:4.

По сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:4 образует единое землепользование с земельным участком с кадастровым номером 03:24:000000:25, на который зарегистрировано право собственности Российской Федерации.

В нарушение указанных норм ЗК РФ часть земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 площадью 3382 кв.м. огорожена единым забором с земельным участком с кадастровым номером 03:24:030308:34, при отсутствии выраженной в установленном законом порядке воли собственника (иного управомоченного лица) земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25.

Согласно письму Комитета, направленному в адрес Управления 21.02.2019 исх. N 00510242, установка ограждения по периметру кладбища производилась МУП СРПП по заданию Комитета. Земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:34 Комитету предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование Решением Комитета по управлению имуществом и землепользованию.

Таким образом, предписание об устранении нарушений земельного законодательства подлежало выдаче Комитету, поскольку только указанное лицо, являясь правообладателем земельного участка, и осуществляя возложенную на него деятельность, вправе предпринять все зависящие от него меры по соблюдению требований, в том числе, земельного законодательства.

Статьями 17, 18 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", вопреки сделанному судом первой инстанции выводу, не предусмотрено иных требований к предписанию, кроме обязанности выдачи предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Вместе с чем, следует отметить, что выданное Управлением предписание предусматривает указания на действия, которые необходимо предпринять заявителю с целью исключения продолжения противоправных действий, не ограничивая его в праве выбора способа устранения допущенного нарушения, - освободить земельный участок либо оформить правоустанавливающие документы.

Формулировки оспариваемого предписания соответствует принципам конкретности и исполнимости властного предписания контролирующего органа, в предписании указаны выявленные нарушения, при этом в обязанности Управления как органа государственного земельного надзора не входит перечисление конкретных действий по исполнению выданного предписания.

Категория исполнимости предписания не тождественна сложности его исполнения, поскольку органы местного самоуправления обязаны выполнять свою деятельность в соответствии с требованиями закона, а то, какими способами она будет осуществляться, зависит от самого органа местного самоуправления.

На апелляционную жалобу ответчика поступил отзыв заявителя, в котором он просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет" 29.08.2020.

Лица, участвующие в деле, представителей в судебное заседание не направили, извещены надлежащим образом.

Руководствуясь пунктами 2, 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть жалобу в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в период с 11.02.2019 по 22.02.2019 на основании распоряжения И.о. руководителя Управления Росреестра по Республике Бурятия Галдановой С.Ч. N Р/0079 от 28.01.2019, при согласовании с органами прокуратуры (решение от 29.01.2019) в отношении Комитета была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации.

В ходе проведения проверки согласно акту б/н от 22.02.2019 Управлением выявлены нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации (статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации - занятие земельного участка в отсутствие прав на землю и документов, подтверждающих такие права).

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:34 принадлежит на праве собственности муниципальному образованию городской округ "Город Улан-Удэ", предоставлен Комитету на праве постоянного (бессрочного) пользования, сформирован и учтён площадью 18 426 кв.м, отнесен к категории земель населенных пунктов, с установленным видом разрешенного использования "для размещения кладбища", местоположение: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, п. Тальцы.

Указанный земельный участок фактически используется для размещения кладбища. Однако часть кладбища (могил, металлических ограждений) расположена за пределами установленных границ земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34, на земельном участке с кадастровым номером 03:24:030308:4 вблизи железнодорожных путей.

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:4 образует единое землепользование с земельным участком с кадастровым номером 03:24:000000:25, который принадлежит на праве собственности Российской Федерации, сформирован и учтен площадью 4 471 384 кв.м, отнесен к категории земель населенных пунктов, с установленным видом разрешенного использования "под объекты транспорта (железнодорожного)".

По результатам обмера площадь земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:4, занятая кладбищем, составила 3 382 кв.м.

При использовании земельного участка общей площадью 3 382 кв.м оформленные в установленном порядке правоустанавливающие документы у Комитета отсутствуют.

Таким образом, как полагает ответчик, при использовании Комитетом земельного участка площадью 3 382 кв.м были нарушены требования, установленные статьями 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации.

По результатам проведенной проверки 22.02.2019 Управлением вынесено предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства РФ, в соответствии с которым на Комитет возложена обязанность в срок до 20.07.2019 устранить нарушение, а именно: освободить часть земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 площадью 3 382 кв.м, расположенного по адресу: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, п. Тальцы, и привести в пригодное для использования состояние либо оформить на указанную часть правоустанавливающие документы.

Предписание от 22.02.2019 Комитет не обжаловал.

В период с 01.08.2019 по 16.08.2019 Управлением на основании на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Росреестра по Республике Бурятия Галдановой С.Ч. N Р/1099 от 24.07.2019 проведена внеплановая документарная/выездная проверка Комитета на предмет исполнения ранее выданного предписания от 22.02.2019, по результатам которой составлен акт б/н от 16.08.2019.

Проверкой установлено, что Комитетом не выполнено в установленный срок предписание от 22.02.2019 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства РФ.

Комитету выдано аналогичное предписание от 16.08.2019 со сроком исполнения до 20.01.2020.

Заявитель, не согласившись с указанным предписанием, обратился в суд с настоящим заявлением.

Решением Арбитражного суда Иркутской области заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Росреестр обратился в суд апелляционной инстанции.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, приходит к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции по следующим мотивам.

Рассматривая дело, суд первой инстанции правильно исходил из следующего.

Требование об оспаривании предписания подано в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) - рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

На основании положений глав III и IV Земельного кодекса Российской Федерации земля может находиться в собственности, ограниченном пользовании, в аренде и безвозмездном пользовании.

Исходя из установленного пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации перечня оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, основаниями возникновения прав на земельные участки могут являться: договор или иная сделка; акт государственного органа или органа местного самоуправления; судебное решение, установившее право на земельный участок; приобретение имущества по допускаемым законом основаниям.

Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" (пункт 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного в отношении земельных участков законодательством установлен особый порядок возникновения прав на их использование, сопряженный с необходимостью образования земельных участков как объектов земельных отношений и государственной регистрации прав на них в качестве недвижимого имущества (формирование земельного участка, решение о предоставлении земельного участка на определенном праве, заключение и государственная регистрация соответствующих договоров, удостоверение возникшего права).

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписания об устранении выявленных нарушений выдаются юридическому лицу только в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований.

В соответствии с пунктами 2, 8, 9 статьи 18 Закона N 294-ФЗ при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц; доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащий обязательные для выполнения адресатом требования об устранении установленных нарушений законодательства со сроком их исполнения и негативные последствия в случае игнорирования таких требований.

В силу своей правовой природы предписание является ненормативным правовым актом, порождающим правовые последствия для конкретного лица.

В связи с этим, в контексте положений статей 17, 18 Закона N 294-ФЗ предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является основанием для признания его недействительным.

Как правильно установлено судом первой инстанции, из оспариваемого предписания следует, что основанием для его вынесения служит вывод административного органа об использовании Комитетом части земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 площадью 3 382 кв.м под размещение кладбища, т.е. мест погребения с установкой металлических ограждений в отсутствие оформленных в установленном законом порядке правоустанавливающих документов на соответствующую часть земельного участка.

Оспариваемым предписанием заявителю предписано устранить выявленное нарушение земельного законодательства путем освобождения соответствующей части земельного участка и приведения его в пригодное для использования состояние либо оформления на эту часть правоустанавливающих документов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 12.01.1996 N 18-ФЗ "О погребении и похоронном деле" создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.

Отдельные случаи и порядок перезахоронения также предусмотрены статьей 4 Закона Российской Федерации от 14.01.1993 N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества", статьей 22 Федерального закона от 12.01.1996 N 18-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае основания для сноса или перенесения захоронений, произведенных на чужом земельном участке, у Комитета отсутствуют, в связи с чем освободить земельный участок от захоронений невозможно, не нарушив при этом права родственников умерших и иных лиц. Такое предписание, исполнение которого в части требования освободить участок от захоронений в условиях, когда не будут затрагиваться права третьих лиц, фактически невозможно, не может быть признано исполнимым.

Как правильно указывает суд первой инстанции, согласно сведениям ЕГРЮЛ Комитет городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ создан и зарегистрирован в качестве самостоятельного юридического лица 28.04.2006 в результате реорганизации в форме разделения, его учредителем является Администрация г. Улан-Удэ.

В соответствии с Положением о Комитете городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ, утвержденным Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 09.02.2017 N 296-28, одной из основных задач Комитета является организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения в границах городского округа (пункт 2.5.), в рамках реализации которой Комитет выполняет следующие функции (пункт 3.4.):

- организует создание и разработку порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, на которую возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших,

- разрабатывает правила содержания мест погребения,

- разрабатывает порядок деятельности общественных кладбищ,

- разрабатывает требования к качеству предоставляемых услуг по погребению,

- участвует в установлении стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению,

- создает семейные (родовые) захоронения на общественных кладбищах.

Комитет имеет в оперативном управлении обособленное имущество, находящееся в муниципальной собственности городского округа "Город Улан-Удэ" и закрепленное за Комитетом в соответствии с действующим законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (пункт 1.9. Положения).

Комитет согласно пункту 4.2.5. Положения обязан использовать закрепленное за ним имущество по целевому назначению, обеспечивать его сохранность.

Земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:34 площадью 18 426 кв.м в п. Тальцы г. Улан-Удэ, предназначенный для размещения кладбища, поставлен на кадастровый учет 11.10.2012, закреплен за Комитетом на праве постоянного (бессрочного) пользования Решением Комитета по управлению имуществом и землепользованию Администрации г. Улан-Удэ от 19.07.2013 N З-1810, право зарегистрировано в ЕГРН 12.09.2014 (л.д. 92-94, т.1).

Земельный участок с кадастровым номером 03:24:000000:25 (единое землепользование), принадлежащий на праве собственности Российской Федерации, является смежным по отношению к участку с кадастровым номером 03:24:030308:34.

На основании Постановления Администрации г. Улан-Удэ от 25.12.2002 N 536 ФГУП ВСЖД МПС РФ предоставлены в аренду сроком на 25 лет земельные участки общей площадью 6 060 451 кв.м, занимаемые полосой отвода железной дороги, в том числе земельный участок площадью 4 610 341 кв.м от 5 624 км + пк 9 до 5 659 км железной дороги направления Иркутск-Чита в Советском, Железнодорожном и Октябрьском районах (л.д. 13, т.2).

Управлением Росреестра по Республике Бурятия были представлены материалы межевого дела, подготовленного по результатам землеустроительных работ по установлению, закреплению границ полосы отвода ФГУП ВСЖД МПС РФ от 5 624 км + пк 9 до 5 659 км железной дороги.

Как пояснил представитель Управления и видно из межевого дела (л.д. 15-16, т. 2), при межевании в 2002 году земельного участка под полосу отвода железной дороги в его границы частично вошла территория, уже используемая на тот момент для размещения кладбища (обозначена на схемах крестиками).

Как правильно отмечено судом первой инстанции, границы земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 (единое землепользование, куда входит земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:4) под объекты железнодорожного транспорта изначально были сформированы с включением в них территории, используемой для других объектов, не отнесенных к инфраструктуре железнодорожного транспорта (под кладбище).

Впоследствии границы земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34 для размещения кладбища, переданного впоследствии Комитету, формировались с учетом существующей границы смежного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 под объекты железнодорожного транспорта.

Следовательно, формирование участков под кладбище и под полосу отвода железной дороги осуществлялось без учета фактически сложившегося землепользования, расположения на этих участках существующих объектов.

Об этом свидетельствует то, что захоронения в границах земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 датированы 1946, 1965 гг. (л.д. 17-18, 128 т.1).

При изложенных выше обстоятельствах и по итогам анализа Положения о Комитете городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что выявленное Управлением в ходе проверки нарушение, выразившееся в занятии части земельного участка в отсутствие прав на землю и документов, подтверждающих такие права, не связано с деятельностью Комитета и выполнением возложенных на него задач и функций, т.е., нельзя утверждать, что занятие земельного участка происходило в период осуществления Комитетом своих полномочий, при котором он мог повлиять на ход происходящих событий.

В пункте 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

Как правильно отмечено судом первой инстанции, предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства выдаются лицам, допустившим данные правонарушения, однако Комитет к таким лицам не относится. В этой связи на заявителя не может быть возложена обязанность освободить земельный участок от захоронений. Земельный участок был предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование Комитету в 2013 году в сформированных границах, с размещением за пределами этих границ кладбища. Соответственно, пользование закрепленным земельным участком Комитет осуществлял в тех границах, которые изначально были сформированы неверно, без учета существующих объектов. Фактов, достоверно свидетельствующих о том, что занятие смежного земельного участка под полосу отвода железной дороги происходило в процессе реализации Комитетом своих прав и обязанностей как правообладателя и пользователя земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34 не установлено, доказательств тому в дело не представлено.

Вместе с тем, как правильно указывает суд первой инстанции, тот факт, что часть земельного участка полосы железных дорог используется под размещение кладбища в отсутствие правоустанавливающих документов, установлен административным органом и подтверждается материалами настоящего дела.

Управление Росреестра по Республике Бурятия указывает, что Комитет должен исполнить предписание путем оформления правоустанавливающих документов на часть земельного участка, занятого захоронениями.

Действительно, содержание предписания от 16.08.2019 предоставляет два альтернативных варианта его исполнения: освободить часть земельного участка либо оформить на часть участка правоустанавливающие документы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ). Таким образом, предписание порождает определенные правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций, которым оно адресовано.

Из указанного следует, что предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и по своему содержанию позволяет юридическому лицу однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения и совершить действия по его устранению. В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Суд предложил ответчику обосновать, каким образом возможно оформление прав Комитета на часть участка федеральной собственности, обладающего особым статусом, и, учитывая, что законом регламентируются нормы отвода полосы железных дорог, в рамках каких правовых оснований, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, и какие действия Комитету необходимо для этого предпринять.

Земельный кодекс Российской Федерации регламентирует случаи, основания и порядок изъятия земель для муниципальных нужд (статья 49), безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность (статья 39.30), а также предусматривает возможность рассмотрения земельных споров в судебном порядке (статья 64).

Однако соответствующее обоснование со ссылками на нормы права, в частности регламентирующие случаи изъятия земель для муниципальных нужд или безвозмездной передачи земель из федеральной собственности в муниципальную, применительно к рассматриваемой ситуации ответчиком не приведено.

Так, на основании статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с:

1) выполнением международных договоров Российской Федерации;

2) строительством, реконструкцией следующих объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

объекты использования атомной энергии;

объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;

объекты федерального транспорта, объекты связи федерального значения, а также объекты транспорта, объекты связи регионального значения, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения;

автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;

3) иными основаниями, предусмотренными федеральными законами.

Таким образом, как правильно указывает суд первой инстанции, Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрены случаи изъятия земельного участка для размещения кладбища. Подобного основания для безвозмездной передачи земельного участка федеральной собственности в муниципальную собственность в законе также не предусмотрено.

В числе земельных участков, не подлежащих передаче в муниципальную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации указаны земельные участки, занятые объектами федерального значения или предназначенные для размещения таких объектов в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории (подпункт 4 пункта 2 статьи 39.30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 18 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объекты федерального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса областях, определяются Правительством Российской Федерации, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства.

Распоряжением Правительства РФ от 09.02.2012 N 162-р в перечень видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ в области федерального транспорта, включены железнодорожные пути общего пользования.

Кроме того, в подпункте 7 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ закреплено, что к землям, ограниченным в обороте, относятся находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также - размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения.

Как установлено судом первой инстанции, участок, включая часть, используемую под захоронения, сформирован в границах полосы отвода железных дорог, имеет вид разрешенного использования - под объекты железнодорожного транспорта. При этом вопросы правильности установления границ отвода железной дороги в 2002 году не входят в предмет судебного исследования в рамках рассматриваемого дела.

Для оформления права аренды или безвозмездного пользования на земельный участок необходима воля обеих сторон договора.

Согласно пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Как установлено судом первой инстанции, Комитет в порядке исполнения ранее выданного предписания от 22.02.2019 обращался в ОАО "РЖД" по вопросу о выделении земельного участка под кладбище. В письме от 07.05.2019 на исх. от 11.03.2019 ОАО "РЖД" отказало в разделе земельного участка по причине того, что будут нарушены установленные нормы отвода полосы отвода железной дороги, призванные обеспечить безопасность движения. ОАО "РЖД" указало также, что на запрашиваемой к разделу территории расположены объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта (магистральный кабель связи, опоры воздушной линии автоблокировки), потребовав принять меры по освобождению федерального земельного участка от кладбища (л.д. 22).

Правовые основания обязать заключить договор, предоставляющий Комитету право временного пользования в отношении части земельного участка, Управление не привело.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал предписание Управления Росреестра по РБ от 16.08.2019 не отвечающим требованиям исполнимости и по второму варианту его исполнения, поскольку, во-первых, предписание не содержит такого способа исполнения как уточнение границ земельного участка или исправление кадастровой (реестровой) ошибки, используемая в предписании формулировка "оформить на часть земельного участка правоустанавливающие документы" по смыслу означает действие, при котором соответствующая часть земельного участка будет закреплена на каком-либо праве за Комитетом, а не подразумевает под собой изменение пространственных характеристик существующих земельных участков, граничащих друг с другом, иным образом формулировка "оформить на часть земельного участка правоустанавливающие документы" в предписании не раскрыта; во-вторых, разрешение судом спора о границах земель и вынесенное по его итогам судебное решение не является по своей сути оформлением правоустанавливающих документов на земельный участок в том контексте, как это изложено в предписании, а послужит лишь предпосылкой для корректировки существующих сведений о правах на земельные участки с учетом изменившихся пространственных характеристик и внесения координат характерных точек границ в ЕГРН.

Обратившись в ОАО "РЖД" о предоставлении земельного участка под кладбище, Комитет тем самым следовал ранее выданному аналогичному предписанию от 22.02.2019, уяснив таким образом его смысл.

В данном случае предписание Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия от 16.08.2019 не содержит требований о совершении конкретных действий или перечня возможных мер, которые необходимо предпринять Комитету в целях прекращения и устранения вменяемого ему правонарушения. Отсутствие ясности и доступности для правильного уяснения содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом публичной власти и лицом, которому предписание адресовано, нарушает права и законные интересы Комитета городского хозяйства администрации г. Улан-Удэ в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что расценивается как достаточное основание для признания такого предписания недействительным.

В целом по результатам рассмотрения дела апелляционный суд приходит к таким же выводам, что и суд первой инстанции. При этом апелляционный суд учитывает, что ни из п.3 ч.2 ст.90 Земельного кодекса РФ, ни из Правил установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.10.2006 N 611, не усматривается, чтобы был установлен прямой запрет на нахождение на территории данных объектов кладбищ, либо об обязанности РЖД или иных заинтересованных лиц перенести уже имеющиеся захоронения в иное место.

В материалах настоящего дела не имеется и доказательств того, что комитет выдает разрешения на продолжение захоронений на спорном земельном участке, как не имеется и доказательств того, что на спорном земельном участке продолжается стихийное захоронение. В отсутствие таких доказательств апелляционный суд не может признать выданное предписание обоснованным, подтвержденным надлежащими доказательствами, и сведения о том, что кладбище огорожено единым забором на выводы апелляционного суда не влияет.

Апелляционный суд соглашается с судом первой инстанции в том, что ограничившись общей формулировкой при вынесении предписания, проверяющий орган не установил по существу всех обстоятельств выявленного нарушения земельного законодательства, которые стали известны ему только в процессе рассмотрения настоящего дела в суде, и, как следствие, не указал лицу конкретные способы его устранения, поэтому заявленные требования подлежат удовлетворению, предписание Управления Росреестра по РБ от 16.08.2019 следует признать недействительным, как несоответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 20 июля 2020 года по делу N А10-6901/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.О.Никифорюк

Судьи

Н.В.Ломако В.А.Сидоренко