Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2020 г. N 13АП-28755/20 по делу N А56-28420/2020

г. Санкт-Петербург

28 декабря 2020 г.

Дело N А56-28420/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 декабря 2020 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Зотеевой Л.В.,

судей Денисюк М.И., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания Новоселовой В.В.,

при участии:

от заявителя: Плетешков А.А. по доверенности от 18.06.2020;

от ответчика: Богданова О.И. по доверенности от 29.05.2020;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-28755/2020, 13АП-30144/2020) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области; Управления Федерального казначейства по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.08.2020 г. по делу N А56-28420/2020, принятое

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

к Управлению Федерального казначейства по Ленинградской области

о признании недействительными пунктов 3, 7, 8, 9, 11, 12, 24, 25 представления от 07.02.2020 N 45-09-05/18-528,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - заявитель, УФАС) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Ленинградской области (далее - ответчик, Управление, УФК) о признании недействительными пунктов 3, 7, 8, 9, 11, 12, 24, 25 представления от 07.02.2020 N 45-09- 05/18-528.

Решением суда от 31.08.2020 г. пункт 7 представления в части возмещения расходов по авансовым отчетам на проезд гражданских служащих к месту командированию и обратно в вагонах бизнес - класса 1с за период 2018 г. и пункт 8 признаны недействительными. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу решением, Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области и Управление Федерального казначейства по Ленинградской области обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда от 31.08.2020 г. отменить, принять по делу новый судебный акт. При этом, Управление не оспаривает решение суда в части отказа в признании недействительным пункта 3 представления УФК, просит признать недействительными только пункты 9, 11, 12, 24 и 25 представления. УФК просит отменить решение в удовлетворенной части, полагая, что выводы суда основаны на неправильном применении и толковании норм материального права.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы своей жалобы, отклонил доводы жалобы УФК по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель УФК поддержал свою жалобу, представил письменный отзыв, в котором отклонил доводы жалобы Управления.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Управления Федерального казначейства по Ленинградской области от 31 октября 2019 г. N 404 "О назначении плановой выездной ревизии в Управлении Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области" и в соответствии с пунктом 21 Плана контрольных мероприятий Управления Федерального казначейства по Ленинградской области в финансово-бюджетной сфере на 2019 год, УФК проведена выездная ревизия финансово-хозяйственной деятельности Ленинградского УФАС.

Выявленные нарушения бюджетного законодательства зафиксированы в акте выездной ревизии от 24.12.2019 г., на основании которого Ленинградскому УФАС внесено представление 07.02.2020 N 45-09-05/18-528 о принятии в срок до 10.04.2020 мер по устранению причин и условий бюджетных нарушений.

Не согласившись с пунктами 3,7,8,9,11,12,24,25 представления, УФАС обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявление частично, признал недействительными пункт 7 представления в части возмещения расходов по авансовым отчетам на проезд гражданских служащих к месту командированию и обратно в вагонах бизнес - класса 1с за период 2018 г. и пункт 8 представления, в удовлетворении остальной части заявления отказал.

Апелляционная коллегия, исследовав материалы дела, оценив доводы жалоб и выслушав мнение сторон, не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб в связи со следующим.

Как уже было указано выше, в части пункта З представления УФАС согласилось с позицией УФК еще при рассмотрении дела в суде первой инстанции и подтвердило указанное в апелляционном суде, в связи с чем решение суда в данной части в апелляционном порядке не пересматривается.

В соответствии с пунктом 7 представления УФК выявило неправомерное возмещение расходов за проезд гражданских служащих к месту командирования и обратно железнодорожным транспортом в вагонах первого класса и вагонах бизнес-класса за 2018 г. в общей сумме 103 781,20 рублей.

На страницах 32-33 акта выездной ревизии приведены факты проезда гражданских служащих Ленинградского УФАС России в вагоне 1С в количестве 21 раза, в вагоне 1В в количестве 1 раза.

Суд первой инстанции согласился с выводами УФК в отношении расходов на проезд в вагонах первого класса 1В, однако признал неправомерными выводы проверяющих о неосновательном возмещении расходов на проезд в вагонах бизнес-класса 1С.

При этом суд правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 21 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденного Указом Президента РФ от 18.07.2005 N 813 (далее - Порядок N 813), расходы по проезду гражданских служащих к месту командирования и обратно - к постоянному месту прохождения федеральной государственной гражданской службы возмещаются по фактическим затратам, подтвержденным проездными документами, для гражданских служащих, замещающим главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы, по следующим нормам: железнодорожным транспортом - в вагоне повышенной комфортности, отнесенном к вагону экономического класса, с четырехместными купе категории "К" или в вагоне категории "С" с местами для сидения.

Как правильно указал суд, указанный выше порядок не только предусматривает несколько альтернативных вариантов проезда железнодорожным транспортом, но и позволяет возмещать затраты на проезд в вагоне категории "С" без каких-либо условий, оговорок и исключений.

В соответствии с пунктом 47 Правил перевозок пассажиров, багажи и грузобагажа железнодорожным транспортом, утвержденных приказом Минтранса России от 19.12.2013 N 473, перевозка пассажиров осуществляется в вагонах, предназначенных для перевозки пассажиров, которые в зависимости от конструктивных особенностей делятся на типы и классы.

Приказом МПС России от 01.10.2001 N 32 установлена классификация вагонов повышенной комфортности, согласно которой к категории "С" отнесены вагоны с местами для сидения.

Актом установлено, что в 21 случае сотрудниками Ленинградского УФАС России в качестве проезда выбран железнодорожный транспорт и вагон класса "С", что полностью соответствует Порядку N813.

Таким образом, неправомерного расходования денежных средств сотрудниками Ленинградского УФАС России при проезде в вагонах класса "С" допущено не было.

Доводы УФК о том, что стоимость проезда в вагонах бизнес-класса (1С) превысила стоимость проезда в вагоне эконом класса поезда Сапсан, правомерно не приняты судом во внимание, так как в данном случае УФАС руководствовалось разрешенной категорией вагона категории "С" для проезда гражданским служащим, замещающим главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы.

Расходы, произведенные УФАС при оплате проезда сотрудников в вагоне первого класса "1В", суд признал необоснованными, так как оплата проездных железнодорожных билетов при проезде в вагоне класса "1В" Указом Президента не предусмотрена.

Доводы жалобы УФАС о том, что в соответствии с пунктом 24 Порядка N 813, согласно которому по решению представителя нанимателя гражданскому служащему при наличии обоснования могут быть возмещены расходы к месту командирования и обратно железнодорожным транспортом сверх норм, установленных настоящим порядком, в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание соответствующего государственного органа, не могут быть признаны состоятельными, так как Ленинградским УФАС не представлено соответствующее обоснование, в том числе справки ОАО "РЖД", подтверждающие отсутствие в требуемый период билетов иной категории.

В пункте 8 представления УФК указало на неправомерное возмещение расходов Плетешкову А.Н. (руководителю управления) за наем жилых помещений в командировках по нормам, не соответствующим стоимости однокомнатного (одноместного) номера по трем авансовым отчетам на сумму 9 900 рублей. В резолютивной части представления содержится требование о возмещении в доход федерального бюджета неправомерно произведенных расходов в сумме 9 900 рублей.

Согласно разделу 11 Указа Президента РФ от 31.12.2015 N 1574 "О реестре должностей федеральной гражданской службы" руководители территориальных органов исполнительной власти относятся к главной группе должностей.

По мнению УФК, Ленинградским УФАС были приняты бюджетные обязательства в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 18 Порядка N 813 расходы по бронированию и найму жилого помещения возмещаются командированным гражданским служащим по фактическим затратам, подтвержденным соответствующими документами, по следующим нормам:

а) гражданским служащим, замещающим высшие должности гражданской службы категории "руководители", - не более стоимости двухкомнатного номера;

б) остальным гражданским служащим - не более стоимости однокомнатного (одноместного) номера.

Согласно акту выездной ревизии (стр. 34) для участия в Международном мероприятии "Неделя конкуренции в России" в г. Сочи командирован руководитель управления А.Н. Плетешков, который проживал в гостинице Park Inn by Radisson Rosa Khutor в номере "улучшенный одноместный".

В акте проверки указано, УФАС произведена оплата за наем жилого помещения, не соответствующего стоимости одноместного номера. Однако, из материалов дела следует и отражено в акте, что руководитель УФАС проживал в одноместном номере, который и был оплачен. Таким образом, суд правомерно указал на противоречивые выводу УФК, не соответствующие материалам проверки.

В Акте также установлено, что в г. Волгограде при участии в региональном семинаре-совещании А.Н. Плетешков проживал в помещении без указания типа номера. При этом из справки гостиницы усматривается, что размещение было одноместным, что также соответствует нормам проживания, предусмотренным Порядком N 813.

В ноябре 2018 г. Плетешков А.Н. размещался в однокомнатном одноместном номере в отеле Маяк, что также соответствует Порядку N 813.

Таким образом, неправомерного расходования бюджетных средств в виде превышения норм возмещения расходов за наем жилых помещений по данному эпизоду УФК не доказано.

В пункте 9 представления УФК установлено нарушение постановления Правительства РФ от 02.07.2013 N 563 "О порядке выплаты компенсации за использование федеральными государственными гражданскими служащими личного транспорта (легковые автомобили и мотоциклы) в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием", которое выразилось в необоснованном принятии к учету и оплату расходов по компенсации затрат на оплату проезда по скоростной автомобильной дороге Москва-Санкт-Петербург личным автомобильным транспортом по авансовому отчету от 01.10.2018 N 00000049 заместителя руководителя Ленинградского УФ АС России Аверьянова А.А. на сумму 2000,00 руб.

Согласно авансовому отчету от 01.10.2018 N 00000049 заместителю руководителя А.А. Аверьянову возмещены расходы по проезду в командировку (приказ о командировании Ленинградского УФАС России от 18.09.2018 N ИО-о) в ФАС России (г. Москва) с 20 по 21 сентября 2018 с использованием личного транспорта на сумму 9 405,99 рублей, в том числе за расход горюче-смазочных материалов - 7205,99 рублей, суточные - 200,00 рублей, проезд по платным дорогам -7205,99 рублей (платежное поручение от 10.10.2018 N 00000453).

В апелляционной жалобе УФАС указывает, что указанная сумма является командировочными расходами, которые должны возмещаться с соответствии с Порядком N 813, подпунктом "д" пункта 11 которого предусмотрено возмещение и иных расходов.

Вместе с тем, вопреки доводам жалобы, в рассматриваемом случае УФК правомерно применены нормы Постановления N 563, так как Порядок N 813 не регулирует порядок возмещения расходов на автомобильный транспорт, в том числе личный.

Согласно Постановлению N 563 осуществляются выплаты компенсации за использование федеральными государственными гражданскими служащими личного транспорта (легковые автомобили и мотоциклы) в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием. Постановлением установлены предельные размеры компенсации и предусмотрено возмещение расходов на приобретение горючесмазочных материалов по фактическим затратам, подтвержденным соответствующими документами (счетами, квитанциями, кассовыми чеками и др.).

Выплата компенсации и возмещение расходов гражданскому служащему производятся 1 раз в текущем месяце за истекший месяц на основании акта федерального государственного органа, в котором определены размеры компенсации и возмещения расходов. Постановлением не предусмотрена компенсация затрат на оплату проезда по скоростной автомобильной дороге.

В пункте 11 представления отражено, что УФАС в нарушение пункта 35 Порядка N 813, пункта 4.6 приложения N 7 к Учетной политике от 19.12.2017 N 339 допущено нарушение порядка ведения и учета кассовых операций, выразившееся в том, что не был произведен окончательный расчет по выданному денежному авансу и не возвращен остаток подотчетной суммы на командировочные расходы на лицевой счет УФАС (не удержан из заработной платы работника) в течение всего 2018 года в размере 2700,00 руб. заместителем руководителя Русановой Е.Н. в период с 01.01.2018 по 31.12.2018.

Согласно пункту 4.6. Приложения N 7 к Учетной политике от 19.12.2017 N339 "В случае неполного использования подотчетных сумм (наличия остатка по авансовому отчету), а также в случае непредоставления авансового отчета в установленные сроки, подотчетные суммы подлежат удержанию из заработной платы или добровольному внесению на расчетный счет УФАС с приложенным платежным документом и заявлением, начиная с месяца возникновения задолженности", однако согласно данным бухгалтерского учета по счету 208 за 2018 год (оборотно-сальдовой ведомости и карточки счета) по состоянию на 01.01.2018 и 31.12.2018 за заместителем руководителя Е.Н. Русановой числится дебиторская задолженность по командировочным расходам на сумму 2700, 00 руб.

В апелляционной жалобе УФАС не оспаривает факт образования со стороны подотчетного лица в 2018 году задолженности в размере 2700 руб., однако указывает, что данная сумма была удержана у Русановой Е.Н. в апреле 2019 года, что подтверждается копией авансового отчета N 000000014.

Вместе с тем, как обоснованно указано УФК в отзыве на апелляционную жалобу УФАС, указанный остаток подотчетной суммы должен быть не только удержан с Русановой Е.Н., но также перечислен на единый счет бюджета неиспользованных получателем бюджетных средств остатков бюджетных средств. Подтверждения, что удержанная сумма была перечислена на единый счет бюджета до вынесения представления N 45-09-05/18-528 от 07.02.2020, в УФК не представлено.

В пункте 12 представления УФАС установлено нарушение пункта 4 статьи 242 Бюджетного кодекса РФ, Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными бюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений. Утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 01.12.2010 N 157н, Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 28.12.2010 N 191н, выразившееся в неперечислении на единый счет бюджета неиспользованных получателем бюджетных средств остатков бюджетных средств, находящихся не на едином счете бюджета на сумму 70710,94 руб.

В соответствии с данными бюджетной отчетности "Сведения о дебиторской и кредиторской задолженности" (форма по ОКУД 0503169) на 01.01.2019 дебиторская задолженность по счету 208.00 по состоянию на начало периода составила 54 825,60 рублей, по состоянию на 01.01.2019 составила 15 885,34 рублей.

Согласно пояснительной записке (форма по ОКУД 0503160) на 01.01.2019 "По КБК16104011560490019122 1 20812 000 исходящее дебетовое сальдо в размере 15 885,3 руб. объясняется необходимостью командирования сотрудников в первой половине января 2019 в центральный аппарат ФАС России".

Проверкой данных счета 208.00 за 2018 год установлено, что дебетовое сальдо по состоянию 01.01.2018 составило 54 825,60 рублей, в том числе по подотчетным лицам:

- Плетешков А.А. - в сумме 26 125,60 рублей;

- Аверьянов А.Н. -в сумме 26 000,00 рублей;

- Русанова Е.Н. - в сумме 2 700,00 рублей,

а также по состоянию 01.01.2019 составило 15 885,34 рублей, в том числе по подотчетным лицам:

- Аверьянов А.Н. - в сумме 13 185,34 рублей;

- Русанова Е.Н. - в сумме 2 700,00 рублей.

В силу пункта 4 статьи 242 БК РФ не использованные получателями бюджетных средств остатки, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежит перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

УФК установлено, что в проверяемый период 2018 года остатки неиспользованных бюджетных средств на сумму 70 710,94 рублей, в том числе на 01.01.2018 -54 825,60 рублей и на 01.01.2019 - 15 885,34 рублей, не перечислены на единый счет бюджета, а использованы на выплаты командировочных расходов следующего финансового года.

Как следует из письменных объяснений заместителя руководителя Е.Н. Русановой о причинах невозврата остатка подотчетных сумм по состоянию на 01.01.2018, в качестве причины невозврата указано позднее получение дополнительных ПВО по КБК 16104011560490019122 (расходные расписания N 3052 от 25.12.2017 в сумме 100 000 руб. и N 3322 от 24.12.2018 в сумме 46 000 руб.); отсутствие технической возможности проведения операций по удержанию из заработной платы ФЛ и перечисления в бюджет в связи с окончанием и закрытием финансового года в УФК; планируемые в начале года командировки в ЦА ФАС России".

Вместе с тем, УФК правомерно указано, что в 2018 году финансовый год в УФК по Ленинградской области был закрыт 29.12.2018 года, в связи с чем у заявителя имелась возможность соблюсти требования пункта 4 статьи 242 БК РФ.

Не оспаривая факта нарушения, УФАС указывает в жалобе, что по состоянию на 31.12.2019 все денежные средства были перечислены на единый счет бюджета.

Вместе с тем, устранение нарушение произведено уже после вынесения оспариваемого представления, а следовательно, в случае представления в УФК соответствующих доказательств претензии контролирующего финансового органа будут сняты, в связи с чем оснований для признания данного пункта представления незаконным также не имеется.

В пункте 24 Представления установлено отсутствие документов о закреплении за ответственными лицами основных средств, автотранспортных средств с 10 материально-ответственными лицами, а также договоры о полной материальной ответственности с указанными лицами.

Статьей 264.1 БК РФ предусматривается единая методология бюджетного учета и бюджетной отчетности, установленная Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса.

Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Аналитический учет основных средств осуществляется лицами, ответственными за хранение основных средств, в соответствиями с положениями приказа Министерства финансов РФ от 01.12.2010 N 157н.

В соответствии со статьей 244 Трудового Кодекса РФ и учитывая Перечень должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать письменные договоры о полной индивидуальной материальной ответственности за недостачу вверенного имущества, с учетом Перечня должностей, работ и категорий работников, с которыми могут заключаться указанные договоры, утвержденного постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 31.12.2002 N 85, в котором определено, что работодателем назначаются материально-ответственные лица, на которых будут возложены функции по приему на хранение, обработке (изготовлению), хранению, учету, отпуску (выдаче) материальных ценностей на складах, базах, в кладовых, пунктах, отделениях, на участках, в других организациях и подразделениях.

Доводы апелляционной жалобы о том, что УФК не является уполномоченным органом по осуществлению контрольных функций за соблюдением законодательства о трудовых отношениях, являются несостоятельными, так как УФАС вменяется не нарушение норм Трудового кодекса РФ, а нарушение положений бюджетного законодательства, в частности статьи 264.1 БК РФ в части ведения бухгалтерского и бюджетного учета материальных активов.

В пункте 25 Представления УФАС вменяется нарушение статьи 264.1 БК РФ и части 6 статьи 8 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учёте".

Статьей 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается единая методология бюджетного учета и бюджетной отчетности, установленная Министерством финансов РФ в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса. Кроме того, бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Согласно части 5 статьи 8 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" учетная политика должна применяться последовательно из года в год.

Следовательно, учетная политика в целях ведения бухгалтерского (бюджетного) учета формируется один раз - при создании учреждения. Допускается изменение учетной политики только в соответствии с пунктом 6 частью 8 Закона о бухгалтерском учете.

В целях установления единого порядка организации бюджетного учета Ленинградским УФАС России на 2018 год приказом руководителя Ленинградского УФАС России А.Н. Плетешковым от 29.12.2017 N 339 утверждена Учетная политика для целей бюджетного учета.

Доводы апелляционной жалобы УФАС о том, что закон не содержит обязательных требований по вопросам оформления изменений учетной политики, основаны на неправильном толковании норм права, так как в силу вышеприведенных норм и правил в учетную политику могут вноситься изменения при наличии условий, предусмотренных пунктом 6 части 8 Закона о бухгалтерском учете, а не принятие и утверждение ежегодно новой учетной политики.

Более того, УФАС не указывает, каким образом нарушаются права Управления данным пунктом представления.

Судом первой инстанции правильно применены нормы материального права в отношении фактических обстоятельств дела, не допущено нарушений процессуальных норм, в связи с чем оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб УФК и Ленинградского УФАС не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31 августа 2020 года по делу N А56-28420/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федерального казначейства по Ленинградской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

М.И. Денисюк А.Б. Семенова