Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2021 г. N 11АП-3563/21 по делу N А72-15708/2020

г. Самара

28 апреля 2021 г.

Дело N А72-15708/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 апреля 2021 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Некрасовой Е.Н., судей Корнилова А.Б., Лихоманенко О.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Курочкиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 21.04.2021 в помещении суда апелляционную жалобу федерального государственного унитарного предприятия "Главный радиочастотный центр" в лице филиала в Приволжском федеральном округе на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 17.02.2021 по делу N А72-15708/2020 (судья Лубянова О.А.), возбужденному по заявлению Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Ульяновской области (ИНН 7325149398, ОГРН 1167325071650), г.Ульяновск, к обществу с ограниченной ответственностью "Частное охранное предприятие "Скиф-К" (ИНН 1659076797, ОГРН 1071690065501), г.Казань, третье лицо: федеральное государственное унитарное предприятие "Главный радиочастотный центр" (ИНН 7706228218, ОГРН 1027739334479) в лице филиала в Приволжском федеральном округе, г.Нижний Новгород, о привлечении к административной ответственности по ч.4 ст.14.1 КоАП РФ,

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Ульяновской области (далее - административный орган) обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Частное охранное предприятие "Скиф-К" (далее - ООО "ЧОП "Скиф-К", общество) к административной ответственности по ч.4 ст.14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено федеральное государственное унитарное предприятие "Главный радиочастотный центр" в лице филиала в Приволжском федеральном округе (далее - ФГУП "ГРЧЦ").

Решением от 17.02.2021 по делу N А72-15708/2020 Арбитражный суд Ульяновской области в удовлетворении заявленных требований отказал.

ФГУП "ГРЧЦ" в апелляционной жалобе просило изменить решение суда первой инстанции в мотивировочной части и принять новый судебный акт.

ООО "ЧОП "Скиф-К" апелляционную жалобу поддержало по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Административный орган отзыв на апелляционную жалобу не представил, что не препятствует рассмотрению настоящего дела по имеющимся в нем доказательствам.

На основании ст.ст.156 и 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе и отзыве, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как видно из материалов дела, основным видом деятельности ООО "ЧОП "Скиф-К" является деятельность по обеспечению безопасности и проведению расследований (ОКВЭД 80).

У общества имеется лицензия от 06.06.2017 ЧО N 038735 на осуществление частной охранной деятельности.

По результатам запроса котировок федеральное государственное унитарное предприятие "Главный радиочастотный центр" (заказчик) и ООО "ЧОП "Скиф-К" (исполнитель) заключили договор от 25.06.2019 0000000009619Р010002/N 34, по которому исполнитель обязался в порядке и на условиях, предусмотренных договором, в соответствии с ТЗ и Спецификацией (приложение N 2 к договору) лично (своими силами и средствами) оказать услуги по охране объекта, а заказчик - оплатить надлежаще оказанные услуги.

05.11.2020 в административный орган поступило обращение начальника Управления по Восточному округу Центра охраны объектов связи ФГУП "Охрана" Росгвардии Москалева И.И. о нарушении требований законодательства о частной охранной деятельности при осуществлении охранных услуг на объекте ФГУП "ГРЧЦ" (вх.N 3/544-16-М-6).

По результатам рассмотрения материалов обращения административный орган установил факт нарушения ООО "ЧОП "Скиф-К" требований ч.3 ст.11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1) и п.1 Приложения N 1 "Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется" к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - Перечень N 587), выразившегося в оказании в период с 25.06.2019 по 24.11.2020 охранных услуг на занимаемом филиалом ФГУП "ГРЧЦ" объекте по адресу: г.Ульяновск, ул.Радищева, д.8А, являющемся федеральной государственной собственностью.

По данному факту административный орган составил протокол от 14.12.2020 73 N 004669 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч.4 ст.14.1 КоАП РФ, и обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении ООО "ЧОП "Скиф-К" к административной ответственности.

При принятии обжалуемого судебного акта суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с ч.6 ст.205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно ч.4 ст.14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

В силу п.32 ч.1 ст.12 Федерального закона Российской Федерации от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) частная охранная деятельность подлежит лицензированию.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности (ч.11 ст.19 Закона N 99-ФЗ).

В соответствии со ст.1 Закона N 2487-1 частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

Ст.3 Закона N 2487-1 предусмотрено, что частная детективная и охранная деятельность осуществляется для сыска и охраны. В целях охраны разрешается предоставление, в том числе следующих видов услуг: защита жизни и здоровья граждан; охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных п.7 данной части; охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пп."г" п.3 Положения о лицензировании частной охранной деятельности (утв.Постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 N 498; далее - Положение N 498) одним из лицензионных требований при осуществлении услуг по защите жизни и здоровья граждан; охране объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных п.7 ч.3 ст.3 Закона N 2487-1, является соблюдение лицензиатом требований, предусмотренных ст.11 Закона N 2487-1.

Согласно п.7 ч.3 ст.3 Закона N 2487-1 в целях охраны разрешается предоставление услуг по охране объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных ч.3 ст.11 данного закона.

Ч.3 ст.11 Закона N 2487-1 предусмотрено, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Закон N 57-ФЗ), а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Согласно пп."а" п.10 Положения N 498 грубым нарушением лицензионных требований при осуществлении охранной деятельности является охрана объектов, предусмотренных Законом N 57-ФЗ, а также иных объектов, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации охранная деятельность не распространяется.

В соответствии с п.1 Перечня N 587 к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относятся здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, иных государственных органов Российской Федерации.

Исходя из ст.1 Закона N 57-ФЗ, под государственной охраной понимается деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях обеспечения безопасности Российской Федерации, безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер; к охраняемым объектам относятся здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам государственной охраны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 21.12.2011 N 1863-О-О, установление в п.1 Перечня N 587 в качестве объектов, подлежащих государственной охране, зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий и акваторий федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления направлено на надлежащее обеспечение безопасности указанных объектов ввиду их особого статуса.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, ФГУП "ГРЧЦ" создано в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2000 N 1002 "О государственной радиочастотной службе при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации" (далее - Постановление N 1002) и распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 14.03.2001 N 627-р (п.1.1 Устава).

ФГУП "ГРЧЦ" осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", Положением о радиочастотной службе (утв.Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.05.2014 N 434; далее -Положение N 434), а также Уставом ФГУП "ГРЧЦ".

Согласно п.1.4 Устава полномочия собственника имущества предприятия осуществляет Роскомнадзор и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Исходя из п.3.1 Устава, имущество предприятия находится в федеральной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения.

В п.3 Постановления N 1002 указано на создание на базе части имущества, закрепленного за Главным управлением государственного надзора за связью в Российской Федерации, федерального государственного унитарного предприятия - Главный радиочастотный центр (г.Москва), возложив на него функции по обеспечению регулирования использования радиочастот централизованного назначения и радиоэлектронных средств гражданского применения в Российской Федерации, и федерального государственного унитарного предприятия - Радиочастотный центр Центрального федерального округа (г.Москва), возложив на него функции по обеспечению регулирования использования радиочастот децентрализованного назначения и радиоэлектронных средств (высокочастотных устройств) гражданского применения в Центральном федеральном округе.

Согласно п.1 и 2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (утв.Постановлением Правительства РФ от 16.03.2009 N 228; далее - Положение N 228) Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы.

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций находится в ведении Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

В соответствии с Перечнем федеральных государственных унитарных предприятий, передаваемых в ведение федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (приложение к Положению N 228) Главный радиочастотный центр (г.Москва), Радиочастотный центр Приволжского федерального округа являются подведомственными Роскомнадзору организациями.

Согласно п.1 Положения N 434 радиочастотная служба - это специально уполномоченная служба по обеспечению регулирования использования радиочастот и радиоэлектронных средств при Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций представляет собой единую систему организаций, находящихся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, осуществляющих деятельность в области обеспечения надлежащего использования радиочастот и радиочастотных каналов, радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств гражданского назначения, экспертизы и мониторинга соблюдения законодательства в установленной сфере деятельности Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, а также участвующих в предоставлении государственных услуг.

Организацию деятельности радиочастотной службы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

В силу п.5.9 Положения N 228, Роскомнадзор осуществляет в порядке и пределах, которые определены федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти, в том числе имущества, переданного организациям, подведомственным Службе (включая предприятия радиочастотной службы).

На основании изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что объекты, занимаемые ФГУП "ГРЧЦ", подлежат государственной охране в силу прямого указания закона, поскольку ФГУП "ГРЧЦ" находится в ведомственном подчинении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и его объекты являются федеральной собственностью.

При таких обстоятельствах факт совершения ООО "ЧОП "Скиф-К" вменяемого административного правонарушения подтверждается материалами дела.

В силу ч.1 ст.1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств того, что ООО "ЧОП "Скиф-К" были предприняты все зависящие от него меры, направленные на соблюдение лицензионных требований, за нарушение которых ч.4 ст.14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, суду не представлено.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о доказанности события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.4 ст.14.1 КоАП РФ, и наличии вины ООО "ЧОП "Скиф-К" в его совершении.

Вывод суда первой инстанции подтверждается арбитражной судебной практикой (в частности, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2017 по делу N А72-17044/2016 (в отношении того же объекта, расположенного по адресу: г.Ульяновск, ул.Радищева, 8А), постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 19.01.2021 по делу N А24-3928/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2021 по делу N А71-14957/2020, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2021 по делу N А39-12046/2020).

Довод ФГУП "ГРЧЦ" о том, что объекты недвижимости, переданные на праве хозяйственного ведения, не относятся к объектам особого статуса, также к объектам местонахождения государственного органа, а служат для реализации уставных, коммерческих целей ФГУП "ГРЧЦ", суд первой инстанции обоснованно отклонил как несостоятельный. Само по себе закрепления объекта охраны за ФГУП "ГРЧЦ" на праве хозяйственного ведения не влечет изменения режима охраны, предусмотренного для объекта, используемого федеральным органом исполнительной власти.

Материалами дела подтверждается, что протокол составлен уполномоченным органом, порядок привлечения к административной ответственности соблюден, основания для привлечения к ответственности имеются.

Между тем, на момент рассмотрения настоящего дела истек срок давности привлечения к административной ответственности.

Согласно ст.4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а за некоторые виды административных правонарушений, указанные в данной норме, - по истечении одного года, двух, трех или шести лет со дня совершения административного правонарушения (ч.1); при длящемся административном правонарушении сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (ч.2); за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения (ч.3).

В соответствии с разъяснениями ВАС РФ, содержащимися в п.19 Постановления Пленума от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абз.3 данного пункта.

Установление административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.4 ст.14.1 КоАП РФ, направлено на административно-правовую охрану общественных отношений, регулируемых лицензионным законодательством, которое не поименовано в числе отраслей законодательства, к административной ответственности за нарушение которого лицо может быть привлечено судом в срок, превышающий три месяца.

Такое толкование ч.1 ст.4.5 КоАП РФ, применительно к положениям ст.14.1 КоАП РФ, соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15.01.2019 N 3-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "СПСР-ЭКСПРЕСС".

Ответственность за совершение правонарушения, предусмотренного ч.4 ст.14.1 КоАП РФ, направлена на защиту отношений, регулируемых лицензионным законодательством. Следовательно, если лицу вменяется в вину нарушение лицензионного законодательства, то это в системе действующего правового регулирования исключает возможность распространения на него специального (особого) срока давности, предусмотренного ч.1 ст.4.5 КоАП РФ за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, даже в случаях, когда оно действительно повлекло за собой ущемление прав потребителей.

Таким образом, при применении ч.4 ст.14.1 КоАП РФ должен соблюдаться общий (трехмесячный) срок давности привлечения к ответственности. Выявленный в Постановлении N 3-П конституционно-правовой смысл ч.1 ст.4.5 КоАП РФ является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.

Исходя из изложенного, на момент рассмотрения арбитражным судом настоящего дела срок давности привлечения ООО "ЧОП "Скиф-К" к административной ответственности истек.

Истечение срока давности привлечения к административной ответственности в силу п.6 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы, со ссылкой на судебные акты по другим делам, проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 17 февраля 2021 года по делу N А72-15708/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Н. Некрасова

Судьи

А.Б. Корнилов О.А. Лихоманенко