Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2020 г. N 16АП-2768/20 по делу N А15-2151/2019

г. Ессентуки

10 ноября 2020 г.

Дело N А15-2151/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 05 ноября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 ноября 2020 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Афанасьевой Л.В., судей: Семенова М.У., Цигельникова И.А., в отсутствие лиц участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Калугиной У.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "М-Строй" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.07.2020 по делу N А15-2151/2019,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "М-Строй" (далее - заявитель, ЗАО "М-Строй") обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - заинтересованное лицо, администрация г. Махачкалы) о признании незаконным и отмене решения администрации г. Махачкалы от 28.02.2018 об отказе в выдаче ЗАО "М-Строй" разрешения на строительство; обязании МКУ "Управление архитектуры и градостроительства г. Махачкалы" выдать ЗАО "М-Строй" разрешение на строительство на основании заявления от 21.02.2018 и приложенных к нему документов (уточненные требования).

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.07.2020 заявление общества об уточнении заявленных требований от 10.02.2020 приняты к рассмотрению; в удовлетворении заявленных общества отказано.

Решение мотивировано тем, что расположение земельного участка в указанной зоне препятствовало органу местного самоуправления в выдаче обществу разрешения на строительство пятиэтажного многоквартирного дома, так как согласно градостроительному плану и Правилам землепользования и застройки земельный участок расположен в зоне многоэтажной застройки 9-16 этажей.

Суд первой инстанции также пришел к выводу о том, что обществом пропущен срок для обращения в суд, предусмотренный ч.4 ст. 194 АПК РФ, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Не согласившись с принятым решением, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его необоснованность. Заявитель считает, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального и процессуального права, при неполном исследовании письменных доказательств, имеющихся в материалах дела; выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

Считает, что обществом не пропущен трёхмесячный срок на обращение в суд с исковым заявлением, поскольку решение администрации об отказе в выдаче разрешения на строительство от 28.02.2018 получено обществом 11.02.2019; в суд общество обратилось 29.04.2019, то есть в срок.

Указывает о том, что к заявлению общества о выдаче разрешения на строительство было приложено Архитектурно-планировочное задание на проектирование жилого комплекса "Тихая гавань", утвержденного начальником управления архитектуры и градостроительства г.Махачкала, в районе Вузовского озера, из которого также следует, что жилой комплекс, возводимый на земельном участке ЗАО "М-Строй" в районе Вузовского озера, должен включать смешанную застройку из 5-этажных жилых домов с мансардными этажами и блокированные 2-3 этажные дома в сочетании с комплексами общественного обслуживания. Указывает о том, что согласно ст. 42 правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала", утвержденного решением Махачкалинского городского Собрания от 14.7.2009 N 19-4а в перечень территориальных зон, выделенных на плане градостроительного зонирования территории городского округа "город Махачкала", включена жилая зона Ж1-многоэтажные жилые застройки 5-16 этажей.

Указывает об отсутствии полномочий у МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" по выдаче разрешение на строительство.

Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству вместе с соответствующим файлом размещена на сайте http://arbitr.ru/ в соответствии с положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, представленные сторонами дополнительные документы, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается.

31.07.2003 администрацией г. Махачкала издано постановление N 1563 об изъятии из землепользования МУП "Горводоканал" земельного участка площадью 1.5 га и предоставлении его в собственность ЗАО "М-Строй" в районе Вузовского озера под жилищное строительство (т.1 л.д. 58).

Общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 05:40:000033:7727 площадью 4877,0 кв.м., расположенного по адресу: г. Махачкала, в районе Вузовского озера, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости (т.1 л.д. 59).

22.02.2018 (согласно вх. штампу администрации) директор ЗАО "М-Строй" на основании статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации обратился в администрацию г. Махачкалы с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома общей площадью 1499,8 кв.м., согласно прилагаемому проекту, утвержденному градостроительному плану на собственной территории, выделенной под строительство жилья согласно постановлению администрации с приложением документов (т.1 л.д. 17).

Данное заявление администрацией г. Махачкалы получено 22.02.2018, что подтверждается штампом входящей корреспонденции N 51.01-5412/18 (т.1 л.д. 17).

Доказательств направления ответа заявителю не имеется.

07.02.2019 (согласно штампу входящей корреспонденции на документе) общество, не получив ответа, обратилось с письмом в администрацию г. Махачкалы, в котором сообщалось, что 22.02.2018 сдано заявление о выдаче разрешения на строительство МКД с документами, но по сей день на заявление не ответили; просил ответить на заявление (т.1 л.д. 20).

11.02.2019 администрация выдала руководителю письмо об отказе в выдаче разрешения, датированное 28.02.2018, что подтверждается распиской на данном документе (т.1 л.д. 18).

В письме от 28.02.2018 администрацией г. Махачкалы в лице Управления по вопросам координации капитального строительства указано, что по генеральному плану г. Махачкалы, земельный участок с кадастровым номером 05:40:000033:7727 относится к зоне многоквартирной многоэтажной жилой застройки - 9-16 этажей; виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства вышеуказанной статьи не предусматривают строительство многоквартирного жилого дома, этажность которого менее девяти этажей, в связи с чем, в выдаче разрешения на строительство отказано (т.1 л.д.18).

Общество, не согласившись с ответом администрации N 10-13/454/2 от 28.02.2018 об отказе в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома, обратилось в арбитражный суд с заявлением о его оспаривании.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Таким образом, для признания недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление в совокупности двух обстоятельств: несоответствие обжалуемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение данным актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок выдачи разрешения на строительство.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса установлен перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство.

Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение семи дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (1); проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (2); выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (3).

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса и содержит указание на отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 названной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса).

В силу статьи 9 Градостроительного кодекса территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с правовой позицией, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291, выкопировка из генерального плана с указанием зоны функционального использования подлежит учету судами при определении возможности строительства на участке капитальных объектов.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

Суд первой инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела, правильно установил, что согласно представленной в материалы дела карте градостроительного зонирования Генерального плана ГО с ВД "город Махачкала", утвержденного решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26.05.2016 N 9-4 "Об утверждении генерального плана развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" до 2035 года", земельный участок с кадастровым номером 05:40:000033:7727, на котором предполагалось строительство пятиэтажного многоквартирного дома, согласно Правилам землепользования и застройки и градостроительному плану расположен в зоне многоквартирной многоэтажной жилой застройки (9-16 этажей) (зона Ж-1), не предусматривающей в качестве основного, вспомогательного либо условного разрешенного вида использования строительство пятиэтажных многоквартирных жилых домов.

Генеральный план муниципального образования как документ территориального планирования имеет приоритет по отношению к иным документам по планировке территории.

Суд первой инстанции правильно указал, что кроме того, градостроительный план земельного участка N 05-308:000-1899, подготовленный на основании заявления "М-Строй" от 23.03.2018 N 51.01-МУ-2883-М/18, также содержит сведения о том, что земельный участок с кадастровым номером 05:40:000033:7727 расположен в зоне многоквартирной многоэтажной жилой застройки (9-16 этажей) (зона Ж-1).

Суд первой инстанции, пришел к правильному выводу о том, что расположение земельного участка в указанной зоне препятствовало органу местного самоуправления в выдаче обществу разрешения на строительство пятиэтажного многоквартирного дома.

Суд первой инстанции, в качестве другого самостоятельного основания для отказа в иске указал о пропуске заявителем трехмесячного срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, пришел к выводу о его обоснованности, поскольку первое заявление подано администрацию 22.02.2018; с повторным заявлением о не рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство, общество обратилось в администрацию спустя почти год с момента подачи первого заявления - 07.02.2019.

При этом суд первой инстанции не учел следующего:

Согласно части 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из смысла искового заявления и уточнения (том 2 л.д. 35) следует, что заявитель полагает, что его права нарушены отказом в выдаче разрешения на строительство датированного 28.02.2018, но врученного ему 07.02.2019 и просит восстановить их путем обязания выдать такое разрешение. О нарушении его прав он узнал с момента получения ответа - 07.02.2019 и своевременно, 29.04.2019 обратился в суд в 3 месячный срок, установленный п. 4 ст. 198 АПК РФ.

Вывод суда о том, что он должен был узнать об отказе в течение 7 рабочих дней после подачи заявления 22.02.2018, так как в соответствии с пунктом 11 статьи 51 Градостроительного Кодекса Российской Федерации срок рассмотрения заявления составляет 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, ошибочен. С учетом приведенной нормы и при отсутствии ответа (не направлении ответа заявителю) он мог узнать о бездействии уполномоченного органа, нарушении им срока рассмотрения, но не об отказе в выдаче разрешения. При этом бездействие административного органа не обжалуется. Свою обязанность о направлении ответа уполномоченный орган в нарушение требований статьи 51 Градостроительного кодекса исполнил только 07.02.2019, с этого момента заявитель узнал о нарушении своих прав и срок на обращение в суд не пропустил.

Довод апелляционной жалобы в этой части подтвердился.

Вместе с тем, ошибочный вывод суда относительно пропуска срока на обращение в суд, не повлиял на правильность выводов суда по существу спора.

Довод апелляционной о том, что согласно ст. 42 правил землепользования и застройки в городском округе "город Махачкала", утвержденного решением Махачкалинского городского Собрания от 14.7.2009 N 19-4а в перечень территориальных зон, выделенных на плане градостроительного зонирования территории городского округа "город Махачкала", включена жилая зона Ж1-многоэтажные жилые застройки 5-16 этажей - отклоняется.

Как следует из материалов дела и приобщенных апелляционным судом дополнительных материалов, представленных ответчиком, первоначально, 27.07.2005 утверждено архитектурно-планировочное задание на проектирование жилого комплекса "Тихая гавань", согласно которому жилой комплекс должен включать смешанную застройку из 5-этажных жилых домов с мансардными этажами и блокированные 2-3 этажные дома в сочетании с комплексами общественного обслуживания; постановлением главы г. Махачкалы N 645 от 03.03.2009 утвержден градостроительный план земельного участка в соответствии с Градостроительным регламентом в составе правил землепользования и застройки, утвержденных Решением собрания городского округа "Город Махачкала N 19-4а от 14.07.2009. Постановлением Главы г. Махачкала N 645 от 03.03.2009 выдано разрешение на строительство на строительство двухэтажных коттеджей на собственной территории площадью 1804, 94 кв.м. 04.11.2009 выдано разрешение на строительство 2х этажный коттеджей до полного завершения.

Впоследствии Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26.05.2016 N 9-5 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "Город Махачкала". В соответствии с п. 1 ст. 33.Ж1. виды разрешенного использования земельных участков о объектов капитального строительства является многоэтажная жилая застройка свыше 9 этажей (т.2 л.д. 27). 16.04.2018 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 05:40:000033:7727, в соответствии с которым установлена зона многоквартирной многоэтажной жилой застройки (9-16 этажей) (т.1 л.д. 66-69).

Таким образом, с момента первоначального обращения общества произошло изменение законодательства; отказ в выдаче разрешения на строительство соответствует действующим нормам права.

Довод апелляционной жалобы о том, что к заявлению общества о выдаче разрешения на строительство было приложено Архитектурно-планировочное задание на проектирование жилого комплекса "Тихая гавань", утвержденного начальником управления архитектуры и градостроительства г.Махачкала, в районе Вузовского озера, из которого также следует, что жилой комплекс, возводимый на земельном участке ЗАО "М-Строй" в районе Вузовского озера, должен включать смешанную застройку из 5-этажных жилых домов с мансардными этажами и блокированные 2-3 этажные дома в сочетании с комплексами общественного обслуживания - отклоняется, поскольку наличие архитектурно-планировочного задания на проектирование жилого комплекса "Тихая гавань" не отменяет того факта, что в соответствии с соответствии с градостроительным планом земельный участок с кадастровым номером 05:40:00000033:7727 относится к зоне многоквартирной многоэтажной жилой застройки, для которого градостроительным регламентом в качестве основного вида разрешенного использования предусмотрено строительство здания из 9-16 этажей.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии полномочий у МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" по выдаче разрешение на строительство - отклоняется.

В соответствии с Положением "Об Управлении и архитектуры и градостроительства Администрации юрода Махачкалы" вопросы выдачи разрешительной документации находятся в ведении данного управления.

Согласно данному Положению управление является юридическим лицом, имеет обособленное имущество, самостоятельный баланс, лицевые счета, бюджетную смету, печати и бланки со своим наименованием и с изображением герба города Махачкалы, иные печати, штампы и бланки необходимые для осуществления его деятельности, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности в пределах действующего законодательства РФ, быть истцом и ответчиком (п. 2 Положения).

В пределах предоставленных полномочий управление осуществляет подготовку и выдачу градостроительных планов земельных участков, ведет реестр выданных градостроительных планов земельных участков (пп. 12 п. 11 разд. 3), выдает разрешения на строительство объектов капитального строительства в установленном законодательством порядке (пп. 72 п. 11, разд. 3), принимает установленные законодательством меры по устранению выявленных нарушений (пп. 78 п. 11, разд. 3) и др.

Довод апелляционной жалобы о том, что обществом уже возведен фундамент, строительство 5-этажных жилых домов начаты и находятся на стадии завершения строительства 2 этажа; начало строительства 5-этажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 05:40:000033:7727, что подтверждается определением Кировского районного суда г. Махачкала от 09.06.2018 - отклоняется, поскольку действующим градостроительным законодательством предусмотрена прямая связь между градостроительным регламентом конкретного земельного участка и выдаваемого разрешения на строительство объектов капитального строительства на данном земельном участке; в данном случае градостроительным регламентом не предусмотрена возможность строительства зданий этажностью ниже 9-16 этажей.

Доводы апелляционной жалобы не подтвердились.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного решения, поскольку существенные для дела обстоятельства установлены судом первой инстанции в полном объеме, доводы апелляционной жалобы были предметом исследования суда первой инстанции и им дана надлежащая оценка.

Суд первой инстанции оценил в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства полно и всесторонне и принял правильный судебный акт, решение суда первой инстанции законное и обоснованное.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.07.2020 по делу N А15-2151/2019.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.07.2020 по делу N А15-2151/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

М.У. Семенов И.А. Цигельников