Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 февраля 2022 г. N 17АП-17919/21 по делу N А50-18595/2021

г. Пермь

16 февраля 2022 г.

Дело N А50-18595/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 февраля 2022 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Голубцова В.Г., Шаламовой Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бронниковой О.М.,

при участии:

от заявителя: Домрачева Е.В., служебное удостоверение N 187, доверенность от 24.12.2021, диплом;

от заинтересованного лица: Сычев С.В., паспорт, доверенность N 2 от 12.01.2022;

от муниципального казенного учреждения "Пермская дирекция дорожного движения": Белочицкая О.Ю., паспорт, доверенность N 22 от 17.01.2022, диплом;

от Департамента дорог и благоустройства администрации города Перми: Домрачева Е.В., служебное удостоверение N 187, доверенность от 30.11.2021, диплом,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Инспекции государственного технического надзора Пермского края,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 17 ноября 2021 года

по делу N А50-18595/2021

по заявлению администрации города Перми (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635)

к Инспекции государственного технического надзора Пермского края (ОГРН 1125902007076, ИНН 5902293890)

третьи лица: муниципальное казенное учреждение "Пермская дирекция дорожного движения", Департамент дорог и благоустройства администрации города Перми

об оспаривании предписания в части,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Перми (далее - Администрация) обратилась в арбитражный суд к инспекции государственного технического надзора Пермского края (далее - Инспекция) о признании недействительным предписания от 27.04.2021 к акту проверки от 27.04.2021 N 04.2021-05 в части обязанности Администрации привести проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования соответствие с требованиями приказа Минтранса России от 30.07.2020 N 274 "Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения" (далее - Правила N 274) (срок исполнения: 01.04.2023).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное казенное учреждение "Пермская дирекция дорожного движения" и Департамент дорог и благоустройства администрации города Перми.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 17.11.2021 (резолютивная часть решения объявлена 10.11.2021) заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание инспекции государственного технического надзора Пермского края от 27.04.2021 в части возложения на администрацию города Перми обязанности привести проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования в соответствие с требованиями приказа Минтранса России от 30.07.2020 N 274 "Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения", как несоответствующее действующему законодательству. Инспекция государственного технического надзора Пермского края обязана судом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации города Перми.

Не согласившись с принятым решением, Инспекция обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы Инспекцией приведены доводы о том, что ПОДД, разработанные в период 2006-2020 г.г., не соответствуют требованиям Приказа N 274, вступившему в силу с 01.01.2021; ПОДД ул. Косякова был подробно рассмотрен на соответствие требованиям Приказа N 274, было установлено его несоответствие требованиям разделов V-VII Приказа N 274.

Администрация г. Перми, МКУ "Пермская дирекция дорожного движения" и Департамент дорог и благоустройства администрации города Перми с жалобой не согласны по основаниям, изложенным в письменных отзывах на апелляционную жалобу. Решение суда считают законным и обоснованным, просят оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В заседании апелляционного суда представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзывах на жалобу.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 27.04.2021 на основании приказа руководителя Инспекции от 30.03.2021 N 28-02-06-53ОРД/2021 (л.д. 64-67) Инспекцией проведена плановая документарная выездная проверка в отношении Администрации.

Проверкой установлено несоответствие проектов организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования требованиям разделов V-VII Приказа N 274.

Итоги проверки зафиксированы в акте проверки от 27.04.2021 N 04.2021-05 (л.д. 68-70). Несоответствие ПОДД требованиям Приказа N 274 указано в пункте 2 акта проверки.

Вынесенным Инспекцией предписанием от 27.04.2021 (л.д. 15-16) Администрации предписано до 01.04.2023 привести проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования в соответствие с требованиями Правил N 274.

Не согласившись с указанным предписанием в части возложения обязанности приведения проектов организации дорожного движения в соответствие с требованиями Правил N 274, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Судом первой инстанции принято вышеприведенное решение.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (статья 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В статье 20 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" указано, что государственный контроль (надзор) за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления полномочий в области организации дорожного движения, исполнением требований законодательства по оценке обеспечения эффективности организации дорожного движения, включая осуществление мониторинга организации дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального, местного значения, по оценке соответствия фактических параметров дорожного движения параметрам, установленным как характеризующие дорожное движение и эффективность дорожного движения в документации по организации дорожного движения, а также по оценке обеспечения эффективности организации дорожного движения в решениях, предусмотренных в документации по организации дорожного движения на территориях субъектов Российской Федерации, на территориях муниципальных образований, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

На основании Положения об Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 07.09.2012 N 822-п, Инспекция является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим, в том числе, функции регионального государственного контроля в области организации дорожного движения на территории Пермского края (п. 1.1 Положения).

В силу п. 5.6 названного Положения сотрудники Инспекции, замещающие должности государственной гражданской службы Пермского края, являются государственными гражданскими служащими Пермского края и в соответствии с должностными регламентами, приказами и распоряжениями начальника Инспекции уполномочены осуществлять в установленном действующим законодательством и настоящим Положением порядке действия, направленные на реализацию полномочий Инспекции, включая оформление уведомлений, запросов, составление актов плановых проверок, протоколов и постановлений об административных правонарушениях, выдачу предписаний, требований, заключений, и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на них обязанностей в пределах своей компетенции.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным государственным органом, в пределах предоставленной ему компетенции.

Как установлено выше, оспариваемым Администрацией г. Перми предписанием на последнюю возложена обязанность привести в срок до 01.04.2023 проекты организации дорожного движения (ПОДД) на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования в соответствие с требованиями Правил N 274.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона N 443-ФЗ, части 4 ст. 51 Закона N 131-ФЗ, как обоснованно указал суд первой инстанции, предписание в оспариваемой части выдано надлежащему лицу.

Относительно содержания предписания суд пришел к выводам о несоответствии предписания критериям исполнимости и законности, поскольку оно не содержит конкретных и четких формулировок, доступных для понимания проверяемого лица. Суд посчитал, что в нарушение ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ заинтересованным лицом не доказано соответствие оспариваемого предписания действующему законодательству в области безопасности дорожного движения.

При постановке таких выводов суд исходил из того, что согласно пояснениям представителей Инспекции в судебном заседании, в ходе проверки, по итогам которой Администрации выдано предписание, проведена оценка соответствия требованиям Правил N 274 "Проекта организации дорожного движения на автомобильной дороге общего пользования местного значения города Перми по ул. Косякова, в границах объекта от ул. Косякова, 1 до ул. Газонная", выявлены несоответствия указанного проекта организации дорожного движения разделам V-VII Правил N 274.

Из материалов дела суд установил, что названный выше проект организации дорожного движения утвержден 31.12.2020 на основании соответствующего приказа заместителя главы Администрации - начальника Департамента N 059-24-01-07-269.

Далее, суд указал, что на момент проведения проверки Инспекцией и выдачи предписания в оспариваемой части (27.04.2021) обстоятельства, поименованные в пункте 54 Правил N 254, при наличии которых в проект организации дорожного движения вносятся изменения, отсутствовали. Иное не зафиксировано ни в акте проверки, ни в предписании, не доказано заинтересованным лицом при рассмотрении настоящего спора. Срок, определенный части 4 статьи 18 Закона N 443-ФЗ, не наступил.

В связи с изложенным суд пришел к выводу, что оснований для внесения изменений в указанный проект организации дорожного движения, предусмотренных пунктом 54 Правил N 254, у Администрации на момент проведения проверки не имелось.

Иные проекты организации дорожного движения, помимо вышепоименованного, Инспекцией не оценивались в ходе проверки.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам ст. 71 АПК РФ, руководствуясь положениями норм права регулирующих спорные правоотношения, суд апелляционной инстанции выводы суда признает ошибочными, не соответствующими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела по следующим основаниям.

Частью 5 ст. 16 Закона N 443-ФЗ установлено, что требования к составу и содержанию комплексных схем организации дорожного движения и проектов организации дорожного движения, а также к порядку их подготовки, согласования и утверждения устанавливаются правилами подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, с учетом положений настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 2 ст. 18 Закона N 443-ФЗ проекты организации дорожного движения разрабатываются в целях реализации комплексных схем организации дорожного движения и (или) корректировки отдельных их предложений либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки комплексной схемы организации дорожного движения.

В силу части 2 названной статьи проекты организации дорожного движения разрабатываются: 1) на период эксплуатации дорог или их участков; 2) на период введения временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по дорогам на срок, превышающий сутки; 3) для маршрутов или участков маршрутов движения крупногабаритных транспортных средств.

Внесение изменений в утвержденный проект организации дорожного движения на период эксплуатации дорог или их участков либо его повторное утверждение должно осуществляться не реже чем один раз в три года (часть 4 статьи 18 Закона N 443-ФЗ).

Требования к подготовке проектов организации дорожного движения установлены Правилами подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30.07.2020 N 274 (далее - Правила N 274).

Приказ, которым утверждены Правила N 274, вступил в силу с 01.01.2021 и действует до 01.01.2027.

В соответствии с частями 8, 9 статьи 18 Закона N 443-ФЗ, пунктом 44 Правил N 274 проект организации дорожного движения подлежит утверждению уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего публичного образования, которому представляется органом или организацией, указанными в пунктах 41-43 Правил N 274, либо организацией, осуществляющей разработку проекта организации дорожного движения.

Статьей 27 Закона N 443-ФЗ установлено, что настоящий Федеральный закон применяется к отношениям в области организации дорожного движения, возникшим после дня его вступления в силу (часть 1). К отношениям в области организации дорожного движения, возникшим до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, настоящий Федеральный закон применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня его вступления в силу (часть 2).

Согласно пункту 54 Правил N 274 внесение изменений в проект организации дорожного движения должно осуществляться органом власти (организацией), утвердившим(шей) проект организации дорожного движения, на основании изменившейся дорожно-транспортной ситуации, а также требования, предписания или представления, в том числе выданных территориальными подразделениями Госавтоинспекции, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный контроль в области организации дорожного движения, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный контроль в области организации дорожного движения, в срок не превышающий 60 календарных дней, с направлением в течение 30 календарных дней в организации, согласовавшие проект организации дорожного движения, уведомления о внесении указанных изменений.

Из содержания вышеприведенных норм Закона N 443-ФЗ и Правил N 274 апелляционный суд делает вывод, что внесение изменений в проект организации дорожного движения должно осуществляться не только на основании изменившейся дорожно-транспортной ситуации (как указал суд первой инстанции), но и на основании предписания уполномоченных органов, что имеет место в рассматриваемом случае.

При этом внесение изменений в утвержденный проект организации дорожного движения на период эксплуатации дорог или их участков должно осуществляться не реже чем один раз в три года.

Учитывая, что в рассматриваемом случае обязанность привести проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования в соответствие с требованиями Правил N 274 возложена на Администрацию г. Перми предписанием уполномоченного органа, вывод суда первой инстанции об отсутствии обстоятельств, поименованных в пункте 54 Правил N 254, при наличии которых в проект организации дорожного движения вносятся изменения, является ошибочным и привел к принятию неправильного решения по делу.

Заявителем и третьим лицом не оспаривается, что утвержденные до 01.01.2021 года ПОДД на момент проверки (апрель 2021 года) не приведены в соответствие с Правилами N 274. Доказательств соответствия имеющихся ПОДД Правилам N 274 заявителем в нарушение статьи 65 АПК РФ не представлено.

С учетом указанных обстоятельств апелляционный суд считает, что на примере ПОДД по ул. Косякова заинтересованное лицо продемонстрировало в суде первой инстанции несоответствие ПОДД требованиям Правил N 274.

Вывод в акте о несоответствии всех имеющихся ПОДД Правилам N 274 соответствует действительности, заявителем документально не опровергнут, более того, факт такого несоответствия признан в судебном заседании представителями заявителя и третьего лица.

Принимая во внимание установленные по делу фактические обстоятельства, исходя из совокупности вышеприведенных правовых норм, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что заинтересованным лицом доказаны обстоятельства, послужившие основанием для выдачи оспариваемого предписания, доказано соблюдение установленного порядка выдачи предписания, а также соответствие оспариваемого предписания требованиям действующего законодательства (Закону N 443-ФЗ и Правилам N 274).

Выдача предписания, которое основано на законе, не может нарушать права и законные интересы заявителя.

Установленный срок для исполнения предписания (до 01.04.2023) суд расценивает как достаточный, содержание предписания суд считает понятным в целях его исполнения. Кроме того, следует отметить, что заявитель вправе обратиться в Инспекцию с ходатайством о продлении срока выполнения предписания.

При указанных обстоятельствах апелляционный суд не установил совокупности оснований, установленных частью 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, необходимых для признания недействительным предписания заинтересованного лица.

При таких обстоятельствах, решение суда подлежит отмене на основании части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, части 1 статьи 270, статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 17 ноября 2021 года по делу N А50-18595/2021 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю. Муравьева

Судьи

В.Г. Голубцов Ю.В. Шаламова