Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2021 г. N 16АП-2272/21 по делу N А63-3690/2020

г. Ессентуки

30 июня 2021 г.

Дело N А63-3690/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 30.06.2021.

Полный текст постановления изготовлен 30.06.2021.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Белова Д.А., судей Сомова Е.Г., Цигельникова И.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем Мамаевым О.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.04.2021 по делу N А63-3690/2020, по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Эко-Сити", х. Нижнерусский, (ОГРН 1112651035463), к Северо-Кавказскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, г. Ессентуки, (ОГРН 1102650002212), о признании недействительным решения от 21.02.2020 N 17-29/930, об обязании Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора выдать обществу с ограниченной ответственностью "Эко-Сити" решение о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов для объекта размещения отходов полигона твердых бытовых отходов по адресу: Ставропольский край, г. Светлоград, ул. Карьерная, 5, при участии в судебном заседании представителя Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - Слюсаревой С.В. (доверенность от 11.01.2021 N01), представителя общества с ограниченной ответственностью "Эко-Сити" - Красильникова Д.Г. (доверенность от 10.03.2021),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Эко-Сити" (далее - заявитель, общество, ООО "Эко-Сити") обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Северо-Кавказскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, г. Ессентуки (далее - управление) о признании недействительным решения от 21.02.2020 N 17-29/930, об обязании управления выдать обществу решение о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов для объекта размещения отходов полигона твердых бытовых отходов по адресу: Ставропольский край, г. Светлоград, ул. Карьерная, 5.

Решением суда от 16.04.2021 заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным решение управления от 21.02.2020 N 17-29/930, обязал управление выдать ООО "Эко-Сити" решение о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов для объекта размещения отходов полигона твердых бытовых отходов по адресу: Ставропольский край, г. Светлоград, ул. Карьерная, 5.

Не согласившись с указанным судебным актом, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, мотивированной тем, что применение управлением подпункта "а" пункта 11 Положения N 467 не может противоречить подпункту "б" пункта 11 Положения N 467. Апеллянт ссылается на ошибочность выводов суда первой инстанции, что пункт 5 Положения N 467 не содержит обязанности получения фоновых значений соответствующих физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту пользователем объекта размещения отходов, что в оспариваемом решении управления не указано, в каких конкретных местах отбора проб не произведены инструментальные измерения.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель общества поддержал доводы изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив и оценив материалы дела в их совокупности, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что судебный акт не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что общество 14.01.2020 направило в адрес управления отчет о результатах мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду, содержащий данные, подтверждающие исключение негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов (Полигон ТБО для Петровсокго района (Ставропольский край, Петровский район, город Светлоград, ул. Карьерная, 5) (далее - объект размещения отходов) за 2019 год для подтверждения исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов.

Управлением по результатам рассмотрения отчета было принято решение от 21.02.2020 N 17-29/930 о неподтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов.

При этом основаниями для принятия решения послужило неподтверждение исключения негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов, отчет не содержит значения соответствующих химических показателей состояния подземных вод на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

При анализе данных раздела 4 отчета управление отметило, что по подземной воде в скважине N 2 в сравнении с аналогичными данными за 2018 год в зимний период имеется увеличение концентраций по гидрокарбонатам, ХПК, хлоридам, и в летний период -гидрокарбонатам, железу общему, нитритам, ХПК.

В отношении почвы в сравнении с аналогичными данными за 2018 год в зимний период имеется увеличение концентраций по меди, свинцу, и в летний период - нитратам, нитритам, свинцу.

Общество, не согласившись с решением и выводами управления, явившимися основанием для его вынесения, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198, части 5 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ, совместного постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Из смысла приведенных норм следует, что для признания ненормативных правовых актов недействительными, а действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, определены Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ).

В силу части 7 статьи 18 Закона N 89-ФЗ порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Закона N 89-ФЗ на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Приказом Минприроды Российской Федерации от 04.03.2016 N 66 утвержден Порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду (далее - Порядок N 66).

Согласно пункту 7 Порядка N 66 отчеты используются для подтверждения исключения негативного воздействия объектов размещения отходов на окружающую среду.

Ввиду пункта 25 Порядка N 66 отчет должен содержать сведения о показателях (физических, химических, биологических и иных), характеризующих состояние и загрязнение окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду, которые подтверждаются протоколами испытаний (измерений) компонентов природной среды.

В соответствии с пунктом 4 Положения о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2016 N 467 (далее - Положение N 467) нормативы качества окружающей среды определяются в следующих местах отбора проб: для атмосферного воздуха и почв - на границе земельного участка, на котором расположен объект размещения отходов; для поверхностных водных объектов - в месте выпуска сточных вод, поступающих с объекта размещения отходов в водный объект; для подземных водных объектов - на границе земельного участка, на котором расположен объект размещения отходов, по направлению течения подземных вод. При этом в соответствии с пунктом 5 вышеназванного положения при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды для оценки ее состояния применяются фоновые значения соответствующих физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

Обжалуемое решение принято управлением по основаниям, установленным подпунктом "а" пункта 11 Положения N 467, который определил в качестве основания для принятия решения о неподтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду отсутствие в отчете данных инструментальных измерений, свидетельствующих о соблюдении нормативов качества окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем, в соответствии с подпунктом "б" пункта 11 Положения N 467 основанием для принятия решения о неподтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду является превышение фоновых значений физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов, при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды.

При системном толковании вышеназванных норм следует, что применение подпункта "а" пункта 11 Положения N 467 для принятия решения о неподтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду противоречит пункту 5 и подпункту "б" пункта 11 Положения N 467, поскольку невозможно соблюдать отсутствующие нормативы качества окружающей среды.

Из материалов дела следует, что представленный в управление отчет о результатах мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду содержит замеры отбора проб грунтовых вод из скважин (точек) определенных программой мониторинга.

Для организации работ по наблюдению за состоянием и загрязнением окружающей среды на территориях размещения отходов, в соответствии с пунктом 5 Порядка N 66 разрабатывается программа мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду.

В ООО "Эко-Сити" утверждена соответствующая программа мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду в отношении спорного объекта размещения отходов.

Из пункта 18 Порядка N 66 следует, что в разделе "Обоснование выбора мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений, определений и наблюдений" программы мониторинга приводятся данные, позволяющие сделать вывод об оптимальности расположения и достаточности мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений, определений и наблюдений атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, почв, растительного и животного мира (при необходимости).

Также в этом же пункте указано, что решение о расположении мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений подземных вод принимается с учетом распространенности и условий залегания водоносных горизонтов и водоупорных горных пород; расположения границ областей питания водоносных горизонтов (в пределах территории объекта размещения отходов) и границ областей их разгрузки (в пределах территории ОРО или в пределах его воздействия на подземные воды).

В пунктах 1.31 и 1.32 Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов, утвержденной Министерством строительства Российской Федерации от 02.11.1996, изложены аналогичные требования в которых установлено, что система мониторинга должна включать устройства и сооружения за контролем состояния подземных и поверхностных вод, атмосферного воздуха, почвы и растений и шумового загрязнения в зоне возможного влияния полигона. По согласованию с гидрогеологической службой, местными органами санэпиднадзора и охраны природы для контроля за состоянием грунтовых вод, в зависимости от глубины их залегания, проектируются контрольные шурфы, колодцы или скважины в зеленой зоне полигона.

При этом одно контрольное сооружение закладывается выше полигона по потоку грунтовых вод с целью отбора проб воды, на которую не оказывает влияние фильтрат с полигона.

Пробы вод из контрольных шурфов, колодцев и скважин, заложенных выше полигона по течению грунтовых вод, характеризуют их исходное состояние. Ниже полигона по течению грунтовых вод (на расстоянии 50 - 100 м, если нет опасности загрязнения грунтовых вод за счет других источников) закладывают 1 - 2 колодца (шурфа, скважины) для отбора проб воды с целью выявления влияния на нее стоков полигона. Колодцы глубиной 2 - 6 м выполняют из железобетонных труб диаметром 700 - 900 мм до отметки 0,2 м ниже уровня грунтовых вод (УГВ). Фильтрующее днище состоит из слоя щебня толщиной 200 мм. В колодец спускаются по стационарной лестнице. При более глубоком залегании грунтовых вод их контроль осуществляется с помощью скважин. Конструкция сооружений должна обеспечивать защиту грунтовых вод от попаданий в них случайных загрязнений, возможность водоотлива и откачки, а также удобство взятия проб воды. Объем определяемых показателей и периодичность отбора проб обосновываются в проекте мониторинга полигонов.

Как указано в пункте 6.7 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 N 16 "О введении в действие санитарных правил" (вместе с "СП 2.1.7.1038-01. 2.1.7. Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. Санитарные правила"), действовавшего в период спорных правоотношений, по согласованию с территориальным ЦГСЭН и другими контролирующими органами производится контроль за состоянием грунтовых вод, в зависимости от глубины их залегания, проектируются шурфы, колодцы или скважины в зеленой зоне полигона и за пределами санитарно-защитной зоны полигона. Контрольное сооружение закладывается выше полигона по потоку грунтовых вод с целью отбора проб воды, на которую отсутствует влияние фильтрата с полигона.

В силу пункта 10 Порядка N 66 программа мониторинга разрабатывается на основе имеющихся данных о состоянии и загрязнении окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду.

По усмотрению лиц, эксплуатирующих объекты размещения отходов, могут быть использованы: данные раздела "Перечень мероприятий по охране окружающей среды", являющегося частью проектной документации объекта, связанного с размещением отходов I - V класса опасности, и материалов по оценке воздействия объекта размещения отходов на окружающую среду; фондовые данные наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду; данные о фоновом состоянии окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов; имеющиеся у лиц, эксплуатирующих объекты размещения отходов, данные наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду; материалы, ранее проведенных обследований окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем, в указанных нормативных документах не установлено требований, что лица, эксплуатирующие объекты размещения отходов обязаны устанавливать фоновую скважину за пределами объектов, что подтверждается пунктом 4 Положения N 467, согласно которому нормативы качества окружающей среды определяются в конкретных местах отбора проб, которые установлены в пункте 4 (для подземных водных объектов - на границе земельного участка, на котором расположен объект размещения отходов, по направлению течения подземных вод).

Кроме того, пункт 5 названного Положения также не содержит обязанности получения фоновых значений соответствующих физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту пользователем объекта размещения отходов.

Программой мониторинга общества предусмотрено применение фоновых значений показателей загрязнения, что видно из таблиц по обоснованию выбора периодичности наблюдений (пункт 5.2 программы), а также таблицы пункта 6.1 раздела "Обоснование выбора мест отбора проб...".

Общество для использования в программе мониторинга ежегодно запрашивает сведения о наличии данных о фоновом состоянии окружающей среды в профильном ведомстве - подразделении Росгидромета в Ставропольском крае.

Общество на протяжении 4-х лет, с 2016 по 2019 года ежегодно направляло управлению данную программу мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды.

При этом к Программе мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду в отношении объекта размещения отходов замечаний, недостатков, нарушений не имелось.

Данная программа мониторинга также рассматривалась управлением в рамках проводимых в отношении общества проверок, замечаний выявлено не было, также управлением в оспариваемом решении не указано, в каких местах (точках) (местонахождение, координаты) отбора проб обществом не произведено инструментальных измерений.

Из статьи 15 Федерального закона от 19.07.2998 N 113 "О гидрометеорологической службе Российской Федерации" следует, что Росгидромет является единственным обладателем и хранителем Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнения. В связи с тем, что у гидрометеорогической службы, осуществляющей деятельность на территории Ставропольского края, отсутствуют стационарные посты наблюдения за загрязнением подземных вод.

Указанной службой в адрес общества направлен письменный ответ о невозможности предоставления фоновых значений показателей состояния подземной воды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что у управления отсутствовали основания возлагать на общество обязанность по проведению инструментальных измерений для подземных водных объектов, не предусмотренных программой мониторинга, что является нарушением пункта 3 статьи 12 Закона N 89-ФЗ.

Согласно данным Ставропольского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды у него отсутствовали стационарные посты по определению фоновых значений соответствующих физических, химических или биологических показателей компонентов природной среды.

Таким образом, общество не имело возможности применить требуемые пунктом 5 Положения N 467 фоновые значения, в то время как обязанность отбирать (получать) их самостоятельно названный пункт не содержит.

Кроме того, у управления также отсутствовали данные Ставропольского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по определению фоновых значений соответствующих физических, химических или биологических показателей компонентов природной среды для проведения сравнения и сопоставления информации и данных в порядке, предусмотренном пунктом 10 Положения N 467.

Судом первой инстанции правомерно отклонен довод управления о том, что пунктом 5 Положения N 467 не содержит требования о необходимости предоставления данных о фоновых показателях исключительно Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, поскольку процедура определения фонового значения показателей качества подземной воды, законодательством не утверждены, а управлением в ходе судебного разбирательства не представлены нормативные требования к выбору или запрету выбора органа, осуществляющего определение фоновых значений соответствующих физических, химических или биологических показателей компонентов природной среды.

Поскольку обществом представлены относимые и допустимые доказательства нарушения его прав и законных интересов оспариваемым решением, равно как управлением не представлены доказательства соответствия закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного акта, суд первой инстанции верно заключил, что оспариваемое решение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества, в связи с чем, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы не подтвердились, поскольку не содержат фактов, которые опровергают выводы суда первой инстанции, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда. Выражая несогласие с выводами суда первой инстанции, податель апелляционной жалобы не представил соответствующих доказательств в их обоснование, а имеющимся в деле доказательствам дана надлежащая оценка. Судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены либо изменения которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 АПК РФ), из материалов дела не усматривается.

Таким образом, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.04.2021 по делу N А63-3690/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.А. Белов

Судьи

Е.Г. Сомов И.А. Цигельников