Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2020 г. N 09АП-49036/20 по делу N А40-287310/2019

г. Москва

17 ноября 2020 г.

Дело N А40-287310/19

Резолютивная часть постановления объявлена 09 ноября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 ноября 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Никифоровой Г.М.,

судей:	Клеандрова И.М., Попова В.И.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Михеевой З.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.07.2020 по делу N А40-287310/19

по иску ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)"

к Федеральному казначейству

третьи лица: 1. ФАУ "ГлавГосЭкспертиза России" 2. Росавиация

о признании недействительным представление

в присутствии:

от заявителя:	Кириллов О.С. по дов. от 03.09.2020;
от заинтересованного лица:	Ухов К.А. по дов. от 08.04.2019;
от третьих лиц:	1. Назарова П.Н. по дов. от 08.10.2020; 2. Кириллов О.С. по дов. от 31.12.2019.;

УСТАНОВИЛ:

ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" (далее, заявитель, ФГУП, Предприятие) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным Представления Федерального Казначейства (далее, ФК, административный орган) от 02.10.2019 N 18-01-01/21093 в части пунктов 4, 5, 6, 8, 9, 11-17, 19, 22, 24, 26, 27, 31, 37.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета иска, привлечены Росавиация, ФАУ" Главгосэкспертиза России".

Решением Арбитражного суда города Москвы от 31.07.2020 г. в удовлетворении заявления отказано.

ФГУП обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. По мнению Предприятия, при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель ФГУП, третьего лица, Росавиации, доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить.

Представитель Заинтересованного лица в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Третье лицо по делу, ФАУ "Главгосэкспертиза России", с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев дело в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, заслушав представителей сторон по делу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения решения арбитражного суда, принятого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ с учетом части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу указанных норм и статьи 13 ГК РФ в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Как следует из материалов дела Федеральным казначейством в период с 14.05.2019 по 26.08.2019 в отношении ФГУП проведена плановая проверка осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности в рамках мероприятий по подготовке и проведению Чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации в рамках подпрограммы "Гражданская авиация" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" за период 2016-2018 годов.

Проверка проведена на основании приказа Федерального казначейства от 08.05.2019 N 213п "О назначении плановой выездной проверки в Федеральном государственном унитарном предприятии "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" с изменениями, внесенными приказами от 20 мая 2019 г. N 221п "О внесении изменений в приказ Федерального казначейства от 8 мая 2019 г. N 213п "О назначении плановой выездной проверки в Федеральном государственном унитарном предприятии "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)", от 31 мая 2019 г. N 239п "О внесении изменений в приказ Федерального казначейства от 8 мая 2019 г. N 213п "О назначении плановой выездной проверки в Федеральном государственном унитарном предприятии "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)", от 15 июля 2019 г. N 341п "О внесении изменений в приказ Федерального казначейства от 8 мая 2019 г. N 213п "О назначении плановой выездной проверки в Федеральном государственном унитарном предприятии "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)".

Результаты проверки отражены в акте выездной проверки от 26 августа 2019 г. (далее - Акт проверки).

В ходе проверки был выявлен ряд бюджетных нарушений. В адрес ФГУП вынесено представление об их устранении от 02.10.2019 N 18-01-01/21093.

ФГУП обратился в Арбитражный суд г. Москвы с требованием о признании недействительным указанного представления в части пунктов 4, 5, 6, 8, 9, 11-17, 19, 22, 24, 26, 27, 31, 37.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что оспариваемый ненормативный правой акт соответствует нормам действующего законодательства, не нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере экономической деятельности.

При этом судом первой инстанции не учтено следующее.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Перечень участников бюджетного процесса приводится в п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ. ФГУП не является участником бюджетного процесса.

В соответствии с п. 1 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

С учетом содержания приведенной нормы ФГУП не является субъектом бюджетного правонарушения.

Кроме того, заявитель осуществляет деятельность, которая была предметом контроля со стороны ФК на основании Соглашения о передаче полномочий от 25.03.2014 N С-61-14В заключенному между Федеральным агентством воздушного транспорта и Предприятием, согласно которому государственным (муниципальным) заказчиком - Росавиацией Предприятию переданы полномочия по сопровождению государственных контрактов на строительство, реконструкцию объектов федеральной собственности.

Согласно ст. ст. 78, 78.1, 79, 80 БК РФ Соглашение о передаче полномочий не является Договором (соглашением), на основании которого предоставляются средства из бюджета.

В соответствии с Соглашением о передаче полномочий его целью является передача полномочий по заключению и исполнению от имени Российской Федерации государственных контрактов от лица госзаказчика (Федерального агентства воздушного транспорта) при осуществлении бюджетных инвестиций в строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации.

Соглашение определяет объем передаваемых от государственного заказчика прав и обязанностей подведомственных предприятий по сопровождению строительных контрактов.

Таким образом, Предприятие не является государственным заказчиком и получателем бюджетных средств по Соглашению, в связи с чем Соглашение о передаче полномочий не является объектом контроля Федеральным Казначейством, а контролируется государственным заказчиком, (п. 4 ст. 79 БК РФ).

Кроме того апелляционная коллегия учитывает следующее.

В обоснование требований заявитель ссылается на то, что Представление в части пунктов 4, 5, 6, 8, 9, 11-17, 19, 22, 24, 26, 27, 31, 37 вынесено с нарушением закона, является недействительным и нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере экономической деятельности.

Так, в п.4,8,9 оспариваемого Представления проверяющими сделаны выводы о завышении сметной стоимости объектов строительства путем включения средств на создание страхового фонда строительной организаций, средств добровольного страхования строительных рисков.

Между тем, как следует из материалов дела и обоснованно указывает заявитель, начальная (максимальная) цена по указанным в п.4,8,9 контрактов определена Предприятием на основании положительного заключения государственной экспертизы о достоверности определения сметной стоимости строительства, что не отрицается Казначейством и подтверждено имеющимися в материалах дела доказательствами.

Как верно указывает Предприятие, спорные затраты на добровольное страхование строительных организаций были включены в сметную стоимость в соответствии с действовавшими в тот период положениями МДС 81-35.2004. Соответствующие изменения были внесены Приказом Минстроя от 16.06.2014, то есть уже после получения положительного заключения госэкспертизы.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что цена контрактов, поименованных в п.4,8.9 сформирована без завышения стоимости, а именно на основании сводного сметного расчета, составленного в соответствии с действующих нормами и правилами, установленными для определения сметной стоимости строительства и получившего положительное заключение государственной экспертизы.

При этом суд отмечает, что после получения положительного заключения государственной экспертизы о достоверности определения сметной стоимости строительной продукции у Предприятия отсутствует какое-либо основание для внесения изменений в сметную стоимость строительства.

Кроме того, в соответствии с пунктом 21 "Методических рекомендаций по осуществлению контроля за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий и капитальный ремонт, строительство и реконструкцию объектов капитального строительства" (приложение к письму Казначейства России от 27.06.2018 N 07-04-05/21-13279) при наличии положительного заключения государственной экспертизы о достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства необходимость проверки правильности применения сметных нормативов, в том числе единичных расценок, отсутствует.

Таким образом, цена государственного контракта определена в соответствии со ст. ст. 18, 22 Закона N 44-ФЗ подтверждена положительным заключением государственной экспертизы, в связи с чем, не является завышенной.

Аналогичная позиция суда апелляционной инстанции в отношении п.6 представления, которым вменяется нарушение формирования начальной максимальной цены контракта от 25.12.2014 N 0373100090914000129 стоимости работ по устройству напорного трубопровода подачи стоков в результате включения ошибочного объема материала. Поскольку указанная цена контракта установлена на основании имеющегося положительного заключения ФАУ "Глагосэкспертиза", в связи с чем, в данном случае у Предприятия отсутствовала обязанность по проверки правильности применения сметных документов.

По оспариваемому пункту 5 Представления в части неэффективного использования средств федерального бюджета вследствие осуществления затрат по оценке платы за пользование земельными участками и получению соответствующего отчета об оценке на каждый объект по государственному контракту от 28.07.2016 на сумму 149191,52 рубля и не использования указанных отчетов в дальнейшем в отношении соглашений об установлении частных сервитутов земельных участков от 24.04.2017,02.10.2017,19.09.2017, а также по пунктам 11-17, 19, 22, 24, 26, 27 Представления в отношении вменяемого нарушения со стороны Предприятия, выразившегося в проведении некорректной претензионной работы в части своевременного и полного выставления в адрес подрядчиков штрафных санкций(неустойки) апелляционная коллегия отмечает, что Предприятие указанные функции выполняло в соответствии с условиями соглашения о передаче полномочий от 25.03.2014. В соответствии с п. 2.1.2,2.13 указанного соглашения Федеральное агентство воздушного транспорта как государственный заказчик осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, осуществляет проведение проверок в части соблюдения Предприятием условий соглашений.

Таким образом, поскольку поименованные нарушения не могут быть отнесены к бюджетным с точки зрения норм бюджетного законодательства, соответственно, оспариваемые пункты представления не могут быть признаны законными. Указанная правовая позиция подтверждается выводами АС Московского округа в судебном акте по делу А40-284171/19.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу об обоснованности позиции Предприятия в настоящем споре. Представление Федерального казначейства в оспариваемой заявителем части вынесено заинтересованным лицом с нарушением статей 152, 269.2, 270.2, 306.1 БК РФ (в ред. от 02.08.2019), в связи с чем, оно в указанной части подлежит признанию недействительным.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что при принятии обжалуемого решения судом первой инстанции были неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, допущено несоответствие выводов, обстоятельствам дела, в связи с чем на основании пунктов 1 и 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение Арбитражного суда города Москвы от 31.07.2020 г. подлежит отмене, заявление ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" удовлетворению.

Расходы по уплате государственной пошлины распределяются в соответствии со ст. 110 АПК РФ и подлежат взысканию с Федерального казначейства в пользу заявителя.

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 31.07.2020 по делу N А40-287310/19 отменить.

Признать недействительным представление Федерального казначейства от 02.10.2019 в части п. 4, 5, 6, 8, 9, 11-17,19, 22, 24, 26, 27, 31, 37.

Взыскать с Федерального казначейства в пользу ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" 3000 (три тысячи) рублей по заявлению, 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей по апелляционной жалобе.

Возвратить ФГУП "Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей, как излишне уплаченную.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Г.М. Никифорова

Судьи

И.М. Клеандров В.И. Попов