Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2021 г. N 11АП-6385/21 по делу N А55-33665/2020

г. Самара

08 июня 2021 г.

Дело N А55-33665/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 июня 2021 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Некрасовой Е.Н., Николаевой С.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Самсоненко Н.В.,

с участием:

от заявителя - Суханова Ю.В., доверенность N 63 АА 5995989 от 13 апреля 2020 года,

от ответчика - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Публичного акционерного общества "Т Плюс" на решение Арбитражного суда Самарской области от 09 марта 2021 года по делу N А55-33665/2020 (судья Степанова И.К.),

по исковому заявлению Публичного акционерного общества "Т Плюс" (ОГРН 1056315070350 ИНН 6315376946) в лице Филиала "Самарский", город Самара,

к Средне - Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, город Самара,

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Предприятие тепловых сетей" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление, административный орган) о признании недействительным предписания N 09-483-11-20-001-КП от 13 ноября 2020 года.

Определением суда от 08.02.2021 г. в соответствии со ст. 48 АПК РФ произведена процессуальная замена заявителя АО "Предприятие тепловых сетей" на ПАО "Т Плюс" (ОГРН 1056315070350 ИНН 6315376946) (далее - заявитель, общество) в порядке процессуального правопреемства.

Решением суда от 09.03.2021 г. в удовлетворении заявления обществу отказано.

Общество, не согласившись с указанным судебным актом, обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных обществом требований, о чем просил в судебном заседании и представитель общества.

На основании ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителя управления, извещенного надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв с 31.05.2021 г. до 11 час. 40 мин. 02.06.2021 г. Информация о перерыве в судебном заседании была объявлена публично на официальном сайте апелляционного суда в сети Интернет и на доске объявлений в здании суда. После перерыва судебное заседание было продолжено.

Проверив материалы дела, выслушав представителя общества, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением N РП-301-2973-О от 09.11.2020 г. в отношении АО "Предприятие тепловых сетей" (АО "ПТС") в период с 11 по 13.11.2020 г. была проведена внеплановая документарная проверка выполнения ранее выданного предписания от 03.02.2020 г. N 07-02-20-009-В.

По результатам указанной проверки административным органом составлен акт N 09-483-11-20-001-КП от 13.11.2020 г., в соответствии с которым, п. 3, 4, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 14, 15, 16, 19, 20, 21 предписания от 03.02.2020 г. N 07-02-20-009-В признаны невыполненными, а также выдано предписание от 13.11.2020 г. N 09-483-11-20-001-КП об устранении выявленных нарушений в срок до 12.02.2021 г.

Общество, не согласившись с данным предписанием, обратилось в суд с заявлением о признании его незаконным.

Так, по мнению заявителя, оспариваемое предписание необоснованно, неконкретно, и выдано по результатам проверки, проведенной с нарушением ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", что в соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 20 названного Закона является грубым нарушением требований данного Закона.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 АПК РФ, представленные сторонами в обоснование своих доводов и возражений доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований, исходя из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198, ст. ст. 200 и 201 АПК РФ, а также разъяснений, содержащихся в п. 6 совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением ч. 1 ГК РФ" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу положений главы 24 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, принявший акт (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

Предписание является решением государственного органа, имеющим свойства ненормативного акта, так как выносится в порядке реализации контрольно-надзорных полномочий и за его неисполнение ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, в том числе для должностных лиц. Поэтому все его формулировки и термины должны быть ясными и определенными, предписание должно быть исполнимо.

Из предписания должно четко усматриваться, какие нарушения допущены, какие нормы права при этом нарушены и что следует предпринять в целях устранения нарушения.

Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок.

Обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, поэтому приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, доступными для понимания всеми лицами, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования, с тем чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях (бездействии) выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Так, согласно материалам дела, на основании распоряжения N РП-301-2973-о от 09.11.2020 г. с учётом ходатайства АО "ПТС" от 06.11.2020 г. N 51112-16-04406, в период с 11 по 13.11.2020 г. в отношении АО "ПТС" была проведена внеплановая документарная проверка выполнения ранее выданного предписания.

Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) установлен порядок проведения и оформления результатов проверок, а так же установлены обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по принятию мер в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

Согласно п. 1 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В соответствии с п.п. 1 п. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с вышеизложенными нормами, 13.11.2020 г. по результатам проверки в отношении юридического лица - АО "ПТС" был составлен акт проверки от 13.11.2020 г. N 09-483-11-20-001-КП и выдано оспариваемое предписание от 13.11.2020 г. N 09-483-11-20-001-КП с установлением срока устранения выявленных нарушений.

Пункты оспариваемого предписания содержат конкретные выявленные нарушения с указанием нормативного правового акта, требования которого нарушены и сроков их устранения, что соответствует п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ.

Управление не наделено полномочиями разрабатывать конкретные мероприятия и действия для приведения эксплуатируемых заявителем объектов в соответствие требованиям действующих норм и правил, эта обязанность возлагается на эксплуатирующую организацию.

Доводы общества о том, что устранение недостатков, выявленных в ходе надзорных мероприятий в актах расследования причин инцидентов, указанных в п. 1 и 2 предписания от 13.11.2020 г. N 09-483-11-20-001-КП не предусмотрено Федеральным законом от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (Закон N 116-ФЗ), Порядком проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2011 г. N 480, Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением" (ФНП N 116), а также, что административный орган не вправе вести контроль за корректностью составления актов расследований и оценке их содержания по существу, обоснованно признаны судом первой инстанции несостоятельными и отклонены.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона N 116-ФЗ, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов.

На основании п. 35 Порядка проведения технического расследования от 19.08.2011 г. N 480, территориальные органы Службы в процессе проведения надзорной деятельности осуществляют контроль учета инцидентов на поднадзорных Службе объектах, проверку правильности проведения расследований инцидентов на опасных производственных объектах, а также проверку достаточности мер, принимаемых по результатам таких расследований, и контролируют выполнение в установленные сроки запланированных профилактических мероприятий.

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в ходе проведения мероприятий по контролю в отношении юридического лица АО "ПТС", должностными лицами управления была проведена проверка правильности проведения расследований инцидентов на опасных производственных объектах, в том числе оформления результатов таких расследований, в результате выявлен формальный подход к расследованию инцидентов, выразившиеся в не правильном оформлении актов расследований причин инцидентов, отсутствия (не внесение) необходимых сведений.

Так, в акте расследования причины инцидента на трубопроводе уч. N 11632, произошедшего 08.12.2019 г., имеются не соответствия между видом прокладки тепловой сети и причинами, вызвавшими ее повреждения, а именно: в разделе 2.4. Причины и обстоятельства возникновения инцидента и его развития: причина интенсивная коррозия наружной поверхности с утонением стенки на кромках свищей до 0,5 - 0,8 мм., вследствие агрессивного воздействия на металл трубопровода грунта (заиливание) и поверхностных вод, попадающих в канал через стыки строительных конструкций в процессе длительного срока эксплуатации (более 23 лет), а в разделе 1.2 Дата, место и время возникновения инцидента указано "Вид прокладки тепловой сети - надземная".

В разделе 3. Мероприятия по устранению причин инцидента п. 3.4 - не установлен срок проведения экспертизы промышленной безопасности трубопровода ТС-678-0/3 учет. N 11632, в соответствии с п. 5.7.3 Производственной инструкции N 30 АО "Предприятие тепловых сетей" от 17.04.2019 г. по эксплуатации тепловых сетей; также, не осуществлено в установленном порядке расследование инцидентов на трубопроводах тепловой сети учетный N 11403, 11801,12080, 11701, 11732, 11924, в разделе 3. Мероприятия по устранению причин инцидента - не установлен срок проведения экспертизы промышленной безопасности трубопроводов, на которых произошли инциденты в соответствии с п. 5.7.3 Производственной инструкции N 30 АО "ПТС" от 17.04.2019 г. по эксплуатации тепловых сетей.

Таким образом, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о законности п. 1 и 2 предписания, что подтверждается материалами дела и обществом надлежащим образом не опровергнуто.

Довод общества о том, что по п. 3 - 14 предписания были представлены фотоматериалы в полном объёме и оснований сомневаться в относимости представленных доказательств у надзорного органа не имелось, опровергается представленными в материалы дела доказательствами: согласно представленным фотоматериалам невозможно идентифицировать трубопровод и место его расположения, а также наличие тепловой изоляции.

Как правильно указано судом первой инстанции, доказательств обратного обществом в материалы дела не представлено.

Довод заявителя о неправомерности проведения внеплановой документарной проверки при наличии ходатайства АО "ПТС" о проведении выездной проверки выполнения ранее выданного предписания, правильно признан судом первой инстанции, основанным на неверном толковании положений действующего законодательства, в том числе исходя из следующего.

На основании п.п. "е" п. 1, п. 2, с учетом п. 7 постановления Правительства РФ от 03.04.2020 г. N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 г. государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в п. 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" внеплановые проверки, назначенные в целях проверки исполнения ранее выданного предписания при поступлении в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля ходатайства от юридического лица или индивидуального предпринимателя о проведении проверки в целях признания предписания исполненным должно осуществляться без выезда должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Управление в период действия ограничительных мер, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции, осуществляло контрольно-надзорные мероприятия в соответствии с действующим законодательством.

Представленное заявителем заключение ФГБОУ ВО "СамГТУ" от 25.11.2020 г. N Э12-001-2020 по результатам анализа соответствия и полноты, проведенных мероприятий по устранению замечаний по предписаниям, выданным Средне-Поволжским Управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, в силу требований ст. ст. 67, 68 АПК РФ, обоснованно признано ненадлежащим доказательством по делу об оспаривании предписания 13.11.2020 г. N 09-483-11-20-001-КП, поскольку данное заключение составлено после вынесения оспариваемого предписания и, соответственно, не могло быть учтено управлением в ходе проверки.

Довод общества о том, что управление не уведомило АО "ПТС" о дате, времени и месте составления акта проверки, что, по его мнению, является грубым нарушением обязательных требований, является несостоятельным и опровергается материалами дела.

Так, отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Законом N 294-ФЗ.

Согласно п. 2 ст. 11 Закон N 294-ФЗ, документарная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Законом N 294-ФЗ не регламентирован способ уведомления о месте подписания акта проверки.

Акт проверки был составлен 13.11.2020 г., законный представитель на подписание акта проверки в течение рабочего дня 13.11.2020 г. не явился.

В соответствии с п. 4 ст. 16 Закона N 294, акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалам дела, акту проверки составлен в последний день проверки 13.11.2020 г. в 15:00 час. законный представитель (уполномоченный представитель) на подписание акта проверки не явился.

В соответствии с п. 4 ст. 16 Закона N 294 акт проверки и предписание были отправлены заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении в адрес юридического лица.

Таким образом, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что доводы заявителя о грубых нарушениях при проведении проверки являются несостоятельными, и опровергаются представленными в материалы дела доказательствами.

Кроме того, следует отметить, что перечень грубых нарушений, которые влекут недействительность результатов проверки, установлен ст. 20 Закона N 294.

При проведении документарной проверки в отношении АО "ПТС" в период с 11 по 13.11.2020 г. ни одного требования, закрепленного в ч. 2 ст. 20 Закона N 294, управлением нарушено не было, а доказательств обратного в материалы дела обществом не представлено.

Довод заявителя о применении положений Федерального закона от 31.07.2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в РФ" обоснованно отклонен судом первой инстанции как несостоятельный, исходя из следующего.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 31.07.2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в РФ", независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории РФ или отменены ли нормативные правовые акты, указанные в ч. 1 настоящей статьи, с 01.01.2021 г. при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в указанных актах, если они вступили в силу до 01.01.2020 г.

Внеплановая, документарная проверка в отношении АО "ПТС" была проведена в период с 11 по 13.11.2020 г., а следовательно на нее не распространяются требования, указанные в ч. 2 ст. 15 Закона N 247-ФЗ.

Принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание соответствует требованиям исполнимости, поскольку оно ясно и конкретно, имеет четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю.

При этом, как правильно установлено судом первой инстанции в ходе судебного разбирательства по делу, пункты оспариваемого предписания сняты с контроля согласно акту от 01.03.2021 г. как выполненные.

Обстоятельства дела, в силу ст. 68 АПК РФ, которые согласно закону должны подтверждаться определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

В силу требований ст. ст. 64 (ч. 1), 71 и 168 АПК РФ суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на основании представленных доказательств.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции оценил имеющиеся в деле доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем исследовании материалов дела, как требует того ч. 1 ст. 71 АПК РФ, и пришел к правильному выводу о соответствии закону предписания Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 09-483-11-20-001-КП от 13.11.2020 г. и отказал обществу в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции, повторно проанализировав предоставленные в материалы дела доказательства, в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ, приходит к выводу о том, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств и представленных доказательств, правильно установленных и оцененных судом, опровергаются материалами дела и не отвечают требованиям действующего законодательства.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что при рассмотрении дела по существу суд первой инстанции полно и всесторонне определил круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дал обоснованную юридическую оценку, и сделал правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального и процессуального права, а поэтому у суда апелляционной инстанции нет оснований для изменения или отмены судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционной жалобы не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

На основании п.п. 12 п. 1 ст. 333.21 и п.п. 1 п. 1 ст. 333.40 НК РФ суд апелляционной инстанции возвращает обществу из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 5 167 руб., излишне уплаченную платежным поручением N 16763 от 21.11.2019 г.

Руководствуясь ст. ст. 104, 110, 112, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 09 марта 2021 года по делу N А55-33665/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Публичному акционерному обществу "Т Плюс" (ОГРН 1056315070350, ИНН 6315376946) из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением N 16763 от 21 ноября 2019 года государственную пошлину в сумме 5 167 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

Е.Н. Некрасова С.Ю. Николаева