Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2022 г. N 04АП-6951/21 по делу N А58-6259/2021

г. Чита

02 февраля 2022 г.

Дело N А58-6259/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 февраля 2022 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Ломако Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения "Управление сельского хозяйства" муниципального района "Олекминский район" Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 ноября 2021 года по делу N А58-6259/2021 по заявлению муниципального казенного учреждения "Управление сельского хозяйства" муниципального района "Олекминский район" Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1111421000591, ИНН 1421009402) к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031402066079, ИНН 1435027673) об отмене постановления от 11.08.2021 об административном правонарушении N 1/15.14-2021/210,

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное казенное учреждение "Управление сельского хозяйства" муниципального района "Олекминский район" Республики Саха (Якутия) (далее - заявитель, МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я) или учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) (далее также - Министерство финансов, Министерство или административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 11.08.2021 N 1/15.14-2021/210 о назначении административного штрафа по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 ноября 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого постановления.

Не согласившись с указанным решением, МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я) обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения, как принятого при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильном применении норм материального права.

О месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб лица, участвующие в деле извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.

В соответствии с частью 2 статьи 210 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Министерством финансов Республики Саха (Якутия) на основании приказа от 04.06.2021 N 01-04/0760 "О назначении камеральной проверки в Муниципальном районе "Олекминский район" Республики Саха (Якутия) за период 2019 - 2020 годы" проведена камеральная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления межбюджетной субсидии или субвенции либо иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, а также исполнение соглашений о предоставлении бюджетных кредитов в администрации Муниципального района "Олекминский район" Республики Саха (Якутия).

По итогам встречной проверки, проведенной в рамках указанной камеральной проверки соблюдения бюджетного законодательства, за период 2019 - 2020 годы в МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я), проведенной с 22.06.2021 по 09.07.2021, административным органом был установлен факт нецелевого использования средств субвенции на выполнение отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства в 2019 году, о чем составлен акт от 23.09.2021.

По данному факту 04.08.2021 в отношении учреждения составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ.

Постановлением N 1/15.14-2021/210 о назначении административного штрафа по делу об административном правонарушении от 11.08.2021 учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 119 147 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого постановления ошибочными на основании следующего.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

На основании статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, событие административного правонарушения, а также обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пунктам 4, 5 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, и мотивированное решение по делу обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.

В свою очередь, в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

Таким образом, привлекая заявителя к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

На основании статьи 15.14. КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Согласно статье 15.14. КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Таким образом, бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

На основании статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств, в том числе отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Согласно части 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В связи с внесением изменений в Закон Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 года 881-З N 639-IV "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства" постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30.12.2011 N 678 был утвержден Порядок расходования и учета субвенций, предоставляемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства (далее - Порядок N 678).

В соответствии с пунктом 1.1 Порядка N 678 он определяет правила расходования, учета и отчетности субвенций, предоставляемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства.

Согласно пункту 2.9 Порядка N 678 средства из местного бюджета предоставляются в порядке, предусмотренном решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемом на основании данного решения муниципальными правовыми актами местных администраций, разрабатываемыми в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Соглашением от 28.01.2019 N С-14/04 о предоставлении в 2019 году субвенций из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства, заключенным между Администрацией муниципального района "Олекминский район" Республики Саха (Якутия) и Министерством сельского хозяйства Республики Саха (Якутия) на выполнение отдельных государственных полномочий на обеспечение производства и переработки продукции скотоводства, объем бюджетных ассигнований предусмотрен в размере 114 450 000,00 рублей.

Субвенция в размере 114 450 000,00 рублей согласно Соглашению от 28.01.2019 N С-14/04 была предоставлена на выполнение отдельных государственных полномочий на обеспечение производства и переработки продукции скотоводства, исходя из показателя эффективности использования субвенций в 3 270 000,0 кг заготовки сырого молока, исходя из норматива формирования размера субвенции за 1 кг заготавливаемого сырого молока в размере 35,00 рублей.

Дополнительным соглашением от 24.12.2019 N С-1505/04 к соглашению от 28.01.2019 N С-14/04 произведено увеличение размера субвенции. Размер предоставляемой субвенции составил 119 752 290,00 рублей.

Согласно пункту 1.2.3 Соглашения 28.01.2019 N С-14/04 одним из условий предоставления субвенции является наличие нормативного правового акта органа местного самоуправления муниципального района, устанавливающего порядок и условия предоставления субсидий из местного бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям на поддержку сельскохозяйственного производства.

Постановлением Администрации муниципального района от 06.02.2018 N 26 утверждены Правила предоставления субсидий из бюджета муниципального района, на поддержку сельскохозяйственного производства за счет субвенций, предоставляемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) (далее - Правила предоставления субсидий) (изменения от 17.01.2019 N 05, от 05.06.2019 N 124, от 25.12.2019 N 229, от 06.02.2020 N 20).

При уточненном плане на сумму 119 752 290,00 рублей, кассовое исполнение МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я) составило 119 752 290,00 рублей или 100,0%.

Распоряжениями главы Администрации муниципального района "Олекминский район" Республики Саха (Якутия) от 14.02.2019 N 121 утверждены ставки субсидий предоставляемых из бюджета муниципального района в 2019 году на осуществление отдельных государственных полномочий, на обеспечение переработки продукции скотоводства на финансовое обеспечение затрат по производству и переработке продукции скотоводства в размере 35,00 рублей за 1 кг заготовленного молока базисной жирности.

На основании протокола заседания комиссии по отбору заготовителей сельскохозяйственной продукции и получателей субсидии по поддержке сельхозтоваропроизводителей от 01.02.2019 N 2 определена и распоряжением Администрации муниципального района от 05.02.2019 N 78 утверждена заготовительная организация на получение субсидии на финансовое обеспечение затрат по производству и переработке продукции скотоводства на 2019 год - ООО "Кладовая Олекмы".

Приказом МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я) от 07.02.2019 N 8 утверждены объемы бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение затрат по производству и переработке продукции скотоводства на 2019 год ООО "Кладовая Олекмы" в размере 114 450 000,00 рублей с плановым задание по заготовке молока в размере 3 270,0 тонн.

Приказом МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я) от 16.12.2019 N 128 внесены изменения в объемы бюджетных ассигнований и составили 119 752 290,00 рублей и плановое задание по заготовке молока составило 3 421,494 тонн.

С ООО "Кладовая Олекмы" заключено соглашение о предоставлении субсидии на возмещение части затрат по производству и переработке продукции скотоводства в 2019 году от 12.02.2019 N 1 и дополнительное соглашение от 17.12.2019 N 1.

Согласно пункту 1.1. соглашения о предоставлении субсидии, предметом соглашения является предоставление субсидии на финансовое обеспечение затрат по производству и переработке продукции скотоводства на 2019 год в соответствии с Порядком предоставления субсидий.

При этом согласно пункту 1.2 соглашении и дополнительному соглашению от 17.12.2019 N 1 субсидия предоставляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных Министерством сельского хозяйства Республики Саха (Якутия) на 2019 год в размере 119 752 290,00 рублей за период с ноября 2018 года по декабрь 2019 года.

При этом в объем заготовки сырого молока изменения не внесены.

Средства на сумму 119 752 290,00 рублей перечислены ООО "Кладовая Олекмы".

За 2019 финансовый год по данным официальной статистической отчетности по состоянию на 01.01.2020 по форме N 13 заг-р "Сведения о заготовках молока" и приемным квитанциям ООО "Кладовая Олекмы" фактически произвел закуп сырого молока в пересчете на базисную жирность в объеме 3 353 410,24 кг, за которое в соответствии с нормативом формирования размера субвенции в размере 35,0 рублей из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) причитается 117 369 358,40 рублей.

Отклонение между перечисленной субсидией за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и причитающейся суммой за фактически закупленное заготовительной организацией ООО "Кладовая Олекмы" в 2019 году составляет 2 382 931,60 рублей (119 752 290,00 рублей - 117 369 358,40 рублей).

Таким образом, Министерство пришло к выводу, что в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2.7.3.3 Порядка N 678, Соглашения от 28.01.2019 N С-14/04 МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я) в 2019 году по КБК - 901.0405.252006315С.812.243.111130 произведено нецелевое использование средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на обеспечение производства и переработки продукции скотоводства на сумму 2 382 931,60 рублей, а именно произведена оплата заготовительной организации ООО "Кладовая Олекмы" не за заготовленное в 2019 году молоко, а кредиторской задолженности за предыдущие периоды.

Оплата кредиторской задолженности за предыдущие периоды не предусмотрена Порядком N 678 и соглашением от 28.01.2019 N С-14/04 о предоставлении в 2019 году субвенций из государственного бюджета Республики Саха (Якутия).

В силу указанного МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я) признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ, а именно нецелевое использование бюджетных средств, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 119 147,00 (ста девятнадцати тысяч ста сорока семи) рублей.

Вместе с тем, в силу пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) могут являться как главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, так и государственные (муниципальные) учреждения.

Объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск указанных лиц в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования (пункт 3 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Законные методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля определены статьей 276.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к ним отнесены проверки, ревизии, обследования.

Под проверкой в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Результаты проверки оформляются актом (пункт 2 статьи 276.1 указанного Кодекса).

Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Камеральные и выездные проверки проводятся в отношении объектов контроля, то есть лиц, чья финансовая деятельность проверяется. Встречные проверками проводятся в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля (пункт 3 статьи 276.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, из приведенных норм следует, предметом встречной проверки не может являться внутренняя финансовая деятельность лица, в отношении которого не проводится камеральная или выездная проверка, то есть данное лицо в рассматриваемых правоотношениях не выступает в качестве объекта контроля.

Как следует из материалов дела, встречная проверка МКУ "УСХ" МР "Олекминский район" РС(Я) назначена в рамках камеральной проверки муниципального образования, однако учреждение не является объектом контроля в рамках назначенной камеральной проверки.

Следовательно, Министерством в отношении учреждения в рамках встречной проверки осуществлен сбор доказательств нецелевого использования бюджетных средств с превышением полномочий административного органа.

Основанием возбуждения дела об административном правонарушении в отношении учреждения и привлечения указанного лица к административной ответственности послужили доказательства, собранные в ходе встречной проверки и обстоятельства, установленные на основании указанных доказательств, зафиксированные в акте по результатам ее проведения.

Вместе с тем, в силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.

Следовательно, в рассматриваемом случае доказательства совершения административного правонарушения по статье 15.14 КоАП РФ получены с превышением полномочий в рамках осуществленного мероприятия государственного финансового контроля, то есть с нарушением закона. Такие доказательства не могли быть положены в основание постановления от 11.08.2021 N 1/15.14-2021/210 по делу об административном правонарушении.

Следовательно, выводы суда первой инстанции о законности указанного постановления основаны на доказательствах, полученных административным органом с нарушением бюджетного законодательства.

Недоказанность состава административного правонарушения влечет признание арбитражным судом постановления о назначении административного наказания незаконным.

Оценив все представленные в материалы дела доказательства по правилам, предусмотренным статьей 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления вопрос о доказанности в действиях заявителя события административным органом должным образом не исследовался и мотивированное решение по делу не выносилось.

Недоказанность наличия в действиях учреждения события вмененного ему административного правонарушения, по мнению суда апелляционной инстанции, безусловно, свидетельствуют о незаконности постановления от 11.08.2021 N 1/15.14-2021/210 о назначении административного штрафа по делу об административном правонарушении.

Частью 2 статьи 211 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции подлежит отмене, как принятое при несоответствии выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела и неправильном применении норм материального права с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований заявителя о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Лица, участвующие в деле, могут получить информацию о движении дела в общедоступной базе данных Картотека арбитражных дел по адресу www.kad.arbitr.ru.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 ноября 2021 года по делу N А58-6259/2021 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Постановление Министерства финансов Республики Саха (Якутия) об административном правонарушении N 1/15.14-2021/210 от 11.08.2021 признать незаконным и отменить полностью.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Басаев Д.В. Ломако Н.В.