Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2021 г. N 07АП-5010/21 по делу N А45-913/2021

город Томск

5 июля 2021 г.

Дело N А45-913/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 июля 2021 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Бородулиной И. И., Хайкиной С. Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Толстогузовой Е. В. с использованием средств аудиозаписи в онлайн-заседании рассмотрел апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области (N 07АП-5010/2021) на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 27.04.2021 по делу N А45-913/2021 (судья Нахимович Е.А.) по заявлению государственного казенного учреждения Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" (630009, г. Новосибирск, ул. Никитина, 20/2, оф. 903, ОГРН: 1025401923580) к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (630008, г. Новосибирск, ул. Кирова, 3/1, ОГРН: 1025402464493), о признании недействительным представления от 12.11.2020 N51-19-17/10-10249 в части пунктов 1, 3.

В судебном заседании принимают участие:

от заявителя: Королева М. Н. по дов. от 31.07.2020, диплом,

от заинтересованного лица: Петрик А. В. по дов. от 19.03.2021, диплом,

УСТАНОВИЛ:

государственное казенное учреждение Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, Управление) с заявлением о признании недействительным представления от 12.11.2020 N 51-19-17/10-10249 в части пунктов 1, 3.

Решением от 27.04.2021 Арбитражного суда Новосибирской области заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что оснований для включения работ по устройству временных зданий и сооружений в конкурсную документацию, контракт, а в последующем в акты выполненных работ, без внесения изменений в "Проект организации строительства" у Учреждения не имелось; поскольку Управление не предпринимало никаких мер в отношении Учреждения, то соответственно устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя не представляется возможным.

Учреждение в представленном в материалы дела в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отзыве на апелляционную жалобу не соглашается с ее доводами, считая решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель Учреждения - доводы отзыва.

Исследовав материалы дела в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, поступившего отзыва, заслушав представителей Управления и Учреждения, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно материалам дела, Управлением Федерального казначейства по Новосибирской области в соответствии с приказом Управления Федерального казначейства по Новосибирской области от 29.07.2020 N 537 в период с 03.08.2020 по 18.09.2020 в отношении Государственного казенного учреждения Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог" проведена внеплановая выездная проверка предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" за 2019 год.

В ходе проверки выявлены следующие бюджетные нарушения:

1. В нарушение подпункта 3 пункта I статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Раздела III "Классификация работ по ремонту автомобильных дорог" Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402, пункта 4.84 "Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации" МДС 81-35.2004, введенной в действие постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N15/1 (далее - МДС 81-35.2004), пункта 2.1 раздела 2 "Порядок применения норм" Сборника сметных норм и затрат на строительство временных зданий и сооружений ГСН 81-05-01-2001 (далее - ГСН 81-05-01-2001) при выполнении работ по ремонту автомобильных дорог в 8 случаях произведена оплата за счет средств федерального бюджета за временные здания и сооружения по КБК 176 04 09 610R153932 244 в общей сумме 9 142 193,18 рублей, не предусмотренные при выполнении ремонта МДС 81-35.2004 и ГСН 81-05-01-2001.

2. В нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ) в одном случае при исполнении контракта от 03.06.2019 N 0851200000619001992 в результате завышения стоимости за единицу в локальном сметном расчете N 02-03-03 "Обустройство дороги" по позиции 2 "Смеси скальной с включением глины" предусматривающей стоимость единицы на основании прайс-листа АО "Новосибирское карьероуправление", за счет средств федерального бюджета произведена завышенная оплата ОАО "Новосибирскавтодор" смеси скальной с включением глины по КБК 176 04 09 610R153932 244 в общей сумме 19 482,46 рублей, по платежному поручению от 20.11.2019 N764152 на общую сумму 21 006 750,97 рублей, на основании Справки о стоимости выполненных работ и затрат КС-3 от 08.11.2019 N 1-Р/1992 на общую сумму 21 780 000,00 рублей в соответствии с Актом приемки выполненных работ от 08.11.2019 N 1-Р/1992 и расшифровки акта приемки выполненных работ от 08.11.2019 N 1-Р/1992 на общую сумму 21 780 000,00 рублей.

3. В нарушение части 9.1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, пункта 4.84 МДС 81-35.2004, пункта 2.1 раздела 2 ГСН 81-05-01-2001 в 24 случаях завышена начальная (максимальная) цена контрактов на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общей сметной стоимости по Главе 8. "Временные здания и сооружения" по КБК 176 04 09 610R153932 244 на общую сумму 31 915 533,40 рублей (в том числе: за счет средств федерального бюджета на сумму 21 758 849,18 рублей, за счет средств областного бюджета на сумму 10 156 684,22 рублей), не предусмотренной при проведении работ по ремонту МДС 81-35.2004 и ГСН 81-05-01-2001.

По итогам проверки составлен акт выездной проверки государственного казенного учреждения Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области (ГКУ НСО ТУ АД) от 18.09.2020.

В результате проверки Управлением выдано представление от 12.11.2020 N 51-19-17/10-10249, которым Управление требует принять меры по устранению причин и условий нарушений в срок не позднее 60 календарных дней с даты получения представления (п. 2 требований).

Заявитель, не согласившись с пунктами 1, 3 представления от 12.11.2020 N 51-19-17/10-10249, обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункта 2 статьи 270.2 БК РФ).

Классификация работ по содержанию автомобильных дорог, по ремонту автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства (часть 3 статьи 17, часть 3 статьи 18 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ)).

Разделом III "Классификация работ по ремонту автомобильных дорог", "Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" утвержденным Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 (далее - Классификация от 16.11.2012 N 402) работы по устройству временных зданий и сооружений, и (или) работы по устройству временных площадок для складирования и хранения материалов в качестве вида работ по ремонту автомобильной дороги не классифицированы и не предусмотрены.

Согласно абзацу в) подпункта 5) пункта 4. раздела II "Классификация работ по капитальному ремонту автомобильных дорог" Классификации от 16.11.2012 N 402 устройство временных площадок для складирования материалов и рекультивация земель, нарушенных при проведении ремонтных работ классифицировано и предусмотрено в качестве вида работ по капитальному ремонту автомобильной дороги.

Судом из материалов дела установлено, что при выполнении работ по ремонту автомобильных дорог в 8 случаях произведена оплата за счет средств федерального бюджета за временные здания и сооружения по КБК 176 04 09 610R153932 244 в общей сумме 9 142 193,18 рублей, не предусмотренные при выполнении ремонта МДС 81-35.2004 и ГСН 81-05-01-2001, в 24 случаях завышена начальная (максимальная) цена контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общей сметной стоимости по Главе 8 "Временные здания и сооружения".

В соответствии с п. 4.13. Контрактов на выполнение работ по ремонту указанных в акте проверки автомобильных дорог, выполненные строительно-монтажные работы принимаются Заказчиком с учетом временных, прочих, непредвиденных работ и затрат в пределах сметного лимита на следующих условиях: - затраты на временные здания и сооружения - за фактически построенные временные здания и сооружения (согласно п.3.2 ГСН 81-05-01-2001).

Вышеуказанные затраты принимаются при наличии их в утвержденной документации и в расчете начальной (максимальной) цены Контракта. Сметы на непредвиденные работы, разрабатываются Подрядчиком за свой счет. Расходы по составлению смет возмещению Заказчиком не подлежат.

Согласно п. 4.84. МДС 81-35.2004 размер средств, предназначенных для возведения титульных зданий и сооружений, может определяться: - по расчету, основанному на данных ПОС в соответствии с необходимым набором титульных временных зданий и сооружений; - по нормам, приведенным в Сборнике сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСН 81-05-01-2001 и ГСНр 81-05-01-2001), в процентах от сметной стоимости строительных (ремонтно-строительных) и монтажных работ по итогам глав 1 - 7 (1 - 5) сводного сметного расчета и дополнительными затратами, не учтенными сметными нормами.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что в проектной документации, в том числе на ремонт, затраты на устройство временных зданий и сооружений могут быть предусмотрены как по нормам (в процентах от стоимости ремонтно-строительных работ), так и расчетным путем исходя из необходимых для выполнения работ по ремонту титульных зданий и сооружений по данным проекта организации строительства.

Приказом Минтранса РФ от 16 ноября 2012 г. N 402, Разделом III "Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" прямо предусмотрены следующие работы по ремонту: "5) прочие работы по ремонту: а) рекультивация земельных участков, временно занимаемых на период производства работ, а также нарушенных при проведении ремонтных работ, разборка, снос, демонтаж участков автомобильных дорог и дорожных сооружений (защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог), непригодных для дальнейшего использования по целевому назначению вследствие полной или частичной утраты потребительских свойств; б) устройство и ликвидация временных объездов и искусственных сооружений ремонтируемых участков автомобильной дороги с временным отводом земельных участков (без дополнительного землеотвода), необходимых для указанных целей, с последующей их рекультивацией".

Как верно отметил суд первой инстанции, в законодательстве отсутствует запрет на компенсацию затрат подрядчику при выполнении им работ по устройству временных зданий и сооружений.

По перечисленным в заявлении и в акте проверки объектам ремонта согласно п. 4.84. МДС 81-35.2004 размер средств, предназначенных для возведения титульных зданий и сооружений, был определен по нормам, приведенным в Сборнике сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСН 81-05-01-2001), в процентах от сметной стоимости строительных (ремонтно-строительных) и монтажных работ по итогам глав 1 - 7 (1 - 5) сводного сметного расчета и дополнительными затратами, не учтенными сметными нормами.

По перечисленным в заявлении и в акте проверки объектам ремонта согласно п. 4.84. МДС 81-35.2004 размер средств, предназначенных для возведения титульных зданий и сооружений, был определен по нормам, приведенным в Сборнике сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСН 81-05-01-2001), в процентах от сметной стоимости строительных (ремонтно-строительных) и монтажных работ по итогам глав 1 - 7 (1 - 5) сводного сметного расчета и дополнительными затратами, не учтенными сметными нормами.

Проектные организации используют нормы, приведенные в Сборнике сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСН 81- 05-01-2001) на капитальный ремонт, применительно к ремонту, так как ГСН 81-05- 01-2001 содержит нормы только для условий нового строительства, реконструкции и капитального ремонта. Согласно п. 1.2 ГСН 81-05-01-2001 сметные нормы затрат на строительство титульных временных зданий и сооружений определяются в процентах от сметной стоимости строительных и монтажных работ по итогам глав 1-7 (графы 4 и 5) сводного сметного расчета стоимости строительства.

В ходе выполнения работ по контракту подрядчик обязан в соответствии с пунктом 5.4.6. Контракта представить на утверждение Заказчику сметы на возведение временных зданий и сооружений, затраты на которые предусмотрены утвержденной Документацией и пунктом 5.4.7. Контракта, не позднее 15 (пятнадцати) календарных дней с даты заключения Контракта согласовать с Заказчиком проект производства работ, утвержденный главным инженером подрядной организации, приступить к строительно-монтажным работам только после получения указанного согласования.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции верно отметил, что в пределах норм затрат, предусмотренных в проектной документации и в НМЦК, подрядчик обосновывает необходимость во временных зданиях и сооружениях путем представления локальной сметы, проекта производства работ, иных обосновывающих документов.

Контрактами на выполнение работ по ремонту согласно п.3.2 ГСН 81-05-01- 2001 предусмотрено, что расчеты между заказчиками и подрядчиками за временные здания и сооружения производятся за фактически построенные временные здания и сооружения. Оплата подрядчику затрат на ВЗиС (временное обустройство (площадки, платформы и др.) для материалов, изделий, конструкций и оборудования, временных проездов и объездов) производилась за фактически построенные временные здания и сооружения в пределах сметного лимита (а не в процентом отношении к стоимости работ по контракту).

В соответствии с п. 4.13. Контракта выполненные строительно-монтажные работы принимаются Заказчиком с учетом временных, прочих, непредвиденных работ и затрат в пределах сметного лимита на следующих условиях:

- затраты на временные здания и сооружения

- за фактически построенные временные здания и сооружения (согласно п.3.2 ГСН 81-05-01-2001);

Вышеуказанные затраты принимаются при наличии их в утвержденной Документации и в расчете начальной (максимальной) цены Контракта. Сметы на возведение временных зданий и сооружений разрабатываются Подрядчиком за свой счет. Расходы по составлению смет возмещению Заказчиком не подлежат.

Сводным сметным расчетом стоимости строительства и Расчетом начальной максимальной цены контракта предусмотрены затраты на временные здания и сооружения (Главы 6,6).

В соответствии с п. 5.4.9. Контракта Подрядчик обязан обеспечивать снятие и сохранность растительного слоя с временно занимаемых земель, с последующим использованием его при рекультивации в соответствии с Документацией.

В соответствии с п. 5.4.11. Контракта Подрядчик обязан производить уборку и вывоз остатков конструкций, материалов, мусора, а также рекультивацию строительной площадки с оформлением акта на рекультивацию земель.

В соответствии с п 5.2.7. Контракта Заказчик обязан Своевременно принять и оплатить выполненные надлежащим образом в соответствии с Контрактом Работы.

Выполнение данных работ подтверждается представленными в материалы дела доказательствами, а именно:

1)обоснованием начальной (максимальной) цены контракта,

2)локально-сметным расчетом на временные здания и сооружения, проверенным и согласованным Заказчиком,

3) исполнительной документацией на временные здания и сооружения,

4) актами освидетельствования скрытых работ;

5) актом рекультивации земельного участка.

Отклоняя доводы Управления о том, что при ремонте не могут выполняться работы по устройству временных зданий и сооружений, так как они не предусмотрены нормативными правовыми актами, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что потребность в использовании земельных участков под временные здания и сооружения, в устройстве временных зданий и сооружений существует, поскольку автомобильные дороги вдали от населенных пунктов не соответствуют нормативным требованиям (в т.ч. по ширине), что, в свою очередь, не позволяет выполнять работы по ремонту без временных зданий и сооружений.

Ссылка апеллянта на то, что судом не дана оценка пункту 3 представления не принимается апелляционным судом, учитывая, что нарушения, изложенные в пунктах 1 и 3, связаны между собой, нормативно-правовая база, которую суд применил, одна.

При изложенных обстоятельствах судом первой инстанции дана правильная оценка обстоятельствам дела, требования Учреждения о признании недействительным оспариваемого представления Управления правомерно удовлетворены.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

С учетом того, что Управление освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы по апелляционной жалобе апелляционным судом не распределяются.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 27.04.2021 по делу N А45-913/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

И. И. Бородулина С. Н. Хайкина