Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2024 г. N 13АП-42056/23 по делу N А56-6402/2022

г. Санкт-Петербург

14 февраля 2024 г.

Дело N А56-6402/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2024 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Мильгевской Н.А., Фуркало О.В.

при ведении протокола судебного заседания: Фолленвейдер Р.А.

при участии:

от заявителя: Сладкова А.В. по доверенности от 31.01.2024,

Новосельцева И.А. по доверенности от 11.09.2023

от заинтересованного лица: Саподжян Е.В. по доверенности от 11.10.2023

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-42056/2023) АО "УК по обращению с отходами в Ленинградской области" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.10.2023 по делу N А56-6402/2022, принятое

по заявлению АО "УК по обращению с отходами в Ленинградской области"

к Северо-Западное межрегиональное управление Росприроднадзора

об оспаривании акта проверки, предписания

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" (ОГРН 1084704002360, адрес: 188800, Ленинградская обл., г. Выборг, ул. Кривоносова, д. 13, пом. 28, далее - АО "УК по обращению с отходами в Ленинградской области", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Северо-Западного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 1099847008546, адрес: 191014, Санкт-Петербург, Литейный пр., д. 39, далее - Управление, заинтересованное лицо) об устранении выявленных нарушений обязательных и лицензионных требований от 15.11.2021 N 207-ВВ, а также исключении из акта выездной внеплановой проверки от 15.11.2021 N 207-ВВ выводов о допущенных нарушениях.

Решением суда первой инстанции от 01.09.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 30.12.2022, заявленные Обществом требования удовлетворены частично: признано недействительным предписание Управления от 15.11.2022 N 207-ВВ, в удовлетворении остальной части заявленных требований Обществу отказано.

Постановлением суда кассационной инстанции от 19.04.2023 решение суда первой инстанции от 01.09.2022 и постановление апелляционного суда от 30.12.2022 по делу N А56-6402/2022 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Решением от 26.10.2023 суд первой инстанции в удовлетворении заявления отказал.

Не согласившись с решением суда, Общество обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представители Общества поддержали доводы апелляционной жалобы, представитель Управления возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, на основании решения от 22.10.2021 N 207-ВВ в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 57 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и в связи с распоряжением Росприроднадзора от 30.06.2021 N 265-р Управление провело выездную внеплановую проверку в отношении объекта рекультивации (восстановления) нарушенных земель, занятых свалкой твердых бытовых отходов, по адресу: Ленинградская обл., МО "Сосновоборский городской округ", дер. Ракопежи, вблизи СНТ "Березовая Роща" (далее - объект рекультивации), кадастровый номер земельного участка 47:15:011101:195, контролируемое лицо - Общество.

По результатам проверки Управление составило акт от 15.11.2022 N 207-ВВ, в котором зафиксировало нарушения пункта 7 статьи 30 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ), части 4 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), пункта 4.3 раздела 4 "Конструктивные и объемно планировочные решения" Проектной документации, пунктов 9, 11.1 раздела 6 "Проект организации строительства" Проектной документации: реализация объекта рекультивации проводится с отступлением от проектной документации (фактическая площадь, занятая терриконом, превышает площадь, предусмотренную проектной документацией; после укладки газо-дренажного слоя из щебня проводится укладка слоя геотекстиля плотностью 600 г/кв. м, вместо укладки трехслойного дренажного геокомпозита из сетки 100% HDPE и геотекстиля плотностью 450 г/кв. м; отсутствуют дороги из плит для подъезда к месту установки и обслуживания резервуара для фильтрата, в том числе и существующие ранее дороги с твердым покрытием на территории рекультивируемого объекта; отсутствует на выезде с территории строительной площадки мойка колес "МОЙДОДЫР-К"). В нарушение пункта 7 статьи 30 Закона N 174-ФЗ, части 4 статьи 12 Закона N 89-ФЗ, пункта 4.4 раздела 4 проектной документации не приняты меры по направлению на биологические очистные сооружения Сосновоборского муниципального унитарного предприятия "Водоканал" фильтрата, образуемого в дренажной системе для сбора фильтрата в ходе инфильтрации дождевых и сточных вод. В нарушение статьи 67 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) на объекте рекультивации отсутствует программа производственного экологического контроля. В нарушение таблицы 6.1.5 Программы производственного экологического мониторинга, части 4 статьи 12 Закона N 89-ФЗ на объекте рекультивации не произведен контроль в области охраны земель и почв по нитритам и нефтепродуктам, в недостаточной мере проводятся визуальные наблюдения за состоянием почвенного покрова. В нарушение части 1 статьи 69 Закона N 7-ФЗ, части 1 статьи 21 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон N 96-ФЗ) на объекте рекультивации не осуществлена обязанность по постановке объекта на государственный учет. В нарушение статьи 22 Закона N 96-ФЗ на объекте рекультивации не проведена инвентаризация источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В нарушение части 1, 3 статьи 14 Закона N 89-ФЗ отсутствуют паспорта отходов I - IV классов опасности на отходы обрезков труб и лома черных металлов, опилок и стружки древесных, загрязненных нефтью или нефтепродуктами. В нарушение части 2 статьи 51 Закона N 7-ФЗ на земельном участке происходит накопление отходов лома черных металлов, обрезков пластиковых гофрированных труб.

Обществу выдано предписание от 15.11.2022 N 207-ВВ об устранении выявленных в ходе проверки нарушений.

Не согласившись с актом проверки и предписанием Управления, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал в полном объеме.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 34 Закона N 7-ФЗ хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 1 статьи 22 Закона N 96-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, проводят инвентаризацию источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, включая выбросы от стационарных и передвижных источников, которые постоянно или временно эксплуатируются (функционируют) на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (при их наличии), документируют и хранят полученные в результате проведения инвентаризации и корректировки этой инвентаризации сведения.

Из приведенных нормативных положений следует, что соблюдение перечисленных в оспариваемом предписании от 15.11.2021 N 207-ВВ требований законодательства (в том числе требований по разработке программы производственного экологического контроля, по осуществлению производственного экологического контроля в соответствии с установленными требованиями, по постановке на государственный учет объекта негативного воздействия, проведению инвентаризации источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ, а также соблюдение требований к обращению с отходами производства и потребления и иных требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности) возлагается на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, непосредственно осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Как установлено судом и следует из материалов дела, АО "Управление отходами Ленинградской области" является подрядчиком по государственному контракту от 22.09.2020 N 2607247 (далее - Контракт), заключенному с Ленинградским областным государственным казенным учреждением "Центр Ленинградской области по организации деятельности по обращению с отходами".

В соответствии пунктом 1.2 Контракта Общество обязуется в установленный срок выполнить работы по рекультивации (восстановлению) нарушенных земель, занятых свалкой твердых бытовых отходов по адресу; Россия, Ленинградская область, МО "Сосновоборский городской округ", д. Ракопежи, вблизи СНГ "Березовая Роща" (далее - Объект рекультивации), в соответствии с Техническим заданием (Приложение N 1), проектно-сметной документацией, прошедшей государственную экспертизу, определяющей объем, содержание работ и другие, предъявляемые к ним требования.

В силу пункта 5.4.3 Контракта Общество обязано обеспечить выполнение работ в соответствии с требованиями, установленными в техническом задании и Контракте, а также соблюдение требований законодательства Российской Федерации, установленных для данного вида работ; осуществлять все виды контроля выполняемых работ (пункт 5.4.18 Контракта).

Сторонами по делу не оспаривается, что предписание выдано Управлением в пределах предоставленных ему законодательством полномочий по результатам проведенной проверки соблюдения Обществом требований законодательства в области охраны окружающей среды.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что Общество обязано соблюдать требования в области охраны окружающей среды, принимать меры, направленные на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду, довод о том, что оспариваемое предписание выдано ненадлежащему субъекту является ошибочным ввиду неправильного истолкования норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Привлечение по договору подряда от 07.10.2020 N 175/ОФ/10-20 общества с ограниченной ответственностью "Экологический контроль и мониторинг" (субподрядчика; далее - ООО "ЭКОМО") с целью исполнения принятых на себя обязательств по Контракту и возложение на субподрядчика обязанности соблюдения требований в области охраны окружающей среды в рассматриваемом случае не освобождает Общество от соблюдения требований законодательства и фактически направлено на уклонение от осуществления контроля проведения работ на объекте рекультивации.

Более того, заключение договора субподряда не может освобождать Общество от ответственности по соблюдению природоохранного законодательства, поскольку исполнение публично-правовой обязанности не может устраняться путем заключения гражданско-правового договора по волеизъявлению самого лица, на которое возлагается исполнение такой обязанности.

В силу пункта 7 статьи 30 Закона N 174-ФЗ нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются: осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Согласно части 4 статьи 12 Закона N 89-ФЗ собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 67 Закона N 7-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, в том числе в соответствии с требованиями к сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, нормативами допустимого воздействия на окружающую среду (ч.1 ст. 36 Закона N 7-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 51 Закона N 7-ФЗ запрещаются: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение отходов I - IV классов опасности и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение отходов I - IV классов опасности и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз отходов I - IV классов опасности в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания; ввоз радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их хранения, переработки или захоронения, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; захоронение в объектах размещения отходов производства и потребления продукции, утратившей свои потребительские свойства и содержащей озоноразрушающие вещества, без рекуперации данных веществ из указанной продукции в целях их восстановления для дальнейшей рециркуляции (рециклирования) или уничтожения.

В силу статьи 22 Закона N 96-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, проводят инвентаризацию источников выбросов и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, включая выбросы от стационарных и передвижных источников, которые постоянно или временно эксплуатируются (функционируют) на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (при их наличии), документируют и хранят полученные в результате проведения инвентаризации и корректировки этой инвентаризации сведения.

Из материалов дела следует, что фактическая площадь, занятая терриконом, превышает площадь, предусмотренную под занятие терриконом проектной документацией, на 0,04 га (предусмотрена проектной документацией - 6,39 га, реальная - 6,43 га); после укладки газо-дренажного слоя из щебня проводится укладка слоя геотекстиля плотностью 600 г/м2 вместо укладки трехслойного дренажного геокомпозита из сетки 100 % HDPE и геотекстиля плотностью 450 г/м2; отсутствуют дороги из плит для подъезда к месту установки и обслуживания резервуара для фильтрата, в том числе и существующие ранее дороги с твердым покрытием на территории рекультивируемого объекта; на выезде с территории строительной площадки отсутствует мойка колес "МОЙДОДЫР-К".

Таким образом, довод Общества о том, что проектная документация объекта рекультивации не подвергалась изменениям, а приводилась в соответствии с требованиями технических регламентов, что не требует прохождения повторной государственной экологической экспертизы, является необоснованным.

Довод Общества о том, что отсутствует необходимость принятия мер по направлению фильтрата на очистные сооружения обоснованно отклонен судомс первой инстанции, поскольку доказательства принятия мер по направлению на биологические очистные сооружения Сосновоборского МУП "Водоканал" фильтрата, образуемого в дренажной системе для сбора фильтрата, в ходе инфильтрации дождевых и сточных вод, отсутствуют.

При этом установлено, что непринятие указанных мер повлекло загрязнение компонента природной среды - грунтовых (природных) вод, что подтверждается, в том числе, протоколами лабораторных исследований (испытаний) и измерений от 11.11.2021 N 627-01, N 628-01, N 629-01, N 630-01, экспертным заключением от 12.11.2021 N 53.

Доказательств наличия и своевременного предоставления Управлению программы производственного экологического контроля, предусмотренной приказом Минприроды России от 28.02.2018 N 74, Обществом не представлено.

Также Обществом не представлено доказательств, подтверждающих проведение инвентаризации источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, включая выбросы от стационарных и передвижных источников, которые постоянно или временно эксплуатируются (функционируют) на объекте, строительной площадке рекультивации (восстановления) нарушенных земель, занятой свалкой твердых бытовых отходов, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду.

Образование при строительстве дренажного трубопровода отходов: обрезки труб ПЕРФОКОР-I DN/OD 315 SN8, лом черных металлов, опилки и стружка древесные, загрязненные нефтью или нефтепродуктами (содержание нефти или нефтепродуктов менее 15%), требующих наличие паспортов отходов I-IV классов опасности, подтверждается материалами дела; паспорта отходов I-IV классов опасности Обществом не представлены.

Таким образом, допущение Обществом вмененных ему нарушений подтверждается материалами дела, в связи с чем основания для признания предписания Управления недействительным отсутствуют.

В указанной части решение суда первой инстанции является правомерным и обоснованным и отмене не подлежит.

Вместе с тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные властные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Как разъяснено в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со статьей 87 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ), не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т.п.). Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Закона N 248-ФЗ в них содержатся требования, предусмотренные частью 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ.

В данном случае по результатам выездной проверки, проведенной в соответствии с Законом N 248-ФЗ, Управлением составлен акт проверки от 15.11.2021 N 207-ВВ, в котором отражены (зафиксированы) обстоятельства, установленные в ходе проверки, в том числе выявленные нарушения обязательных требований.

Вместе с тем, оспариваемый Обществом акт проверки от 15.11.2021 N 207-ВВ, несмотря на наличие в нем указаний на обстоятельства, установленные в ходе проверки и выявленные в ходе проверки нарушения законодательства, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, создающих препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, оспариваемый Обществом акт проверки от 15.11.2021 N 207-ВВ не обладает признаками распорядительного и правоприменительного ненормативного правового акта с возможностью его самостоятельного оспаривания в суде; не влечет сам по себе каких-либо материально-правовых и негативных последствий, затрагивающих права и интересы заявителя. Правовые последствия проведения проверки возникли для Общества в результате вынесения Управлением предписания от 15.11.2021 N 207-ВВ об устранении нарушений обязательных требований.

Таким образом, в рассматриваемом случае акт проверки от 15.11.2021 N 207-ВВ не может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде в порядке, установленном главой 24 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления, заявления, если исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции в указанной части подлежит отмене, производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки от 15.11.2021 N 207-ВВ подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Излишне уплаченная Обществом государственная пошлина по апелляционной жалобе в размере 1500 руб. подлежит возврату из федерального бюджета на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, пунктом 1 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26 октября 2023 года по делу N А56-6402/2022 отменить в части требования об исключении из Акта выездной проверки от 15.11.2021 N 207-ВВ выводов о допущенных акционерным обществом "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" нарушениях.

Производство по делу в указанной части прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26 октября 2023 года по делу N А56-6402/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" - без удовлетворения.

Возвратить из федерального бюджета акционерному обществу "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" излишне уплаченную государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1500 руб.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Н.А. Мильгевская О.В. Фуркало