Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2021 г. N 02АП-7671/21 по делу N А28-771/2021

г. Киров

29 ноября 2021 г.

Дело N А28-771/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 23 ноября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 ноября 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Волковой С.С., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

при участии в судебном заседании:

-представителя заявителя - Русин О.В., действующей на основании доверенности от 11.01.2021;

-представителей ответчика - Погудина А.В., действующего на основании доверенности от 09.01.2020, Костяевой Н.А., действующей на основании доверенности от 28.09.2021;

-представителя третьего лица Правительства Кировской области - Шиховой Е.А., действующей на основании доверенности от 22.03.2021;

-представителя третьего лица Министерства транспорта Кировской области - Шиховой Е.А., действующей на основании доверенности от 12.01.2021,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Кировского областного государственного казенного учреждения "Дорожный комитет Кировской области", Правительства Кировской области, Министерства транспорта Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 16.08.2021 по делу N А28-771/2021,

по заявлению Кировского областного государственного казенного учреждения "Дорожный комитет Кировской области" (ИНН 4345080043, ОГРН 1044316526187)

к Управлению Федерального казначейства по Кировской области (ИНН 4347015804, ОГРН 1024301337246)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета, Правительство Кировской области (ИНН 4347005027, ОГРН 1034316519820), Федеральное дорожное агентство (ИНН 7717509757, ОГРН 1047796331494), Министерство финансов Кировской области (ИНН 4347015963, ОГРН 1034316505497), Министерство транспорта Кировской области (ИНН 4345110989, ОГРН 1054316677601)

о признании недействительным представления в части,

УСТАНОВИЛ:

Кировское областное государственное казенное учреждение "Дорожный комитет Кировской области" (далее - заявитель, Учреждение, Дорожный комитет, КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - ответчик, УФК по Кировской области, Управление) от 26.11.2020 N 40-24-09/8 в части пунктов 1,2.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета, привлечены Правительство Кировской области, Федеральное дорожное агентство, Министерство финансов Кировской области, Министерство транспорта Кировской области.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 16.08.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Дорожный комитет, Правительство Кировской области, Министерство транспорта Кировской области обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов жалобы и дополнений к ней КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" указывает на неправильное применение судом норм материального права и неправильное истолкование закона. Учреждение считает, что результатом регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области", реализуемого в рамках федерального проекта, на достижение которого предоставлен межбюджетный трансферт, является выполнение дорожных работ на автомобильных дорогах общего пользования в целях приведения в нормативное состояние, снижения уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (приложения N 1, N 2 к Соглашению о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Кировской области от 18.03.2019 N 108-17-2019-046 (далее - Соглашение от 18.03.2019)). Соглашение от 18.03.2019 не определяет конкретные виды дорожных работ, выполнение которых необходимо для приведения автомобильных дорог в нормативное состояние. Правила предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 N 193 (далее - Правила N 193), и Соглашение от 18.03.2019 не ограничивают права субъекта Российской Федерации на выполнение любых дорожных работ, в том числе на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог, которые направлены на достижение такого результата. По мнению Учреждения, предоставленные Кировской области иные межбюджетные трансферты, использованы Дорожным Комитетом в соответствии с целью их предоставления.

В жалобе Правительство Кировской области приводит аналогичные доводы о наличии оснований для признания принятого судебного акта незаконным. Заявитель жалобы поясняет, что Кировская область вправе самостоятельно определять перечень мероприятий, которые направлены на достижение установленных для нее результатов федерального проекта. Федеральное дорожное агентство и Правительство Кировской области, являющиеся сторонами Соглашения, имеют общее однозначное понимание предмета, целей и условий предоставления иного межбюджетного трансферта. Иное толкование судом условий Соглашения от 18.03.2019, по мнению заявителя жалобы, свидетельствует о неправильном применении последним норм материального права.

Министерство транспорта Кировской области выражает несогласие с выводами суда о законности пунктов 1, 2 представления УФК по Кировской области. Податель жалобы настаивает, что включенные в региональный проект, выполненные и оплаченные Учреждением за счет межбюджетного трансферта в рамках государственных контрактов на выполнение подрядных работ по ремонту автомобильных дорог работы по обустройству полосы отвода автомобильной дороги (вырубка растительности, планировка площадей, вывоз и утилизация растительных остатков), а также приобретение и установка автопавильонов, направлены на достижение целей федерального проекта. По мнению Министерства, Дорожным комитетом не нарушена цель предоставления иных межбюджетных трансфертов (далее - ИМБТ).

Подробно позиции Дорожного комитета, Правительства Кировской области, Министерства транспорта Кировской области изложены в апелляционных жалобах и дополнениях к жалобам.

Названные апелляционные жалобы с учетом пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

Определения Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционных жалоб Дорожного комитета, Правительства Кировской области, Министерства транспорта Кировской области к производству вынесены соответственно 15.09.2021 и 17.09.2021 и размещены в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 16.09.2021 и 18.09.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ. На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционных жалоб.

УФК по Кировской области представило письменное мнение на апелляционные жалобы и дополнения к нему, в котором считает, что целевой характер использования средств ИМБТ в данном случае предполагает их расходование на осуществление предусмотренных в правовом акте мероприятий в рамках реализации регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области". Ответчик просит решение суда оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определением (протокольное) от 12.10.2021 судебное разбирательство по рассмотрению апелляционных жалоб откладывалось в порядке статьи 158 АПК РФ до 23.11.2021.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции 12.10.2021 представители заявителей жалоб и ответчика поддержали занятые по делу позиции.

12.10.2021 Учреждение заявило ходатайство о привлечении специалиста в целях получения разъяснений по вопросу исполнения требований нормативных актов, касающихся осуществления дорожной деятельности на автодорогах Кировской области в рамках деятельности КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области", порядка создания и утверждения проектно-сметной документации, порядка заключения и исполнения государственных контрактов, Сон Владимира - заместителя директора Учреждения, занимавшего указанную должность в период с 2018 года по 2020 год.

22.11.2021 Правительством Кировской области заявлено ходатайство о принятии дополнительных доказательств и приобщении к материалам дела распоряжения от 22.11.2021 N 224, которым внесены изменения в план (перечень) работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в 2019 году, утвержденный распоряжением Правительства Кировской области от 21.02.2019 N 25 (далее - распоряжение от 22.11.2021 N 224). По утверждению Правительства, необходимость издания данного документа обусловлена принятием судом обжалуемого решения и примененным судом толкованием вышеназванного Перечня.

Суд апелляционной инстанции на основании статьи 268 АПК РФ определил приобщить к материалам дела распоряжение от 22.11.2021 N 224.

В судебном заседании 23.11.2021 представители заявителей жалоб и ответчика поддержали занятые по делу позиции.

Министерство финансов Кировской области, Федеральное дорожное агентство явку своих представителей в судебные заседания 12.10.2021, 23.11.2021 не обеспечили, о времени и месте проведения извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционные жалобы рассматриваются в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Рассмотрев ходатайство Учреждения о привлечении специалиста для получения разъяснений суд апелляционной инстанции не находит оснований для его удовлетворения в силу следующего.

В части 1 статьи 55.1 АПК РФ определено, что специалистом в арбитражном суде является лицо, обладающее необходимыми знаниями по соответствующей специальности, осуществляющее консультации по касающимся рассматриваемого дела вопросам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 87.1 АПК РФ в целях получения разъяснений, консультаций и выяснения профессионального мнения лиц, обладающих теоретическими и практическими познаниями по существу разрешаемого арбитражным судом спора, арбитражный суд может привлекать специалиста.

По смыслу изложенных нормативных положений суд вправе по собственной инициативе привлечь в процесс специалиста, если именно ему требуется получение разъяснений, консультаций, выяснение профессионального мнения лиц, обладающих теоретическими и практическими познаниями по существу разрешаемого спора. При этом может быть учтено мнение лиц, участвующих в деле.

Таким образом, привлечение специалиста является правом, а не обязанностью суда. Необходимость разъяснения вопросов, возникающих при рассмотрении дела и требующих специальных познаний, определяется судом, разрешающим данный вопрос.

В ходе рассмотрения настоящего дела суд апелляционной инстанции, выслушав мнения участвующих в деле лиц, присутствующих в судебном заседании, такой необходимости не усматривает. Имеющихся в материалах дела доказательств достаточно для принятия решения. Заявитель ходатайства не назвал вопросы, не связанные с применением норм права, по которым необходимо получить профессиональное мнение лица, обладающего теоретическими и практическими познаниями по существу разрешаемого арбитражным судом спора. Определением (протокольное) от 23.11.2021 суд апелляционный инстанции отказал в удовлетворении заявленного Учреждением ходатайства.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

При рассмотрении настоящего дела судом установлено следующее.

В период с 29.07.2020 по 21.10.2020 УФК по Кировской области на основании приказа Управления от 24.07.2020 N 417 в отношении КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" проведена внеплановая выездная проверка предоставления и использования средств ИМБТ из федерального бюджета на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (далее - Нацпроект "БКАД").

В ходе проверки должностными лицами Управления установлено, что 18.03.2019 между Федеральным дорожным агентством (Агентство) и Правительством Кировской области (Субъект) заключено соглашение о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Кировской области N 108-17-2019-046 (далее - Соглашение от 18.03.2019).

Предметом Соглашения от 18.03.2019 является предоставление из федерального бюджета в 2019-2021 годах бюджету Кировской области иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть" (далее - федеральный проект) в рамках реализации Нацпроект "БКАД" (пункт 1.1).

Предоставление иного межбюджетного трансферта осуществляется в целях достижения результатов федерального проекта по Субъекту (далее - результат регионального проекта), в целях финансового обеспечения которых предоставляется иной межбюджетный трансферт, согласно приложению N 1 и приложению 2 к настоящему Соглашению, являющихся его неотъемлемыми частями, утвержденным постановлением Правительства Кировской области от 28.12.2012 N 189/833 "Об утверждении государственной программы Кировской области "Развитие транспортной системы" на 2013 - 2021 годы" (пункт 1.2 Соглашения от 18.03.2019).

По смыслу пункта 3.2 Соглашения от 18.03.2019 иной межбюджетный трансферт предоставляется при выполнении условий: а) наличие правового акта Кировской области об утверждении в соответствии требованиями нормативных правовых актов Российской Федерации перечня мероприятий, в целях финансового обеспечения которых предоставляется иной межбюджетный трансферт, указанного в пункте 1.2 настоящего Соглашения; б) наличие в бюджете Кировской области бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется иной межбюджетный трансферт, в объеме, предусмотренном пунктом 2.1 Соглашения; в) согласование регионального проекта Кировской области с Агентством.

В соответствии с пунктами 4.3.1, 4.3.3, 4.3.8, 4.3.8.1, 4.3.8.2 Соглашения от 18.03.2019 Субъект, в том числе обязуется: обеспечивать выполнение условий предоставления иного межбюджетного трансферта, установленных пунктом 3.2 настоящего Соглашения; обеспечивать достижение значений результатов регионального проекта, установленных в соответствии с приложением N 1 к настоящему Соглашению, являющимся его неотъемлемой частью; выполнять иные обязательства, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации, Правилами предоставления иных межбюджетных трансфертов и настоящим Соглашением; обеспечить заключение контрактов на выполнение мероприятий, предусмотренных региональным проектом, в сроки, обеспечивающие своевременное достижение результатов федерального проекта.

Субъект обязуется обеспечить при заключении государственных и (или) муниципальных контрактов для реализации мероприятий в рамках регионального проекта Кировской области установление гарантийных сроков в соответствии с ОДМ 218.6.029-2017 "Рекомендации по установлению гарантийных сроков конструктивных элементов автомобильных дорог и технических средств организации дорожного движения", а также контроль качества выполненных работ в соответствии с ОДМ 218.4.031-2016 "Рекомендации по организации и проведению ведомственного контроля (мониторинга) качества при выполнении дорожных работ на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения" (пункт 6.1.3).

В приложениях N 1 и N 2 к Соглашению от 18.03.2019 предусмотрено, что результатом регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области", реализуемого в рамках федерального проекта, на достижение которого предоставлен иной межбюджетный трансферт, является выполнение дорожных работ на автомобильных дорогах общего пользования в целях приведения в нормативное состояние, снижения уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий.

Дорожным комитетом заключены следующие государственные контракты на выполнение подрядных работ по ремонту автомобильных дорог: государственный контракт от 23.05.2019 N 0340200003319004174-02 (далее Контракт N 4174) на ремонт участка Киров - Кирово-Чепецк - Зуевка - Фаленки - граница Удмуртской Республики, цена контракта 75 395 388 рублей; государственный контракт от 28.05.2019 N 0340200003319004175-01 (далее -Контракт N 4175) на ремонт участка Киров - Советск - Яранск с подъездом к г. Яранск, цена контракта 370 352 600 рублей; государственный контракт от 29.05.2019 N 0340200003319004177-02 (далее - Контракт N 4177) на ремонт участка Киров - Малмыж - Вятские Поляны с подъездом к г. Вятские Поляны, цена контракта 365 088 623 рублей.

По итогам проверки Управление пришло к выводу, что в ходе осуществления мероприятий по вышеназванным государственным контрактам Дорожным комитетом были запланированы, включены в состав работ, приняты и оплачены работы по обустройству полосы отвода (вырубка растительности, планировка площадей, вывоз и утилизация растительных остатков), а также работы по замене автопавильонов, которые не входят в состав и виды работ, выполняемых при ремонте автомобильной дороги, а относятся к комплексу работ, выполняемых при содержании автомобильной дороги. В рамках осуществления мероприятий по Нацпроект "БКАД" Учреждением запланированы, приняты и оплачены за счет средств ИМБТ работы по обустройству полосы отвода (вырубка растительности, планировка площадей, вывоз и утилизация растительных остатков) в общей сумме 11 713 708 рублей, а также приобретены пять автопавильонов, приняты и оплачены работы по их установке в общей сумме 572 779 рублей, которые не были предусмотрены Планом (перечнем) работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в 2019 году, и которые относятся к комплексу работ по содержанию автомобильных дорог, что в соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) является нецелевым расходованием бюджетных средств.

Результаты проверки зафиксированы в акте выездной проверки от 21.10.2020.

26.11.2020 Управление вынесло представление N 40-24-09/8, адресованное Дорожному комитету. В данном представлении, в том числе указано следующее.

В нарушение статьи 38, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, части 5 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пунктов 2, 5 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 (далее - Классификация работ), пункта 1.1 Соглашения от 18.03.2019, пункта 3.1.8 Раздела 3 Государственной программы Кировской области "Развитие транспортной системы" на 2013 - 2021 годы", утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 28.12.2012 N 189/833 (далее - Госпрограмма КО N 189/833), приложения N 2 "План (перечень) работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в 2019 году" распоряжения Правительства Кировской области от 21.02.2019 N 25, пункта 4 Порядка ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения, их участков и сооружений на них, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 N 22/266, в ходе осуществления мероприятий по Нацпроект "БКАД" по государственным контрактам от 23.05.2019 N 0340200003319004174-02; от 28.05.2019 N 0340200003319004175-01; от 29.05.2019 N 0340200003319004177-02, заключенным на выполнение подрядных работ по ремонту автомобильных дорог, КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" приняты и оплачены за счет средств ИМБТ, выделенного из федерального бюджета на реализацию национального проекта, работы по обустройству полосы отвода (вырубка растительности, планировка площадей, вывоз и утилизация растительных остатков), которые не предусмотрены Планом (перечнем) работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в 2019 году, и которые относятся к комплексу работ по содержанию автомобильных дорог, в общей сумме 11 713 708 рублей, что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств (пункт 1).

В нарушение статьи 38, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК, пунктов 2, 5 Классификации работ, пункта 1.1 Соглашения от 18.03.2019, пункта 3.1.8 Раздела 3 Госпрограммы КО N 189/833, пункта 4 Порядка ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения, их участков и сооружений на них, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 N 22/266, Приложения N 2 к Распоряжению Правительства Кировской области от 21.02.2019 N 25, по государственному контракту от 29.05.2019 N 0340200003319004177-02, заключенному на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог, КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" за счет средств ИМБТ, выделенных из федерального бюджета для реализации мероприятий регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в рамках реализации Нацпроект "БКАД", было оплачено приобретение пяти автопавильонов, а так же приняты и оплачены работы по их установке в общей сумме 572 779 рублей, которые не входят в состав работ, выполняемых при ремонте автомобильной дороги, а относятся к работам, выполняемым при содержании автомобильной дороги, не влияющим на безопасность дорожного движения, что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств (пункт 2).

Данным представлением в качестве мер по устранению бюджетных нарушений Учреждению указано на необходимость принять меры по устранению причин и условий их совершения в течение 30 календарных дней со дня получения названного представления и возвратить средства ИМБТ, выделенных из федерального бюджета, в срок до 30.04.2021 включительно в общей сумме 12 286 487 рублей, использованных не по целевому назначению.

Не согласившись с данным представлением УФК по Кировской области в части его пунктов 1, 2, КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" обратилось в Арбитражный суд Кировской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела требованием (с учетом уточнения).

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных Учреждением требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, дополнений к жалобам и отзывов на них, заслушав мнения присутствующих в судебном заседании лиц, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).

Согласно подпунктам 3, 7 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

К бюджетным ассигнованиям, в числе прочих относятся ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов (статья 69 БК РФ).

Согласно статье 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются, в том числе в форме иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 14.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

По смыслу изложенного для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Протоколом Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 24.12.2018 N 15 утвержден национальный проект "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Нацпроект "БКАД" предусматривает реализацию федеральных проектов, в том числе федерального проекта "Дорожная сеть".

Федеральный проект "Дорожная сеть" определяет реализацию программ дорожной деятельности (региональных проектов) в отношении автомобильных дорог общего пользования, объектов улично-дорожной сети в целях: приведения в нормативное состояние сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения; доведения доли улично-дорожной сети городских агломераций, находящейся в нормативном состоянии, до 85 %; сокращения доли автомобильных дорог федерального и регионального значения, работающих в режиме перегрузки; ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий.

В силу пункта 2 Правил N 193 (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) иные межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации (за исключением г. Москвы и г. Санкт-Петербурга), возникающих при осуществлении мероприятий, направленных на достижение результатов реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов реализации федерального проекта "Дорожная сеть" (далее - федеральный проект, региональный проект, мероприятия).

Характеристикой результата реализации регионального проекта является достижение показателей реализации регионального проекта, предусмотренных паспортом федерального проекта. Оценка эффективности предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется Федеральным дорожным агентством путем сравнения плановых и фактических значений указанных показателей (пункт 3 Правил N 193).

Из пункта 13 Правил N 193 следует, что условиями предоставления иных межбюджетных трансфертов являются: а) наличие правового акта субъекта Российской Федерации об утверждении перечня мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляются иные межбюджетные трансферты; б) наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансирование которого осуществляется за счет иных межбюджетных трансфертов, в объеме, необходимом для его исполнения, включающем размер планируемых к предоставлению из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов; в) согласование регионального проекта с Федеральным дорожным агентством.

В соответствии с разделом 3 "Обобщенная характеристика мероприятий Государственной программы" Госпрограммы КО N 189/833 достижение целей и решение задач Государственной программы осуществляются в рамках следующих отдельных мероприятий Государственной программы: развитие дорожного хозяйства Кировской области; развитие автомобильного транспорта Кировской области; развитие воздушного транспорта Кировской области.

Исходя из положений пунктов 3.1, 3.1.1, 3.1.8 раздела 3 "Обобщенная характеристика мероприятий Государственной программы" Госпрограммы КО N 189/833 следует, что задача "Развитие дорожного хозяйства" реализуется путем осуществления отдельных мероприятий проекта "Дорожная сеть Кировской области" (с 2019 года) (пункт 3.1). В рамках реализации отдельного мероприятия "Развитие дорожного хозяйства Кировской области" осуществляется: строительство автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения (с 2019 года мероприятие частично реализуется в рамках проекта "Дорожная сеть Кировской области"); ремонт и капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения (с 2019 года мероприятие частично реализуется в рамках проекта "Дорожная сеть Кировской области") (пункт 3.1.1).

Проект "Дорожная сеть Кировской области" реализуется с 2019 года в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в целях выполнения требований федерального проекта "Дорожная сеть" национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги". Реализация регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" осуществляется посредством выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог на дорожной сети регионального или межмуниципального значения, а также на дорожной сети Кировской городской агломерации, в том числе с включением мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения (пункт 3.1.8).

Распоряжением Правительства Кировской области от 21.02.2019 N 25 (с учетом положений распоряжения Правительства Кировской области от 20.09.2019 N 253 "О внесении изменений в распоряжение Правительства Кировской области от 21.02.2019 N 25") утвержден План (перечень) работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в 2019 году.

Данным планом предусмотрен ремонт автомобильной дороги Киров - Малмыж - Вятские Поляны с подъездом к г. Вятские Поляны; ремонт автомобильной дороги Киров - Советск - Яранск с подъездом к г. Яранск; ремонт автомобильной дороги Киров - Кирово-Чепецк - Зуевка - Фаленки - граница Удмуртской Республики общей стоимостью 810959,4 тыс. рублей.

В силу пункта 4 Порядка ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения, их участков и сооружений на них, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 N 22/266, перечень и виды работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог и искусственных сооружений на них определяются государственными контрактами в соответствии с классификацией, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, а также в случае ремонта автомобильных дорог - проектно-сметной документацией, разработанной на конкретный участок автомобильной дороги.

В пункте 1 представления Управления от 26.11.2020 Учреждению вменено нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в принятии и оплате за счет ИМБТ, выделенного из федерального бюджета на реализацию национального проекта, работ по обустройству полосы отвода (вырубка растительности, планировка площадей, вывоз и утилизация растительных остатков), которые не предусмотрены Планом (перечнем) работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в 2019 году, и которые, по мнению ответчика, относятся к комплексу работ по содержанию автомобильных дорог, в общей сумме 11 713 708 рублей.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с правовым регулированием рассматриваемых отношений, суд апелляционной инстанции применительно к указанному выше нарушению считает правомерным вывод надзорного органа о признании КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" нарушившим требования бюджетного законодательства.

Согласно статье 17 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения. Классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.

В статье 18 Закона N 257-ФЗ установлено, что ремонт автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей. Классификация работ по ремонту автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.

Приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402 утверждена Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее - Классификация N 402).

В состав работ по содержанию автомобильных дорог по полосе отвода, земляному полотну и системе водоотвода входят: поддержание полосы отвода, обочин, откосов и разделительных полос в чистоте и порядке; очистка их от мусора и посторонних предметов с вывозом и утилизацией на полигонах; планировка откосов насыпей и выемок, исправление повреждений с добавлением грунта и укрепление засевом трав; поддержание элементов системы водоотвода в чистоте и порядке (в том числе прочистка, профилирование, укрепление стенок и дна кюветов и водоотводных канав, устранение дефектов их укреплений, прочистка и устранение мелких повреждений ливневой канализации, дренажных устройств, быстротоков, водобойных колодцев, перепадов, лотков, подводящих и отводящих русел у труб и мостов); устройство дренажных прорезей; противопаводковые мероприятия; срезка, подсыпка, планировка и уплотнение неукрепленных обочин дренирующим грунтом толщиной до 10 см; подсыпка, планировка и уплотнение щебеночных и гравийных обочин; устранение деформаций и повреждений на укрепленных обочинах; восстановление земляного полотна на участках с пучинистыми и слабыми грунтами на площади до 100 м2; ликвидация съездов с автомобильных дорог (въездов на автомобильные дороги) в неустановленных местах; поддержание в чистоте и порядке элементов обозначения границ полосы отвода; ликвидация последствий обвалов, осыпей, оползней и селевых потоков, другие противооползневые мероприятия (подпункт 1 пункта 6 Классификации N 402).

В силу пункта 8 Классификации N 402 в состав работ по озеленению входят: уход за посадками, обрезка веток для обеспечения видимости, уборка сухостоя, защита лесопосадок от пожаров, борьба с вредителями и болезнями растений, подсадка деревьев и кустарников; скашивание травы на обочинах, откосах, разделительной полосе, полосе отвода и в подмостовой зоне, вырубка деревьев и кустарника с уборкой и утилизацией порубочных остатков; ликвидация нежелательной растительности химическим способом; засев травами полосы отвода, разделительной полосы, откосов земляного полотна и резервов с проведением необходимых агротехнических мероприятий по созданию устойчивого дернового покрытия; художественно-ландшафтное оформление дорог (разбивка цветочных клумб, посадка живых изгородей и другие работы).

В состав мероприятий по содержанию входят, в том числе работы по установке недостающих или замена существующих автопавильонов, беседок, скамеек, панно и других объектов архитектурно-художественного оформления, обустройство источников питьевой воды и артезианских колодцев; обозначение границ полос отвода и придорожных полос (пункт 10 Классификации N 402).

Из материалов дела следует, что между Федеральным дорожным агентством (Агентство) и Правительством Кировской области (Субъект) заключено соглашение от 18.03.2019 о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Кировской области.

Исходя из смысла положений пунктов 1.1, 1.2, 3.2, 4.1.3, 4.3.8.2, 6.1.3 Соглашения, ИМБТ предоставляется из федерального бюджета бюджету Кировской области в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть" в рамках реализации Нацпроект "БКАД". Контракты заключаются на выполнение мероприятий, предусмотренных региональным проектом. В качестве правового акта Кировской области об утверждении перечня мероприятий, в целях финансового обеспечения которых предоставляется ИМБТ, в пункте 1.2 Соглашения указана Госпрограмма КО N 189/833.

Согласно пункту 3.1.8 раздела 3 "Обобщенная характеристика мероприятий Государственной программы" Госпрограммы КО N 189/833 в целях выполнения требований федерального проекта "Дорожная сеть" Нацпроект "БКАД" с 2019 года реализуется проект "Дорожная сеть Кировской области" в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области". Реализация регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" осуществляется посредством выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог на дорожной сети регионального или межмуниципального значения, а также на дорожной сети Кировской городской агломерации, в том числе с включением мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения.

Таким образом, в соответствии с Соглашением от 18.03.2019 ИМБТ предоставлен в целях финансового обеспечения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог, в целях достижения результатов федерального проекта "Дорожная сеть" по субъекту. Контракты должны заключаться на выполнение указанных работ. В соответствии с условиями Контрактов их предметом является выполнение ремонта автомобильных дорог.

В то же время ответчиком установлено, что в ходе осуществления мероприятий по Контрактам N N 4174, 4175, 4177 Дорожным комитетом были запланированы, включены в состав работ, приняты и оплачены работы по обустройству полосы отвода, которые относятся к комплексу работ, выполняемых при содержании автомобильной дороги. Техническими заданиями к Контрактам предусмотрены: вырубка кустарника и мелколесья с ликвидацией порубочных остатков; планировка обочин, откосов насыпи, полосы отвода механизированным способом; очистка полосы отвода от кустарниковой растительности и мелколесья; корчевка кустарника механизированным способом. Общая стоимость выполненных и оплаченных работ по обустройству полосы отвода по контрактам составила 11 713 708 рублей.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о нецелевом использовании Учреждением бюджетных средств в сумме 11 713 708 рублей.

Пунктом 2 оспариваемого представления Управления Дорожному Комитету вменено нецелевое использование бюджетных средств на сумму 572 779 рублей, выразившееся в приобретении пяти автопавильонов, в принятии и оплате работ по их установке.

Из материалов дела видно, что техническим заданием к Контракту N 4177 предусмотрена установка металлических автопавильонов, из которых 2 штуки должны быть установлены в Уржумском районе и 2 штуки в Малмыжском районе Кировской области.

Дополнительным соглашением от 26.08.2019 N 1 к Контракту N 4177 увеличен объем выполняемых работ, в том числе в части количества устанавливаемых автопавильонов, а именно: включены работы по установке автопавильона в Сунском районе в количестве 1 штуки.

Обосновывая наличие данного нарушения, УФК по Кировской области исходило из того, что приобретение автопавильонов не входит в состав работ, выполняемых при ремонте автомобильной дороги, а относится к работам, выполняемым при содержании автомобильной дороги, не влияющим на безопасность дорожного движения. При ремонте и содержании автомобильных дорог виды и состав работ должны определяться в соответствии с Классификацией, а при ремонте автомобильной дороги также проектно-сметной документацией.

Проанализировав изложенные обстоятельства дела в совокупности с приведенными нормами права, суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод надзорного органа о признании Дорожного Комитета нарушившим статью 38, подпункт 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, часть 5 статьи 55.24 ГрК РФ, пункты 2, 5 Классификации работ, пункт 1.1 Соглашения от 18.03.2019, пункт 3.1.8 Раздела 3 Госпрограммы КО N 189/833, пункт 4 Порядка ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения, их участков и сооружений на них, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 25.08.2009 N 22/266, Приложение N 2 распоряжения Правительства Кировской области от 21.02.2019 N 25, по государственному контракту от 29.05.2019 N 0340200003319004177-02. Иная позиция заявителей жалоб не основана на требованиях действующего законодательства и фактических обстоятельствах дела.

По сути, доводы заявителей жалоб сводятся к тому, что в данном случае факты нецелевого расходования бюджетных средств и нарушения обязательств по результатам предоставления межбюджетного трансферта не установлены. Рассмотрев указанные доводы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что соответствующие аргументы подателей жалоб фактически сводятся к их несогласию с выводами суда первой инстанции, сделанными по результатам оценки судом фактических обстоятельств дела. Названные доводы ранее получили надлежащую правовую оценку в обжалуемом решении суда, оснований для опровержения которой апелляционный суд не усматривает. Вопреки возражениям подателей жалоб УФК по Кировской области доказано соответствие закону изложенных в пунктах 1, 2 оспариваемого представления выводов о нарушении заявителем требований бюджетного законодательства. Иного из материалов дела не следует.

Представленное Правительством Кировской области распоряжение от 22.11.2021 N 224, которым внесены изменения в план (перечень) работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или межмуниципального значения в рамках регионального проекта "Дорожная сеть Кировской области" в 2019 году, утвержденный распоряжением Правительства Кировской области от 21.02.2019 N 25, не свидетельствует о незаконности оспариваемого представления в части пунктов 1, 2. Принятие названного акта не устраняет обстоятельств, которые имели место по состоянию на 26.11.2020, которые имели место на момент исполнения государственных контрактов и принятия оспариваемого представления. Ответчик при принятии представления исходил из совокупности документов и доказательств, исследованных при проверке. Данное распоряжение отсутствовало и не учитывалось при предоставлении и расходовании трансферта. Суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что при проверке законности соответствующего ненормативного правового акта (решения) компетентного органа арбитражный суд проверяет законность указанного акта исходя из тех обстоятельств, которые имели место на момент его вынесения (только по тем основаниям, которые непосредственно в нем приведены и явились причиной для его принятия).

Доводы апелляционных жалоб, по существу повторяющие позицию Учреждения, Правительства Кировской области, Министерства транспорта Кировской области в суде первой инстанции, апелляционным судом рассмотрены и признаны в данном деле несостоятельными, поскольку не опровергают законности принятого судебного акта в силу вышеизложенного.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 16.08.2021 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы Учреждения, Правительства Кировской области, Министерства транспорта Кировской области - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Правительство Кировской области, Министерство освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в суд с апелляционной жалобой.

В силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы Учреждения в размере 1500 рублей относятся на ее заявителя. На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная по платежному поручению от 25.08.2021 N 1025 государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета ее плательщику.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 16.08.2021 по делу N А28-771/2021 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Кировского областного государственного казенного учреждения "Дорожный комитет Кировской области", Правительства Кировской области, Министерства транспорта Кировской области - без удовлетворения.

Возвратить Кировскому областному государственному казенному учреждению "Дорожный комитет Кировской области" (ИНН 4345080043, ОГРН 1044316526187) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 25.08.2021 N 1025.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

С.С. Волкова П.И. Кононов