Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2021 г. N 14АП-11051/20 по делу N А44-4378/2020

г. Вологда

30 апреля 2021 г.

Дело N А44-4378/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 26 апреля 2021 года.

В полном объёме постановление изготовлено 30 апреля 2021 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Шадриной А.Н., судей Зайцевой А.Я. и Черединой Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Снигиревой К.Е.

при участии от общества с ограниченной ответственностью "СитиКом" директора Полищука И.П., Либуркиной Е.Ю. по доверенности от 15.07.2019, Плеханова Д.А. по доверенности от 25.01.2021, от акционерного общества "СМУ-57" руководителя Хаймина А.А., Смоляниновой Т.А. по доверенности от 27.04.2020, от государственного областного казенного учреждения "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор" начальника Куранова К.С., Блохина А.С. по доверенности от 17.12.2020, Аксеновой Ю.В. по доверенности от 17.12.2020, от акционерного общества "СМУ-Дондорстрой" Чайка М.А. по доверенности от 16.04.2021,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Новгородской области апелляционные жалобы государственного областного казенного учреждения "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор", акционерного общества "СМУ-Дондорстрой" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 12 ноября 2020 года по делу N А44-4378/2020,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "СитиКом" (адрес: 173018, Новгородская область, район Новгородский, деревня Григорово, улица Большая, дом 4, офис 1; ОГРН 1085321008772, ИНН 5310015172; далее - ООО "СитиКом"), акционерное общество "СМУ-57" (адрес: 173008, Великий Новгород, шоссе Сырковское, дом 12; ИНН 5321018520, ОГРН 1025300797763; далее - АО "СМУ-57"), общество с ограниченной ответственностью "Благострой" (адрес: 173003, Великий Новгород, улица Большая Санкт-Петербургская, дом 82А; ИНН 5321163486, ОГРН 1135321004675; далее - ООО "Благострой") обратились в Арбитражный суд Новгородской области с иском к государственному областному казенному учреждению "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор" (адрес: 173000, Великий Новгород, улица Славная, дом 55; ИНН 5321047240, ОГРН 1025300785070; далее - ГОКУ "Новгородавтодор"), администрации Губернатора Новгородской области (адрес: 173007, Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1, кабинет 350; ИНН 5321180330, ОГРН 1165321050388; далее - Администрация) о признании незаконными действий заказчика, выразившихся в утверждении документации по электронному аукциону (извещение о проведении электронного аукциона от 04.08.2020 N 0150200003920000667 (идентификационный код закупки N 202532104724053210100100700014211244) с нарушением пунктов 1, 2 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также о возложении на заказчика - ГОКУ "Новгородавтодор" обязанности устранить допущенные нарушения путем приведения документации по аукциону в соответствие с требованиями указанных нормативных правовых актов способом разукрупнения лота на самостоятельные закупки в отношении технологически и функционально взаимосвязанных работ.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено акционерное общество "СМУ-Дондорстрой" (далее - АО "СМУ-Дондорстрой").

Решением от 12 ноября 2020 года требования ООО "Ситиком", АО "СМУ-57" и ООО "Благострой" удовлетворены частично. Суд признал незаконными действия ГОКУ "Новгородавтодор", выразившиеся в утверждении документации об электронном аукционе на право заключения государственного контракта на выполнение работ по объекту "Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Крестецком и Парфинском муниципальных районах Новгородской области", извещение N 0150200003920000667, в части формирования объекта закупки. В остальной части требований отказано. В удовлетворении требований ООО "Благострой" к Администрации Губернатора Новгородской области отказано.

ГОКУ "Новгородавтодор", АО "СМУ-Дондорстрой", а также общество с ограниченной ответственностью "Союз Автодор" (далее - ООО "Союз Автодор", лицо, не участвующее в деле) с решением суда в части удовлетворения заявлений ООО "Ситиком", АО "СМУ-57" и ООО "Благострой" не согласились и обратились с апелляционными жалобами.

Доводы ГОКУ "Новгородавтодор" сводятся к следующему. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) не регулирует вопросы, связанные с формированием объекта закупки при осуществлении закупок конкурентными способами. Следовательно, при размещении заказа заказчик наделен правом самостоятельного выделения лотов. Пунктом 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг. При этом, наличие функциональной и технологической связи определяется общей сферой применения работ, их целевым назначением, достижением единой цели и единого результата. В аукционный перечень, на дату формирования документации об электронном аукционе, включены сооружения и строительные работы в области гражданского строительства (код "42" по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008) (ОКПД 2)), за исключением работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. Согласно Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008) группировка по коду "42", включающая сооружения и строительные работы в области гражданского строительства, в том числе разработку проектов гражданского строительства, детализирована до подклассов, групп, подгрупп, видов, категорий, подкатегорий. В группировку по коду "42" включен код 42.11.20, группировка по которому включает, в том числе работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог. Также, Учреждение указало, что в соответствии с государственной программой Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2020-2024 годы" Учреждение является соисполнителем, и несет обязанность по исполнению поставленных целей - достижение целевых показателей. Основной целевой показатель - увеличение доли протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения, отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения с 35,0 % до 50,0 %. В соответствии с утвержденной государственной программой, значение целевого показателя - доля протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения на территории Новгородской области, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в общей протяженности указанных автомобильных дорог в 2019 году составляющая 35%, по результатам 2020 года должна составлять 40,9%, в 2021 году- 43,2%, в 2022 году - 45,4%, в 2023 году - 47,7%, в 2024 году - 50,0%. Согласно предоставленной в суд план - схеме работ, а также требованиям документации в Парфинском муниципальном районе подлежат ремонту 6 участков автомобильных дорог. Автомобильной дорогой связывающей все находящиеся в Парфинском муниципальном районе ремонтируемые участки является автомобильная дорога общего пользования регионального значения Новгородской области Подлитовье - Парфино - Старая Русса (49К-11) протяженностью 75 + 770 км, которая согласно карте опорной сети Новгородской области размещенной на сайте mintrans.novreg.ru, является частью опорной сети Новгородской области. К указанной опорной автомобильной дороге примыкают (присоединяются) иные автомобильные дороги с ремонтируемыми участками: Первомайское - Хотоли (49Н-0622); "Подлитовье - Парфино - Старая Русса - Сергеево (49К-1304); "Подлитовье - Парфино - Старая Русса - Юрьево (49К-1305); Новая Деревня - Кузьминское (49К-1316); Подлитовье - Парфино - Старая Русса - Пола - Лозницы - "Яжелбицы - Демянск - Старая Русса Сольцы" (49К-1303). Указанные автомобильные дороги вытекают, либо примыкают к единой опорной дороге Подлитовье - Парфино - Старая Русса (49К-11), тем самым образуя, хоть и не закрепленную законодательно - локальную сеть конкретного муниципального образования. Автомобильные дороги, включенные в лот, расположены на территории Крестецкого и Парфинского муниципальных районов Новгородской области и функционально друг с другом связаны, образуют единую дорожную сеть взаимосвязанных транспортных магистралей на всем протяжении опорных автомобильных дорог имеющих примыкания участков ремонтируемых автомобильных дорог, обеспечивающих доступ к сельским поселениям и транспортным узлам. Обязательное наличие общих границ и неразрывной связи между автомобильными дорогами, ремонт которых необходимо произвести в рамках исполнения государственного контракта, не является необходимым критерием формирования предмета закупки, поскольку требующие ремонта отдельные участки автомобильных дорог даже на территории одного муниципального образования могут находиться на существенном удалении друг от друга и не иметь общих пересечений. В случае разбивки государственных контрактов по лотам резко возрастет количество контрактов, что приведет к увеличению трудоемкости и трудозатрат исполнения контрактов и, как следствие, необходимости увеличения штатной численности работников заказчика, усложнит приемку работ и оформление отчетных документов, что может привести к срывам сроков исполнения и, как следствие, к несвоевременному освоению бюджетных средств, выделяемых заказчиком, что в свою очередь будет противоречить принципам эффективности и достижения результата, обусловленным статьями 6, 12 Закона о контрактной системе и статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Представители ГОКУ "Новгородавтодор" в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы своей апелляционной жалобы поддержали.

Доводы АО "СМУ-Дондорстрой" в апелляционной жалобе сводятся к следующему. При размещении закупки заказчик наделен правом самостоятельного выделения лотов. Под единым технологическим процессом можно понимать выполнение конкретного подвида работ, входящего в состав такого вида работ, как "ремонт", к примеру, фрезерования дорожного покрытия, укладки выравнивающего слоя, укладки дополнительного (верхнего) слоя асфальтобетонного покрытия и др. Технология проведения работ никоим образом не влияет на технологическую связь между работами. В рамках одного ремонтного участка имеются отличные друг от друга работы, такие как обустройство (установка дорожных знаков, нанесение дорожной разметки и т.д.), устройство звеньев водопропускных труб под автомобильной дорогой. Каждый вид работ имеет свою технологию производства, однако они выполняются с одной целью - для обеспечения безопасности дорожного движения, а значит, взаимосвязаны друг с другом. При формировании предмета закупки заказчик исходил из необходимости объединения работ по ремонту по территориальному признаку и виду работ, а также цели минимизации риска некачественного ремонта автомобильных дорог, возможности оперативно реагировать на различные обстоятельства природного или техногенного характера, возникающие в связи с этим последствия на участках дорог. Автомобильные дороги, указанные в лоте, расположены в двух муниципальных районах Новгородской области - Крестецком и Парфинском - которые имеют общие географические границы, расположены на незначительном расстоянии друг от друга (в масштабах всей Новгородской области). Более того, три участка автомобильных дорог выходят из одного населенного пункта Крестцы, две других пересекаются, еще один участок располагается в двух километрах от вышеуказанных дорог, следующий участок соединяется с вышеуказанными автомобильной дорогой федерального значения, которая находится в нормативном состоянии. Другие дороги пересекаются, а участки на данных дорогах расположены в непосредственной близости от населенного пункта Парфино и соединяются как между собой, так и с ранее перечисленными дорогами, через автомобильные дороги, которые ранее уже были приведены в нормативное состояние и находятся на гарантии. Также полагает, что судом необоснованно отказано в привлечении к участию в деле Управления Федеральной антимонопольной службы.

Представитель АО "СМУ-Дондорстрой" в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы своей апелляционной жалобы поддержал.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы ООО "Союз Автодор" судом апелляционной инстанции принято определение о прекращении производства по апелляционной жалобе (резолютивная часть определения оглашена 15.02.2021).

АО "СМУ-57" в отзыве на апелляционные жалобы Учреждения и АО "СМУ-Дондорстрой" и представители в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения.

ООО "СитиКом" в отзывах на апелляционные жалобы Учреждения и АО "СМУ-Дондорстрой" и представители в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения.

Разбирательство по делу произведено в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Поскольку апеллянтами обжалуется только часть решения, то в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ арбитражный суд апелляционной инстанции при отсутствии возражений сторон проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Согласно пункту 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" при отсутствии возражений сторон по проверке судебного акта в обжалуемой части до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы.

Апелляционная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалоб, пришла к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 03.08.2020 ГОКУ "Новгородавтодор" утверждена документация об аукционе в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по объекту: "Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Крестецком и Парфинском муниципальных районах Новгородской области" (далее - документация) (том 1, листы 107-222).

Объектом закупки согласно документации является выполнение работ по объекту "Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Крестецком и Парфинском муниципальных районах Новгородской области", описание и объем которых указаны в техническом задании (приложение N 1 к документации), ведомостях объемов работ (приложение N 2 к документации), дефектных ведомостях (приложение N 3 к документации).

Извещение о проведении закупки за N 0150200003920000667 и документация размещены на официальном сайте государственных закупок.

На основании протокола рассмотрения единственной заявки аукцион признан несостоявшимся, в связи с тем, что подана только одна заявка - АО "СМУ-Дондорстрой".

Далее, ГОКУ "Новгородавтодор" направлено обращение в уполномоченный орган для согласования заключения государственного контракта с единственным поставщиком.

Комиссия Министерства государственного управления Новгородской области по рассмотрению обращений о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком, утвержденная приказом Министерства государственного управления Новгородской области от 30.07.2020 N 251, решением от 31.08.2020 согласовала заключение государственного контракта (извещение: 0150200003920000667) (том 7, листы 96-98).

02 сентября 2019 года с единственным участником АО "СМУ-Дондорстрой" заключен государственный контракт N 0150200003920000667 (том 8, листы 144-172).

ООО "СитиКом" обжаловало действия государственного заказчика - ГОКУ "Новгородавтодор" при осуществлении им совместно с уполномоченным органом - Администрацией закупки путем проведения электронного аукциона на право заключения государственного контраста на выполнение работ по объекту: "Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Крестецком и Парфянском муниципальных районах Новгородской области", извещение N 0150200003920000667 в УФАС по Новгородской области.

УФАС по Новгородской области решением N 053/06/33-440/2020 от 26.08.2020 признало жалобу ООО "СитиКом" необоснованной (том 5, листы 25-31).

При этом УФАС по Новгородской области указало, что автомобильные дороги, являющиеся объектами ремонта при исполнении государственного контракта, заключенного по итогам рассматриваемой закупки, согласно административно-территориальному устройству Новгородской области расположены на территориях соседствующих Крестецкого и Парфинского муниципальных районов, имеющих общие географические границы.

Обязательное наличие общих границ и неразрывной связи между автомобильными дорогами, ремонт которых необходимо произвести в рамках исполнения государственного контракта, не является необходимым критерием формирования предмета закупки, поскольку требующие ремонта отдельные участки автомобильных дорог даже на территории одного муниципального образования могут находиться на существенном удалении друг от друга и не иметь общих пересечений.

Полное совпадение технологии производства работ в отношении всех дорог, подлежащих ремонту в Крестецком и Парфинском муниципальных районах Новгородской области, не может рассматриваться в качестве обязательного квалифицирующего признака формирования лота, поскольку виды и объемы повреждения дорожного полотна, виды покрытия (асфальтобетонная дорога, гравийная дорога) могут отличаться даже на территории одного муниципального образования.

Длительные сроки выполнения работ и последовательность их выполнения (планирование ремонта отдельных участков дорог на разные годы) не свидетельствует о направленности действий заказчика на сокращение количества участников рассматриваемой закупки, а напротив гарантирует долгосрочную занятость и финансирование подрядчика и его возможности по своевременному перемещению производственных и трудовых ресурсов на различные объекты (участки дорог), работы на которых не придется производить одновременно.

Полагая, что описание объекта закупки (укрупнение лота), привело к тому, что государственный контракт заключен с единственным участником аукциона по максимальной цене без учета интересов федерального и областного бюджетов как источников финансирования работ, заключающихся, в том числе в оптимизации стоимости работ в результате проведения конкурентных процедур на торгах, истцы обратились в суд в настоящим иском.

Рассмотрев заявленные требования, суд первой инстанции удовлетворил их частично, признав незаконными действия ГОКУ "Новгородавтодор", выразившиеся в утверждении документации об электронном аукционе на право заключения государственного контракта на выполнение работ по объекту "Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Крестецком и Парфинском муниципальных районах Новгородской области", извещение N 0150200003920000667, в части формирования объекта закупки.

В удовлетворении требования об обязании ГОКУ "Новгородавтодор" устранить допущенные нарушения прав и законных интересов путем приведения документации в соответствие с требованиями законодательства путем разукрупнения лота на самостоятельные закупки, суд отказал, поскольку аукцион признан несостоявшимся, с единственным участником аукциона - АО "СМУ-Дондорстрой" 02.09.2020 заключен государственный контракт; внесение изменений в аукционную документацию по закупке, процедура по которой завершена, не представляется возможным и не приведет к восстановлению прав соистцов.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 АПК РФ, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Задачей законодательства о размещении заказа является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ).

Указанная правовая позиция отражена в постановлении Президиума ВАС РФ от 29.01.2013 N 11604/12.

Согласно части 1 статьи 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

В соответствии с частью 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения таких показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона о контрактной системе).

Частями 2 и 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) предусмотрено, что наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений, а также ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Выбираемый заказчиком способ определения поставщика должен удовлетворять возможности выбора, а также преследовать цели эффективного исполнения источников финансирования, что обеспечит конкурентность процедуры.

Заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, разъяснено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг.

Постановлением Правительства Новгородской области от 09.07.2020 N 312 "О государственной программе Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2020-2024 годы" в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, перечнем государственных программ Новгородской области, утвержденным распоряжением Правительства Новгородской области от 02.09.2013 N 99-рг, утверждена государственная программа Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2020-2024 годы".

В целях актуализации государственной программы, 09.07.2020 издано постановление Правительства Новгородской области N 312 "О государственной программе Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2020-2024 годы".

Согласно Уставу предметом деятельности ГОКУ "Новгородавтодор" является осуществление в пределах определенных Уставом учреждения компетенций, переданных полномочий исполнительного органа государственной власти Новгородской области в сфере использования автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения и искусственных сооружений на них на территории Новгородской области (далее - автомобильные дороги) и осуществления на них дорожной деятельности, а также содействие в повышении безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах Новгородской области.

ГОКУ "Новгородавтодор" в соответствии с государственной программой Новгородской области "Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2020-2024 годы" является соисполнителем, и несет обязанность по исполнению поставленных целей - достижение целевых показателей.

Основной целевой показатель - увеличение доли протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения, отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения с 35,0 % до 50,0 %.

В соответствии с утвержденной государственной программой, значение целевого показателя - доля протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения на территории Новгородской области, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в общей протяженности указанных автомобильных дорог в 2019 году составляющая 35%, по результатам 2020 года должна составлять 40,9%, в 2021 году- 43,2%, в 2022 году - 45,4%, в 2023 году - 47,7%, в 2024 году - 50,0%.

Предметом спорной закупки является "Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Крестецком и Парфинском муниципальных районах Новгородской области", описание и объем которых указаны в техническом задании (приложение N 1 к документации), ведомостях объемов работ (приложение N 2 к документации), дефектных ведомостях (приложение N 3 к документации)

Техническим заданием (приложение 1 к документации) предусмотрена цель работ - применение контрактов на ремонт автомобильных дорог для поддержания потребительских качеств автомобильных дорог в течение оговоренного контрактом времени, выполнение работ по ремонту и последующему содержанию автомобильных дорог с высоким качеством, в полном объеме и в календарный срок, в соответствии с техническим заданием.

Состав, описание и объемы работ приняты на основании результатов оценки фактического транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог и принятым техническим решениям с учетом требований норм и указаний, определяющих порядок и способы производства работ по ремонту автомобильных дорог.

Согласно ведомостям объемов работ и дефектным ведомостям (приложение N 2 и N 3 к документации) в объем работ включены дороги общего пользования межмуниципального значения, расположенные в Крестецком и Парфинском муниципальных районах:

N 49К-0615 Крестцы-Усть Волма км 8+600 - км 31+100 (протяженность 22,50 км);

N 49К-0615 Крестцы-Усть Волма км 0+000 - км 8+600;

N 49Н-0622 Первомайской-Хотоли км 0+119 - км 7+253 (протяженность 7,134 км);

N 49Н-0626 Ярынья -Ламерье км 0+000 - км 9+300 (протяженность 9,30 км);

N 49Н-0614 Крестцы-Старое Рахино км 0+000 - км 15+396 (протяженность 15 км);

N 49К-0619 Новое Рахино-Еваничи км 0+000 - км 21+213 (протяженность 21 км);

N 49К-0620 Новое Рахино-Соменка км 0+000- км 26+610 (протяженность 26 км);

N 49Н-1302 Подлитовье-Парфино-Старая Русса-Парфино км 0+000- км 1+694 (протяженность 1 км);

N 49К-11 Подлитовье-Парфино-Старая Русса км 52+572,5 - км 68+450 (протяженность 16 км);

N 49К-1304 Подлитовье-Парфино-Старая Русса-Сереево км 0+000 - км 4+168 (протяженность 4 км);

N 49-1303 Подлитовье- Парфино- Старая Русса-Пола - Лозницы - Яжелбицы -Демянск -Старая Русса-Сольцы км 8+200-км 28+900 (протяженность 20 км);

N 49Н-0627 Ярынья-Шутиловичи км 0+000- км 4+700 (протяженность 4 км);

N 49К-1305 Подлитовье-Парфино-Старая Русса-Юрьево км 0+000-км 10+083 (протяженность 10 км) (том 2, листы 123-124).

В состав работ входит ремонт автомобильных дорог (участков дорог), включающий в себя: исправление профиля оснований гравийных без добавления нового материала и с добавлением нового материала, восстановление профиля гравийных дорог путем устройства покрытия из ПГС серповидного профиля, демонтаж и установку дорожных знаков, фрезерование существующего покрытия, розлив эмульсии битумно-катионной, устройство выравнивающего слоя из горячей плотной мелкозерновой а/б смеси с применением асфальтоукладчиков, устройство покрытия из горячей плотной мелкозернистой а/б смеси, укрепление обочин смесью щебня, нанесение дорожной разметки, разборку бортового камня и а/б покрытия, покрытий и оснований щебеночных, устройство подстилающего слоя, выравнивающего слоя основания из щебня, устройство основания щебеночного, устройство бортового камня, исправление профиля оснований гравийных с добавлением и без добавления нового материала, разработка грунта 2 гр. с погрузкой на автомобили и перевозкой, демонтаж существующих звеньев ж/б труб с погрузкой и перевозкой, устройство гравийно-песчаной подготовки, укладка металлических гофрированных водопропускных труб, устройство защиты труб, засыпка пазух котлована песком, устройство основания из щебня, планировка и укрепление откосов.

Таким образом, заказчик объединил в одном лоте ремонт 13 участков автомобильных дорог, расположенных в двух муниципальных районах, граничащих между собой.

При рассмотрении спора суд первой инстанции сделал вывод о том, что ГОКУ "Новгородавтодор" объединило в одном лоте территориально удаленные участки дорог; объединение в одном лоте аукциона работ по ремонту автомобильных дорог в указанных районах не отвечают принципу функциональной взаимосвязанности; аукцион оказал негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота, фактически создал дополнительные требования к участникам аукционов.

Суд апелляционной инстанции с указанным выводом суда не согласен.

Государственный заказчик, формируя предмет закупки, прежде всего, должен исходить из положений Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и включать в лот те дороги, которые находятся в неудовлетворительном состоянии и требуют проведения ремонта.

Предметом документации об аукционе является ремонт автомобильных дорог. То есть, технологическая взаимосвязь между автомобильными дорогами, составляющими лот закупки, состоит в объединении в лоте автомобильных дорог, требующих только такого вида работ, как "ремонт".

Приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402 утверждена Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее - Классификация (том 8, листы 43-50).

Классификация устанавливает состав и вид работ, выполняемых при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог, и предназначена для использования при планировании объемов дорожных работ, в том числе при их проектировании и формировании программ дорожных работ на краткосрочный и среднесрочный периоды (п. 2 Классификации).

Согласно пункту 2 части 5 раздела III классификации работ по ремонту автомобильных дорог Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 16 ноября 2012 года N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" (далее - Приказ N 402) при ремонте дорожной одежды проводятся следующие работы:

* восстановление дорожных одежд в местах ремонта земляного полотна;

* укладка выравнивающего (в том числе с использованием фрезерования) и одного дополнительного слоя с обеспечением ровности и сцепных свойств покрытия;

* полная замена слоев дорожного покрытия, восстановление изношенных покрытий, в том числе методами термопрофилирования или холодной регенерации с добавлением органических и неорганических материалов, обеспечивающими повторное использование материала старого покрытия; использование армирующих и трещинопрерывающих материалов при восстановлении изношенных покрытий;

* ликвидация колей глубиной до 50 мм и других неровностей методами фрезерования, термопрофилирования или холодной регенерации старых конструктивных слоев с добавлением органических и неорганических материалов и укладкой нового слоя покрытия или поверхностной обработки, защитного слоя;

* замена бордюров, устройство недостающих и ремонт бордюров по краям усовершенствованных покрытий и тротуаров, восстановление покрытий на укрепительных полосах и обочинах;

* замена, подъемка и выравнивание плит цементобетонных покрытий, нарезка продольных или поперечных бороздок на цементобетонных покрытиях;

* перемощение отдельных участков мостовых с частичной заменой песчаного основания;

* восстановление профиля щебеночных, гравийных и грунтовых улучшенных дорог с добавлением щебеночных или гравийных материалов в количестве до 900 м3 на один километр дороги;

* нанесение временной разметки на период ремонта, удаление временной разметки и нанесение постоянной разметки после завершения ремонта.

Все работы, выполняемые в рамках электронного аукциона, соответствуют одному коду Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008) 42.11.20.000, а также охватываются единым понятием "ремонт автомобильных дорог", определенным пунктом 5 Приказа N 402.

Полное совпадение технологии производства работ в рамках вида работ "ремонт" в отношении всех участков автомобильных дорог не может рассматриваться в качестве обязательного квалифицирующего признака формирования лота, поскольку виды и объемы повреждений дорожного полотна той или иной автомобильной дороги всегда отличаются друг от друга, прежде всего, в связи с различными видами покрытий (асфальтобетонное покрытие, гравийная дорога и т.д.).

Сеть автомобильных дорог Новгородской области - это автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения, соединяющие областной центр с районами и имеющие значительную интенсивность дорожного движения, включая регулярное автобусное сообщение, а также ведущие к автомагистралям и скоростным автомобильным дорогам федерального значения.

Из материалов дела видно, что 13 участков автомобильных дорог, включенных в лот, расположены на территории Крестецкого и Парфинского муниципальных районов Новгородской области и функционально друг с другом связаны, образуют единую дорожную сеть взаимосвязанных транспортных магистралей на всем протяжении опорных автомобильных дорог имеющих примыкания участков ремонтируемых автомобильных дорог, обеспечивающих доступ к сельским поселениям и транспортным узлам.

В соответствии с пунктом 5 статьи 6 Закона N 257-ФЗ автомобильные дороги, указанные в документации, включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения относятся к собственности субъекта Российской Федерации - Новгородская область.

Так, автомобильные дороги, являющиеся основой опорной сети Крестецкого и Парфинского муниципальных районов это:

- Федеральная автомобильная дорога М-10 "Россия" - магистральная автомобильная дорога общего пользования федерального значения Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург;

* А122 - Федеральная автомобильная дорога А-114 - Устюжна - Крестцы - Яжелбицы - Великие Луки - Невель;

* Автомобильная дорога общего пользования регионального значения Новгородской области Подлитовье - Парфино - Старая Русса (49К-11).

Автомобильные дороги М-10 "Россия" - магистральная автомобильная дорога общего пользования федерального значения Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург (проходящая насквозь Крестецкий и Парфинский муниципальные районы) и автомобильная дорога общего пользования регионального значения Новгородской области Подлитовье - Парфино - Старая Русса (49К-11) (соединяющая Парфинский муниципальный район с автомобильной дорогой М-10 "Россия") являются опорными дорогами Парфинского муниципального района.

К вышеназванным автомобильным дорогам примыкают участки автомобильных дорог межмуниципального и регионального значения, которые обеспечивают доступ к объектам инфраструктуры опорной сети, сельским поселениям, транспортным узлам, а также образуют локальные сети (Первомайское - Хотоли (49Н-0622), Подлитовье - Парфино - Старая Русса" - Сергеево (49К-1304), Подлитовье - Парфино - Старая Русса - Юрьево (49К-1305), Новая Деревня - Кузьминское (49К-1316), Подлитовье - Парфино - Старая Русса - Пола - Лозницы -Яжелбицы - Демянск - Старая Русса - Сольцы (49к-1303).

Автомобильные дороги М-10 "Россия" - магистральная автомобильная дорога общего пользования федерального значения Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург (проходящая насквозь Крестецкий и Парфинский муниципальные районы) и федеральная автомобильная дорога "А-114 - Устюжна - Крестцы - Яжелбицы - Великие Луки - Невель" (проходящая от города Крестцы до границы Новгородской области в Пестовском муниципальном районе) являются опорными дорогами Крестецкого муниципального района.

К данным автомобильным дорогам примыкают участки автомобильных дорог межмуниципального и регионального значения, которые обеспечивают доступ к объектам инфраструктуры опорной сети, сельским поселениям, транспортным узлам. Автомобильные дороги Новое Рахино - Соменка (49К-0620), Крестцы - Старое Рахино (49Н-0614), Крестцы - Усть-Волма (49К-0615) берут свое начало из г. Крестцы, к указанным дорогам примыкают автомобильные дороги Снетцы - Ветренка - Жерновка (49Н-0624), Новое Рахино - Еваничи (49К-0619) тем самым, образуя локальную сеть. Участки автомобильных дорог Ярынья -Ламерье (49Н-0626) и Ярынья - Шутиловичи (49Н-0627) примыкают к автомобильной дороге, М-10 "Россия" - магистральная автомобильная дорога общего пользования: федерального значения Москва - Тверь - Великий Новгород - Санкт-Петербург, тем самым также входя в локальную сеть.

Примыкающие ремонтируемые автомобильные дороги Крестецкого и Парфинского муниципальных районов, образуют локальную опорную сеть, входящую в основную взаимосвязанную сеть рассматриваемых муниципальных районов.

Таким образом, автомобильные дороги, включенные в лот, расположены на территории Крестецкого и Парфинского муниципальных районов Новгородской области и функционально друг с другом связаны, образуют единую дорожную сеть взаимосвязанных транспортных магистралей на всем протяжении автомобильных дорог имеющих примыкания участков ремонтируемых автомобильных дорог, обеспечивающих доступ к сельским поселениям и транспортным узлам.

Невозможность формирования закупки "непрерывной единой линией" обусловлена тем, что при формировании лота государственному заказчику необходимо исключить участки автомобильных дорог в нормативном состоянии (при котором включение в план ремонта невозможно), участки дорог, находящиеся на гарантийном обслуживании после проведенных ремонтных работ, участки автомобильных дорог, приведение которых в нормативное состояние заложено в государственные контракты, заключенные ранее, а также автомобильные дороги и их участки, повреждение которых предполагает в соответствии с приказом Министерства транспорта РФ от 16 ноября 2012 года N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" работы по капитальному ремонту или реконструкции.

При этом суд отмечает, что обязательное наличие общих границ и неразрывной связи между автомобильными дорогами, ремонт которых необходимо произвести в рамках исполнения государственного контракта, не является необходимым критерием формирования предмета закупки, поскольку требующие ремонта отдельные участки автомобильных дорог даже на территории одного муниципального района могут находиться на существенном удалении друг от друга и не иметь общих пересечений, так как являются линейными объектами.

Довод истцов о том, что в данном случае заказчиком допущено искусственное укрупнение лота, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку формирование рассматриваемой закупки в таком виде определялось действительной потребностью заказчика, технологическим процессом, территориальным признаком, экономической целесообразностью и эффективностью контроля за выполнением работ.

Так, заказчик исходил из необходимости объединения работ по ремонту и содержанию автодорог по территориальному признаку и виду работ, а также цели минимизации риска некачественного содержания дорог, возможности оперативно реагировать на различные обстоятельства природного или техногенного характера, возникающие в связи с этим последствия на участках дорог, и, безусловно, эффективного освоения бюджетных средств. Специфика такого рода работ характеризуется необходимостью непрерывного, в течение длительного времени, поддержания надлежащего состояния дорог на всей протяженности, обеспечения единого стандарта качества ремонта и содержания дорог в сложных климатических условиях с перепадом температур и разнообразными осадками, при смене сезонов.

Таким образом, в рассматриваемой ситуации включенные в один лот работы по ремонту дорог функционально и технологически взаимосвязаны, а привлечение в связи с этим подрядных организаций, обладающих достаточными материальными, трудовыми и экономическими ресурсами, в целях надлежащего выполнения принимаемых на себя обязательств по государственному контракту соответствует целям и задачам Закона о контрактной системе.

Далее, согласно разделу 2 письма Федеральной антимонопольной службы России от 24.04.2020 N ИА/35241/20 по вопросу формирования лота при проведении закупок на содержание/ремонт автомобильных дорог, проводимой в соответствии с положениями Закона о контрактной системе при осуществлении закупки на право заключения контракта на выполнение работ по содержанию/ремонту автомобильных дорог субъекта Российской Федерации, находящегося во 2 климатической зоне (Северо-Запад) Российской Федерации, начальная (максимальная) цена одного лота не должна превышать 1 миллиард рублей, а срок исполнения обязательств по контракту должен составлять не менее 6 месяцев.

Начальная (максимальная) цена контракта согласно спорной аукционной документации составила 961 322 143, 81 руб., с лимитом бюджетных обязательств в 2020 году в размере 42 000 000 руб., в 2021 году - 149 572 624,15 руб. и в 2022 году - 769 749 519,66 руб., срок контракта - не позднее 30.12.2022 (том 1, лист 113).

Следовательно, требования, установленные Федеральной антимонопольной службой России в письме от 24.04.2020 N ИА/35241/20, ГОКУ "Новгородавтодор" соблюдены.

Указанная начальная (максимальная) цена определена проектно-сметным методом в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Администрации Новгородской области от 29.10.2010 N 520 "Об утверждении Правил организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения" утвержденные ГОКУ "Новгородавтодор" проекты или сметные расчеты являются основанием для формирования ежегодных планов проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Длительность сроков в проекте контракта обусловлена возможностью государственного заказчика максимально задействовать лимиты бюджетных обязательств с учетом трехлетнего бюджета. В то же время, при выполнении с опережением графика работ по контракту государственный заказчик имеет возможность получить для оплаты средства федерального бюджета, которые перераспределяются между регионами в конце финансового года за счет средств экономии и неосвоения другими регионами.

Также суд обращает внимание на следующее.

Правила организации и проведения торгов, порядок заключения договора на торгах регламентированы статьями 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации торги проводятся в форме аукциона или конкурса, в качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация.

Все правоотношения, возникающие при организации и проведении торгов, а также при заключении договоров по результатам торгов, относятся к сфере гражданско-правового регулирования.

Статьей 449 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными. При этом законодатель не разграничивает этапы организации и проведения торгов, на которых допущенные нарушения установленных законом правил влекут указанные последствия.

Действующим законодательством не предусмотрена возможность оспаривания отдельно действий (бездействия) аукционной комиссии, тогда как возможность оспаривания торгов прямо предусмотрена пунктом 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Следовательно, независимо от того, на каком этапе организации или проведения торгов допущены нарушения, защита нарушенных прав заинтересованных лиц осуществляется способом, установленным статьей 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, - путем признания торгов недействительными.

Под заинтересованным лицом, которое вправе обратиться с требованием о признании недействительными результатов аукциона или конкурса, следует понимать участников торгов либо лиц, которым отказано в участии в конкурсе или аукционе.

Истцы заявки на участие в аукционе, как и запросы о разъяснении аукционной документации, в адрес ГОКУ "Новгородавтодор" не направляли.

С учетом вышеизложенных обстоятельств по делу, суд апелляционной инстанции полагает, что правовых оснований для признания незаконными действий ГОКУ "Новгородавтодор", выразившихся в утверждении документации об электронном аукционе на право заключения государственного контракта на выполнение работ по объекту "Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Крестецком и Парфинском муниципальных районах Новгородской области", извещение N 0150200003920000667, в части формирования объекта закупки, у суда первой инстанции не имелось.

В указанной части решение суда подлежит отмене.

В части отказа в удовлетворении требований об обязании ГОКУ "Новгородавтодор" устранить допущенные нарушения прав и законных интересов путем приведения документации в соответствие с требованиями законодательства путем разукрупнения лота на самостоятельные закупки, как и в части отказа в удовлетворении требований ООО "Благострой" к Администрации Губернатора Новгородской области, решение суда сторонами не обжалуется.

Расходы по уплате госпошлины за рассмотрение иска и апелляционных жалоб подлежат распределению в соответствии с положениями статьи 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 110, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 12 ноября 2020 года по делу N А44-4378/2020 отменить в части удовлетворения требования о признании незаконными действий государственного областного казенного учреждения "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор", выразившихся в утверждении документации об электронном аукционе на право заключения государственного контракта на выполнение работ по объекту "Ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Крестецком и Парфинском муниципальных районах Новгородской области", извещение N 0150200003920000667, в части формирования объекта закупки, а также в части взыскания с государственного областного казенного учреждения "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор" в пользу общества с ограниченной ответственностью "Ситиком", акционерного общества "СМУ-57" и общества с ограниченной ответственностью "Благострой" расходов по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей по 1000 руб. в пользу каждого.

В удовлетворении иска в указанной части отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Ситиком", акционерного общества "СМУ-57" и общества с ограниченной ответственностью "Благострой" в пользу акционерного общества "СМУ-Дондорстрой" 1500 в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы по 500 руб. в пользу каждого.

Возвратить ГОКУ "Новгородавтодор" с депозита Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда 350 000 руб., уплаченных по платежному поручению N 775678 от 13.04.2021 за проведение судебной экспертизы.

Возвратить акционерному общества "СМУ-Дондорстрой" с депозита Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда 350 000 руб., уплаченных по платежному поручению N 2789 от 16.04.2021 за проведение судебной экспертизы.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Шадрина

Судьи

А.Я. Зайцева Н.В. Чередина