Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2021 г. N 19АП-6536/20 по делу N А64-10403/2019

город Воронеж

ГАРАНТ: Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 3 июня 2021 г. N Ф10-1927/21 настоящее постановление оставлено без изменения

27 января 2021 г.

Дело N А64-10403/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 января 2021 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Ушаковой И.В.,

Песниной Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шиловой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области и Администрации города Кирсанова Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 05.10.2020 по делу N А64-10403/2019, по заявлению Администрации города Кирсанова Тамбовской области (ОГРН 1026801003228, ИНН 6824001099) о признании недействительным предупреждения управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (ОГРН1026801156172, ИНН 6831001163) от 25.11.2019 N 068/01/15-879/2019,

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Кристалл", Комитет по управлению имуществом Тамбовской области, Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации города Кирсанова Тамбовской области,

при участии

от Администрации города Кирсанова Тамбовской области: Бросалина И.М., представитель по доверенности от 09.06.2020 N 02-09/1634;

от управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области: Пономарева И.А. представитель по доверенности N 45 от 14.05.2021;

от общества с ограниченной ответственностью "Кристалл": Лапотников Д.Н., представитель по доверенности от 23.01.2020;

от Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Кирсанова Тамбовской области: Ондрина А.В., председатель, распоряжение от 07.09.2018 N 85-к;

от Комитета по управлению имуществом Тамбовской области - представители не явились, надлежаще извещен,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Кирсанова Тамбовской области (далее -Администрация г. Кирсанова, Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением о признании недействительным предупреждения управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области (далее - УФАС по Тамбовской области, Управление, антимонопольный орган) от 25.11.2019 N 068/01/15-879/2019.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 05.10.2020 заявленные требования удовлетворены частично.

Предупреждение от 25.11.2019 N 068/01/15-879/2019 признано незаконным в части обязания Администрации г. Кирсанова возвратить муниципальное имущество - земельный участок с кадастровым номером 68:24:00000006:51, площадью 22603 кв.м, расположенный по адресу: город Кирсанов, ул. Полевая, 19, предоставленный в нарушение требований, установленных действующим законодательством, по договору купли-продажи земельного участка N 82 от 24.10.2018 в срок до 31.12.2019.

В удовлетворении требований в остальной части отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация г. Кирсанова обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и просит решение суда первой инстанции отменить и удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Считает, что спорный земельный участок является единым, сформированным надлежащим образом, оснований для его раздела не имеется. Также не имеется обязанности по расчету площади земельного участка в целях обслуживания здания. Оснований для отказа в совершении сделки купли-продажи земельного участка не имелось.

В свою очередь не согласившись с решением суда первой инстанции, УФАС по Тамбовской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и просит решение суда первой инстанции отменить, отказать в удовлетворении требований полностью.

Считает выданное предупреждение законным, полагая, что Администрация самостоятельно определяет способ возврата земельного участка. При этом срок для исполнения предупреждения может быть продлен по обращению заявителя.

Также от УФАС по Тамбовской области поступил отзыв с возражениями на апелляционную жалобу Администрации.

В судебном заседании представитель Администрации г. Кирсанова поддержал доводы апелляционной жалобы и просил оставить апелляционную жалобу антимонопольного органа без удовлетворения.

Представитель Управления также поддержал доводы апелляционной жалобы антимонопольного органа и возразил против доводов апелляционной жалобы администрации по основаниям, изложенным в отзыве.

Представители общества с ограниченной ответственностью "Кристалл" (далее - ООО "Кристалл") и Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации города Кирсанова Тамбовской поддержали (далее - Комитет по управлению имуществом г.Кирсанова) доводы апелляционной жалобы Администрации г.Кирсанова, просили в удовлетворении апелляционной жалобы антимонопольного органа отказать.

Комитет по управлению имуществом Тамбовской области явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом. Дело рассматривалось в отсутствие не явившегося участника процесса в порядке ст. ст. 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Решением Исполнительного комитета Кирсановского городского совета народных депутатов от 16.09.1987 N 195 за городским дорожным ремонтно-строительным участком территории для АБЗ закреплена территория размером 20 550 кв.м., за ДРСУ-3 - территория размером 39 600 кв.м. в соответствии с прилагаемой схемой.

Постановлением от 25.11.1992 N 449 за СРСУ (АБЗ) передан в бессрочное (постоянное) пользование земельный участок по адресу пос. Сах-завода, площадью 20 550 кв.м. для производственного использования и учреждений культуры, здравоохранения, народного образования, сельского хозяйства и др.

Постановлением от 25.12.1992 N 494 СРСУ "Тамбовспецкоммундорремстрой" преобразовано в товарищество с ограниченной ответственностью "Дорожник".

19.01.1993 земельный участок по адресу пос. Сах-завода, площадью 20 550 кв.м. был поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер 68:24:0000000:51.

Решением Комитета по управлению имуществом г. Кирсанова Администрации Кирсановского района Тамбовской области от 25.12.1992 N 125 товарищество с ограниченной ответственностью "Дорожник" приватизировано в декабре 1992 года. Приватизация завершена 25.01.1993 согласно свидетельства о собственности. Арендованное имущество, включая недвижимость, выкуплено по договору от 03.02.1993 N 24.

Постановлением Администрации Кирсановского района Тамбовской области от 14.12.2017 N 1297 на основании заявления ООО "Дорожник" утверждена Схема расположения земельного участка, площадью 22 603 кв.м., расположенного по адресу Тамбовская обл., г. Кирсанов, ул. Полевая, 19, категория земель - земли населенных пунктов, территориальная зона "П" - территория производственных и коммунально-складских предприятий, вид разрешенного использования - земельные участки под размещение производственных и административных зданий, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, продовольственного снабжения.

Впоследствии аналогичная Схема утверждена постановлением от 01.02.2018 N 92.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 28.06.2017 по делу N А64-2854/2017 признано право собственности ООО "Дорожник", в том числе, на нежилое здание площадью 64,30 кв.м. по адресу г. Кирсанов, ул. Полевая, 19, на земельном участке с кадастровым номером 68:24:0000000:51.

11.05.2018 ООО "Дорожник" был заключен договор аренды N 2803 в отношении земельного участка с кадастровым номером 68:24:0000000:51 по адресу г. Кирсанов, ул. Полевая, 19.

13.06.2018 по договору купли-продажи N 1 ООО "Кристалл" было приобретено нежилое здание площадью 64,30 кв.м. по адресу г. Кирсанов, ул. Полевая, 19. Договор аренды земельного участка от 11.05.2018 N 2803 расторгнут.

Администрацией г. Кирсанова 01.08.2018 принято постановление N 755 "О предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 68:24:0000000:51 из земель населенных пунктов ООО "Кристалл", расположенного по адресу: Российская Федерация, Тамбовская область, г. Кирсанов, ул. Полевая, 19".

На основании постановления N 755 заявитель заключил с ООО "Кристалл" договор аренды от 01.08.2018 N 2837.

Впоследствии, Администрация г. Кирсанова и ООО "Кристалл" 23.10.2018 расторгли указанный договор путем заключения соглашения о расторжении договора аренды земельного участка.

24.10.2018 Администрацией вынесено постановление N 1113 "О продаже ООО "Кристалл" земельного участка, расположенного по адресу: Российская Федерация, Тамбовская область, г. Кирсанов, ул. Полевая, 19", на основании которого был заключен договор купли-продажи земельного участка от 24.10.2018 N 82.

На основании приказа УФАС по Тамбовской области от 16.05.2019 N 27, приказов о продлении срока проведения проверки от 26.06.2019 N 31, от 24.07.2019 N 42 в отношении Администрации в период с 03.06.2019 по 12.08.2019 была проведена плановая выездная проверка соблюдения требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N135-ФЗ) и Федерального закона от 26.07.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N381-ФЗ).

По результатам проверки составлен Акт от 14.08.2019 N П4-2/19.

Как следует из содержания акта, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что площадь предоставленного в собственность земельного участка значительно превышает площадь недвижимого имущества, принадлежащего ООО "Кристалл". Указанное свидетельствует о наличии в действиях Администрации при предоставлении всей площади земельного участка без проведения торгов содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам проверки в отношении Администрации г. Кирсанова 25.11.2019 антимонопольным органом было вынесено предупреждение N 068/01/15-879/2019 о необходимости прекращения действий (бездействия).

В предупреждении Администрации предложено:

1) отменить постановление Администрации г. Кирсанова от 24.10.2018 N 1113 "О продаже ООО "Кристалл" земельного участка, расположенного по адресу: Российская Федерация, Тамбовская область, г. Кирсанов, ул. Полевая, 19", явившегося основанием для заключения договора купли-продажи земельного участка N 82 от 24.10.2018 без соблюдения требований Земельного кодекса РФ и антимонопольного законодательства;

2) возвратить муниципальное имущество - земельный участок с кадастровым номером 68:24:0000000:51, площадью 22 603 кв. м., расположенный по адресу: город Кирсанов, ул. Полевая, 19, предоставленный в нарушение требований, установленных действующим законодательством, по договору купли-продажи земельного участка от 24.10.2018 N 82 в срок до 31.12.2019.

Полагая выданное предупреждение незаконным, необоснованным и неисполнимым, Администрация г. Кирсанова обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198, пунктов 4 и 5 ст. 200 АПК РФ оспаривание ненормативных правовых актов допускается в случае, когда такой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на лицо какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания возлагается на орган, который принял оспариваемый ненормативный правовой акт.

В соответствии со статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (часть 1).

Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказа Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 (далее - Порядок N 57/16), предупреждение выдается хозяйствующему субъекту в случае выявления признаков нарушения, в том числе пункта 5 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.

Основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (с изменениями и дополнениями).

Предупреждение должно быть обоснованным, определенным и исполнимым.

Как следует из разъяснений Президиума ФАС России от 07.06.2017 N 8 "О применении положений ст. 10 Закона о защите конкуренции", обоснованность выдачи предупреждения предполагает, что антимонопольному органу следует выдавать предупреждения только при наличии действительно явных признаков нарушения антимонопольного законодательства и не допускать случаи выдачи предупреждений в отсутствие достаточных оснований полагать, что такие признаки имеются.

Исполнимость и определенность предупреждения предполагает предъявление хозяйствующему субъекту требований о совершении конкретных, то есть ясно сформулированных, недвусмысленных и заведомо исполнимых требований.

Антимонопольный орган не должен выдавать заведомо неисполнимые предупреждения.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции) то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.01.2020 N 309-ЭС19-19206.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 6 части 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ без проведения торгов предоставляются в собственность земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 названного Кодекса.

В пункте 1 статьи 39.20 ЗК РФ предусмотрено, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Порядок предоставления в собственность за плату земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьей 39.17 ЗК РФ. Указанный порядок предусматривает подачу заявления о предоставлении земельного участка, содержащего исчерпывающий перечень сведений, необходимых для его рассмотрения, а также перечень прилагаемых к нему документов.

Испрашиваемая площадь и конфигурация земельного участка была согласована с органом местного самоуправления в постановлениях от 25.11.1992 N 449, от 14.12.2017 N 1297 и от 01.02.2018 N 92.

Расположение объекта недвижимого имущества на соответствующем земельном участке и его необходимость для эксплуатации такого объекта подтверждена, в том числе, вступившим в законную силу решением суда по делу N А64-2854/2017 и УФАС по Тамбовской области не опровергнута.

Так как ООО "Дорожник", продавшее нежилое здание ООО "Кристалл", пользовался участком площадью 22 603 кв.м. единым массивом, право пользования указанным участком перешло к новому собственнику здания на тех же условиях - на праве постоянного (бессрочного пользовании).

Указанная правовая позиция соответствует правовой позиции п.13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства". Согласно данной правовой позиции, если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно ст. 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения, может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 3 Закона N 137-ФЗ.

В данном случае право на землю у заявителя возникло не только в связи с нахождением принадлежащих ему зданий, а в связи с переходом к нему одновременно с правом собственности на здание - права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Законом не предусмотрено переоформление этого права на право собственности с использованием конкурентных процедур.

Оно может быть реализовано и при отсутствии на участке объектов недвижимости, а следовательно, такое переоформление права не предполагает и не влечет пересмотр площади земельного участка по основанию ее избыточности.

Исходя из изложенного, оснований для отказа в представлении земельного участка испрашиваемого размера не имелось без торгов.

Данная статья содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставления земельного участка в собственность без проведения торгов. Иных оснований для такого отказа законодательством не установлено.

Кроме того, определение размера земельного участка, его границ при реализации исключительного права на его выкуп не относится к сфере конкуренции.

Поскольку признаков нарушения конкуренции в рассматриваемом случае не имелось, отсутствовали и основания для выдачи оспариваемого предупреждения.

Кроме того, оспариваемое предупреждение является заведомо не исполнимым в части возврата земельного участка. Это требование предъявлено без учета норм гражданского законодательства об основаниях прекращения и возникновения права собственности.

Между тем, лишение владения собственника, чье право зарегистрировано возможно только в установленном законом порядке.

Антимонопольный орган таким правом не наделен.

Исполнение предупреждение повлечет нарушение прав собственника, то есть приведет к иным нарушениям Закона, что недопустимо.

В связи с чем, требование о возврате земельного участка в рассматриваемом случае предъявлено антимонопольным органом незаконно и с превышением компетенции.

Таким образом, апелляционная жалоба антимонопольного органа является необоснованной, а апелляционная жалоба Администрации г. Кирсанова подлежит удовлетворению.

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 05.10.2020 по делу N А64-10403/2019 подлежит отмене в части отказа в удовлетворении заявленных требований.

Предупреждение УФАС по Тамбовской области от 25.11.2019 N 068/01/15-879/2019 следует признать незаконным полностью, поскольку в действиях Администрации не имелось признаков нарушения законодательства.

В остальной части решение Арбитражного суда Тамбовской области от 05.10.2020 следует оставить без изменения.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов не разрешается, поскольку в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 05.10.2020 по делу N А64-10403/2019 отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований.

Признать незаконным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 25.11.2019 N 068/01/15-879/2019 полностью.

В остальной части решение Арбитражного суда Тамбовской области от 05.10.2020 по делу N А64-10403/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

И.В. Ушакова Н.А. Песнина