Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2022 г. N 18АП-1007/22 по делу N А07-20170/2021

г. Челябинск

01 марта 2022 г.

Дело N А07-20170/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 марта 2022 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Томилиной В.А.,

судей Жернакова А.С., Колясниковой Ю.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Задворных С.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 08.12.2021 по делу N А07-20170/2021.

Администрация муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Министерству финансов Республики Башкортостан (далее - Министерство, Минфин РБ, заинтересованное лицо), содержащим следующие требования:

признать недействительными пункты 1 - 4 представления Министерства от 28.04.2021 N 29-05-17, включая требования по устранению нарушений и принятия мер по устранению его причин и условий, в том числе по:

а) разработке и утверждению плана мероприятий по устранению причин и условий нарушения;

б) суммарному возмещению в бюджет Республики Башкортостан денежных средств в размере 791 156 рублей;

в) рассмотрению вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности;

г) назначению должностных лиц, ответственных за исполнение требований представления, а также обязать устранить возможность допущения нарушения прав и законных интересов Администрации при невыполнении в установленные сроки условий представления, непредставления или несвоевременного представление в Министерство информации об исполнении представления либо представление в Министерство сведений (информации) не в полном объеме.

В рамках части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Пупков А.В. (далее - ИП Пупков А. В.), общество с ограниченной ответственностью ГК "Прогресс" (далее - ООО ГК "Прогресс"), общество с ограниченной ответственностью "Стройпроект" (далее - ООО "Стройпроект"), общество с ограниченной ответственностью "БелСтрой" (далее - ООО "БелСтрой"), муниципальное автономное учреждение среднее общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа N 15 (далее - МАОУ СОШ N15).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 08.12.2021 (резолютивная часть объявлена 07.12.2021) в удовлетворении заявленных требований отказано (т. 2 л.д. 18-35).

Администрация (далее - податель жалобы, апеллянт) не согласилась с вынесенным решением и обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Апеллянт указал, что судом не приняты во внимание доводы заявителя о том, что в соответствии со статьей 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовала до 06.08.2019, признана утратившей силу Федеральным законом от 26.07.2019 N 199-ФЗ) нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Таким образом, с 06.08.2019 нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов не относится к числу бюджетных нарушений, за совершение которого в соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации может быть применена бюджетная мера принуждения. В главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации отсутствует с 06.08.2019 такая мера принуждения как бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта.

Податель жалобы указывая, что мера бюджетного принуждения в виде бесспорного взыскания бюджетных денежных средств - это финансовая ответственность, являющаяся разновидностью юридической ответственности в целом, считает, что к спорным отношениям, связанным с применением бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, подлежат применению положения статьи 54 Конституции Российской Федерации об обратной силе закона.

Действующие Правила принятия Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов (муниципальных образований), органами управления государственными внебюджетными фондами решений о применении бюджетных мер принуждения, решений об изменении решений о применении бюджетных мер принуждения, решений об отмене решений о применении мер бюджетного принуждения или решений об отказе в применении бюджетных мер принуждения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 07.02.2019 N 91 также не содержат иных оснований для применения мер принуждения, кроме установленных главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Полагает, что при вынесении решения судом не учтен тот факт, что все правоотношения по освоению межбюджетных трансфертов (заключены муниципальные контракты, произведена оплата) сложились после утраты законной силы статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, применение такой меры бюджетного принуждения Министерством финансов Республики Башкортостан незаконно.

Податель жалобы обращает внимание на то, что устройство ограждений крылец выполнено согласно проекту. Сметной документацией, прошедшей соответствующую экспертизу, применена следующая расценка: работы по устройству ограждений согласно ТЕР07-05-016-01 "Устройство металлических ограждений: с поручнями из твердо-лиственных пород". Таким образом, работы выполнены, приняты и оплачены согласно проектно-сметной документации, без нарушений со стороны заказчика. Термометры биметаллические на момент приемки выполненных работ были установлены, что подтверждается фотографией и исполнительными схемами (приложение). Термометры биметаллические на момент проверки отсутствовали в связи с тем, что подрядчиком ООО ГК "Прогресс" они были сняты в целях сохранности. На объекте установлены пластиковые вентиляционные решетки и фонтанчики питьевые напольные с клавишным спуском, оплачено по акту 7 557,12 рублей и 48 811 рублей соответственно. Документацией об электронном аукционе на капитальный ремонт здания (электроосвещение, силовое оборудование), наружных сетей, благоустройство МАОУ СОШ N 15 предусмотрена возможность изменения условий контракта в соответствии со статьей 95 Федерального закона N 44-ФЗ. Согласно протоколов технического совещания б/н от 10.08.2019, 20.08.2019, 24.08.2019, 01.10.2019 (прилагаются) на выполнение работ по объекту МАОУ СОШ N 15 согласованы изменения в части выполнения работ по благоустройству, наружному водоснабжению, наружной канализации, наружному электроснабжению и электроосвещению.

Апеллянт не согласен с выводом суда относительно отсутствия положительного заключения государственной экспертизы на изменения в проектную документацию, что свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств со ссылкой на статьи 48,49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и постановление Правительства Республики Башкортостан от 18.08.2016 N 343. Пояснил, что Администрация при выполнении условий получения субсидии не заказывала и не получала заключение государственной экспертизы проектно-сметной документации, а получила заключение N 02-1-3074-18 от 19.12.2018 о проверке достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Кроме того, соглашение о предоставлении в 2019 году субсидии от 14.06.2019, также не содержит требований о получении положительного заключения государственной экспертизы проектно-сметной документации при внесении в нее каких-либо изменений.

Апеллянт считает, что судом не учтено, что предоставленные субсидии были использованы в строгом соответствии с целями осуществления закупки и кодами классификации расходов местного бюджета.

Также податель жалобы указал, что поданное заявителем в суд первой инстанции ходатайство N 157 об участии в онлайн-заседании 07.12.2021, осталось без рассмотрения. Судебное заседание прошло без участия заявителя и представителя заинтересованного лица, который в свою очередь, ходатайствовал об отложении судебного разбирательства, назначенного на 07.12.2021. Таким образом, судом первой инстанции не обеспечена возможность участия заявителя в судебном заседании и предъявления возражений и дополнительных доказательств.

Определением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2022 апелляционная жалоба принята к производству и назначена к рассмотрению в судебном заседании 21.02.2022.

До начала судебного заседания от Министерства финансов Республики Башкортостан в арбитражный апелляционный суд поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором указало, что с доводами апелляционной жалобы не согласно, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения указанной информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание представители участвующих в деле лиц не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, согласно приказу Министерства финансов Республики Башкортостан от 12.02.2021 N 37 "О назначении контрольного мероприятия" проведена выездная внеплановая проверка соблюдения целей, порядка и условий использования субсидий, предоставленных Администрации муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан в соответствии с порядком предоставления субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан на осуществление мероприятий по созданию новых мест в общеобразовательных организациях за счет капитального ремонта, утвержденным постановлением Правительства Республики Башкортостан от 18.08.2016 N 343, проверенный период с 01.01.2019 по 14.02.2021.

По результатам проверки Министерством составлен акт выездной проверки N 37-21 от 05.03.2021 (т. 1 л.д. 24-26, 117-126).

Проверкой установлено на основании соглашения от 14.06.2019, заключенного в соответствии с Порядком предоставления субсидий N 343, Администрации предоставлены субсидии в размере 41 250 000 руб. (т. 1 л.д. 27, 28).

В соответствии с пунктом 2.1.3 соглашения от 14.06.2019 перечисление субсидии производится в муниципальное казенное учреждение Управление образования муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан (далее - МКУ Управление образования).

Средства перечислены платежным поручением от 24.06.2019 N 127054 в сумме 41 250 000 руб.

Между МКУ Управление образования и Муниципальным автономным общеобразовательным учреждением средняя общеобразовательная школа N 15 г. Белебея муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан (далее - МАОУ СОШ N 15) заключено соглашение на осуществление мероприятий по созданию новых мест в общеобразовательных организациях за счет капитального ремонта от 06.03.2019 N 83 (далее - Соглашение N 83) на сумму 49 288 160 рублей, в том числе за счет средств бюджета Республики Башкортостан 41 250 000 рублей.

За счет полученных средств МАОУ СОШ N 15 заключены муниципальные контракты (т. 1 л.д. 29-37):

N п/п	Дата и номер МК	Подрядчик по МК	Предмет МК	Цена МК, руб.	в т.ч средства бюджета РБ, руб.
1	22.07.2019 N 131	ИП Пупков А.В.	Капитальный ремонт здания (электроосвещение, силовое оборудование), наружных сетей, благоустройство МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу РБ г. Белебей, ул. Красная, 101.	11 692 770	11 692 770
2	16.08.2019 N 145	ООО ГК "Прогресс"	Капитальный ремонт здания МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу РБ г. Белебей, ул. Красная, 101.	35 623 500	29 557 230
3	06.09.2019 N 155	ООО "Служба мониторинга-Уфа"	Капитальный ремонт беспроводной системы пожарной сигнализации и системы оповещения при пожаре МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу РБ г. Белебей, ул. Красная, 101.	1 582 238	0
Итого:				48 898 508	41 250 000

По результатам проверки исполнения муниципальных контрактов от 22.07.2019 N 131 и от 16.08.2019 N 145, в т.ч. контрольных обмеров фактически выполненных работ (т. 1 л.д. 42-50), Министерством установлены признаки приемки и оплаты МАОУ СОШ N 15 фактически не выполненных работ, а также работ, не предусмотренных муниципальными контрактами.

В рамках проведенной проверки должностными лицами Министерства проведены контрольные обмеры выполненных работ по следующим объектам:

1. Капитальный ремонт здания (электроосвещение, силовое оборудование), наружных сетей, благоустройство МАОУ СОШ N 15,расположенного по адресу Республика Башкортостан, г. Белебей, ул. Красная,101 (муниципальный контракт от 22.06.2019 N 131, подрядчик - ИП Пупков А.В.).

2. Капитальный ремонт здания МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу Республика Башкортостан, г. Белебей, ул. Красная, д. 101 (муниципальный контракт от 16.08.2019 N 145, подрядчик - ООО ГК "Прогресс").

По итогам контрольных обмеров составлен акт контрольного обмера от 26.02.2021 N 40-1.

Контрольный обмер проведен должностными лицами Министерства:

главным специалистом-экспертом отдела контроля за использованием межбюджетных трансфертов Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Республики Башкортостан Бикметовым Ф.А.;

ведущим специалистом-экспертом отдела контроля за использованием межбюджетных трансфертов Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Республики Башкортостан Хайбрахмановым И.Н.

Хайбрахманов И.Н. обладает образованием в сфере строительства, что подтверждается копией диплома о профессиональной переподготовке в области промышленного и гражданского строительства N ПП 0008797, а также опытом работы в сфере приемки объектов капитального строительства, что подтверждается копией трудовой книжки.

В обмере участвовали:

представитель заказчика - директор МАОУ СОШ N 15 г. Белебея муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан Евдокимова О.Г.

подрядчик по муниципальному контракту N 131 - ИП Пупков Алексей Владимирович;

представитель организации, осуществлявшей строительный контроль на объектах - инженер строительного контроля ООО "БелСтрой" Садыков А.Ф.;

представитель главного распорядителя бюджетных средств - инженер-строитель МКУ Управления образования муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан Полтева К.С.

Представитель ООО ГК "Прогресс" (подрядчик по муниципальному контракту N 145) на контрольный обмер не явился. Приглашение для участия в предстоящем контрольном обмере направлено ООО ГК "Прогресс" письмом МАОУ СОШ N 15 г. Белебея муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан от 15.02.2021 N 48.

Акт контрольного обмера от 26.02.2021 N 40-1 подписан всеми членами комиссии без замечаний. К акту приложены ведомости контрольных измерений фактически выполненных работ по объектам, которые подписаны лицами, участвующими в контрольном обмере без замечаний. Акт контрольного обмера подкреплен материалами фотофиксации.

Министерством на основании акта выездной проверки N 37-21 от 05.03.2021 в адрес Администрации направлено представление от 28.04.2021 года N 29-05-17 (т. 1 л.д. 111-116).

Не согласившись с вынесенным представлением, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным в части пунктов 1-4.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что поскольку Администрацией не были выполнены условия расходования предоставленной субсидии, а неиспользованная часть субсидии не была своевременно возвращена в федеральный бюджет, оспариваемое представление Министерства является правомерным.

Оценив совокупность имеющихся в деле доказательств на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

В силу пункта 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В оспариваемом заявителем письме Министерства содержатся выводы о нарушении Администрацией бюджетного законодательства, а также требования о возврате бюджетных средств. То есть, оспоренное представление, вынесенное органом государственного финансового контроля в пределах предоставленных ему полномочий (статьи 265, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации), обладает признаками предписания, в связи с чем является носящим обязательный характер ненормативным правовым актом, возможность оспаривания которого предусмотрена арбитражным процессуальным законодательством.

Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В силу положений статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспоренного ненормативного акта закону или иному нормативному акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта, возлагается на орган, принявший акт.

Как отмечено выше, при рассмотрении дела в суде первой инстанции Министерство указанные требования не выполнило, мотивированный отзыв по существу заявленных требований не представило.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах адресности, целевого характера, результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена обязанность получателя бюджетных средств по обеспечению результативности и целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств отнесено к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств положениями подпункт 1 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета (пункт 1 статьи 269 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что оспоренным ненормативным правовым актом зафиксировано нарушение Администрацией принципов целевого характера и эффективности использования бюджетных средств в связи с приемкой и оплатой МАОУ СОШ N 15 фактически не выполненных работ, а также работ, не предусмотренных муниципальными контрактами.

Оценивая обоснованность позиции управления в указанной части, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В силу статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг (п. 1).

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 и 7 этой статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются: из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - в случаях и порядке, предусмотренных Федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов); из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункты 1, 2 пункта 2).

Согласно статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации, правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в том числе в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Согласно статье 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Из материалов дела усматривается, что в целях создания новых мест для обеспечения в общеобразовательных организациях, расположенных на территории Республики Башкортостан, односменного обучения принято постановление Правительства Республики Башкортостан от 18.08.2016 N 343 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан из бюджета Республики Башкортостан на осуществление мероприятий по созданию новых мест в общеобразовательных организациях за счет капитального ремонта".

Согласно пункту 14 Порядка предоставления субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан из бюджета Республики Башкортостан на осуществление мероприятий по созданию новых мест в общеобразовательных организациях за счет капитального ремонта, муниципальные образования Республики Башкортостан обеспечивают достижение плановых значений целевых показателей эффективности использования субсидий, которые определяются соглашениями. Оценка достижения муниципальными образованиями Республики Башкортостан плановых значений целевых показателей эффективности использования субсидий осуществляется Министерством по окончании финансового года. Отчеты об осуществлении расходов бюджета Республики Башкортостан, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, и о достигнутых значениях показателей эффективности реализации комплекса мероприятий и результативности предоставления субсидий представляются муниципальными образованиями Республики Башкортостан - получателями субсидий в Министерство ежеквартально до 9-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, по форме, установленной Министерством (пункт 15).

В соответствии с пунктом 20 данного Порядка в случаях нецелевого использования субсидий и (или) нарушения получателями субсидий условий их предоставления к этим получателям субсидий применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные законодательством. Администрации муниципальных образований Республики Башкортостан несут ответственность за результативное и целевое использование субсидий, а также за достоверность представляемых в Министерство сведений (документов, отчетов) (пункт 21).

В рамках реализации программы на проведение в муниципальном районе Белебеевский район Республики Башкортостан мероприятий по созданию новых мест в общеобразовательных организациях за счет капитального ремонта в рамках регионального проекта "Современная школа", оснащения новых мест в общеобразовательных организациях средствами обучения и воспитания, мебелью и оборудованием, необходимым для реализации образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования на 2019 год Администрации выделены средства в сумме 41 250 000 руб. из бюджета Республики Башкортостан.

Между Министерством и Администрацией заключено соглашение от 14.02.2019 о порядке и условиях предоставления субсидий.

В соответствии с пунктом 2.3.3 соглашения Администрация обязуется обеспечить достижение значений показателей результативности исполнения мероприятия по созданию новых мест в общеобразовательных организациях за счет капитального ремонта: - "количество создаваемых новых мест в общеобразовательных организациях за счет капитального ремонта - 550 ед."".

За счет полученных средств МАОУ СОШ N 15 заключены муниципальные контракты (т. 1 л.д. 29-37):

N п/п	Дата и номер МК	Подрядчик по МК	Предмет МК	Цена МК, руб.	в т.ч средства бюджета РБ, руб.
1	22.07.2019 N 131	ИП Пупков А.В.	Капитальный ремонт здания (электроосвещение, силовое оборудование), наружных сетей, благоустройство МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу РБ г. Белебей, ул. Красная, 101.	11 692 770	11 692 770
2	16.08.2019 N 145	ООО ГК "Прогресс"	Капитальный ремонт здания МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу РБ г. Белебей, ул. Красная, 101.	35 623 500	29 557 230
3	06.09.2019 N 155	ООО "Служба мониторинга-Уфа"	Капитальный ремонт беспроводной системы пожарной сигнализации и системы оповещения при пожаре МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу РБ г. Белебей, ул. Красная, 101.	1 582 238	0
Итого:				48 898 508	41 250 000

Как установлено судом первой инстанции, Министерством в ходе проверки исполнения муниципальных контрактов от 22.07.2019 N 131 и от 16.08.2019 N 145, в т.ч. контрольных обмеров фактически выполненных работ, установлены признаки приемки и оплаты МАОУ СОШ N 15 фактически не выполненных работ, а также работ, не предусмотренных муниципальными контрактами.

Указанное обстоятельство послужило основанием для направления Министерством на основании акта выездной проверки N 37-21 от 05.03.2021 в адрес Администрации представления от 28.04.2021 года N 29-05-17 (т. 1 л.д. 111-116).

В пунктах 1 - 3 оспариваемого представления содержится сведения о нарушениях, касающихся приемки и оплаты фактически не выполненных работ по муниципальным контрактам. Указанные нарушения квалифицируются как нецелевое использование бюджетных средств.

В пункте 1 оспариваемого представления отражен факт приемки и оплаты фактически не выполненных работ по контракту с ИП Пупковым А.В. от 22.07.2019 N 134:

1) по нанесению битумно-резиновой изоляции - 250 рублей.

Обоснование:

Локальным сметным расчетом N 4-1 "Наружное водоснабжение" (листы 32-33) предусмотрен вид работ "Нанесение усиленной антикоррозионной битумно-резиновой или битумно-полимерной изоляции на стыки и фасонные части стальных трубопроводов" (2 метра) (позиция 14), с использованием битумной мастики в объеме 0,00045 тонн (позиция 16).

В ходе выполнения работ принято решение указанные работы не выполнять, соответственно исключить их из акта выполненных работ КС-2 от 26.09.2019 N 2 (листы 34-35), включив минусовые позиции 14.1 и 16.1. Однако позиция 14.1 в акте выполненных работ ошибочно отражена со знаком "+", что привело к задвоению строительно-монтажных работ и приемке и оплате фактически невыполненных работ в размере 250 рублей.

Расчет стоимости оплаченных невыполненных работ прилагается (лист 36)

2) по установке комплекта электроснабжения 1,6 - 15 848 рублей; щитков осветительных, устанавливаемых на стене: распорными дюбелями, масса щитка до 6 кг - 1168 рублей.

Обоснование:

Локальным сметным расчетом N 2-6 (листы 37-40) предусмотрены работы по установке щитков осветительных, устанавливаемых в нише: распорными дюбелями, масса щитка до 6 кг в количестве 1 ед. (позиция 16), установке комплекта электроснабжения универсального школьного КЭС-1,6 в количестве 1 ед. (позиция 17).

Актом приемки выполненных работ КС-2 от 23.12.2019 N 2 (листы 41-45) указанные работ приняты в полном объеме (позиция 16 и 17) и оплачены.

Контрольным обмером, произведенным в ходе проверки, установлено:

отсутствие щитков осветительных, устанавливаемых в нише: распорными дюбелями, масса щитка до 6 кг;

отсутствие комплекта электроснабжения универсального школьного КЭС-1,6 в количестве 1 ед.

Таким образом, допущена приемка и оплата фактически не выполненных работ на сумму 17 016 рублей.

Общая сумма нарушений составила 17 266 рублей, что соответствует сумме указанной в пункте 1 представления.

Расчет стоимости оплаченных невыполненных работ прилагается (лист 46)

В пункте 2 оспариваемого представления отражен факт приемки и оплаты непредвиденных затрат в отсутствие документов, фиксирующих объемы фактически выполненных работ и обосновывающих расчеты стоимости работ, на сумму 65 077 рублей.

По результатам электронного аукциона между МАОУ СОШ N 15 и ООО ГК "Прогресс" заключен МК от 16.08.2019 N 145 на выполнение работ по капитальному ремонту здания МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу РБ г. Белебей, ул. Красная, 101, на общую сумму 35 623 500 рублей (листы 11-14).

Согласно дополнительному соглашению от 16.12.2019 N 1, финансирование осуществляется:

из бюджета Республики Башкортостан в сумме 29 557 230 рублей;

из бюджета муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан в сумме 6 066 270 рублей.

Проверке представлен сводный сметный расчет по Объекту, который является неотъемлемой частью контракта, сформированный с учетом п. 4.96 МДС 81 - 35.2004 и включает в себя сумму резерва на непредвиденные работы и затраты в размере 2% от стоимости работ.

Согласно пункту 4.96 МДС81-35.2004 в сводный сметный расчет включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенный для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

Конкретного перечня работ (затрат), стоимость которых компенсируется за счет резерва средств на непредвиденные расходы, ни вышеназванный пункт Методики, ни ее другие разделы, равно как иные нормативные акты не содержат.

Между тем такое понятие как резерв средств на непредвиденные работы и затраты встречается в актах, регулирующих выполнение строительных работ. Так основным нормативным документом, регулирующим вопросы, связанные с технической документацией, при проведении строительных работ является Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно- сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (СНиП 1.02.01-85).

Согласно пункту 4.6 указанной Инструкции часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты, предусмотренного в сводном сметном расчете, служит для возмещения затрат строительно-монтажных организаций, возникающих при производстве работ:

- в случае изменения подрядчиком способов производства работ;

- замены механизмов, а также замены по его инициативе в установленном порядке отдельных строительных конструкций и материалов, предусмотренных в рабочих чертежах, выданных к производству работ.

Остальная часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты остается в распоряжении заказчика и может расходоваться на:

- оплату дополнительных работ, вызванных уточнением заказчиком в установленном порядке объемно-планировочных, конструктивных, технологических решений;

- уточнение сметной стоимости объектов, расчеты по которым в разрешенных случаях производятся за фактически выполненные объемы работ по единичным расценкам на строительные работы и расценкам на монтаж оборудования;

- уточнение стоимости при выявлении в процессе строительства работ, не учтенных в рабочих чертежах и смете, или ошибок в проектно-сметной документации;

- оплату дополнительных расходов, связанных с поставками материалов и изделий, обеспечение которыми лежит на обязанности заказчика;

- оплату разницы в стоимости оборудования при отклонении цен промышленности от принятых в сметах, а также в связи с заменой в установленном порядке отдельных видов оборудования;

- оплату других работ и затрат, которые на основании действующего законодательства подлежат возмещению за счет резерва средств на непредвиденные работы и затраты.

На основании пункта 4.33 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС81-35.2004 (далее - МДС81-35.2004) с целью определения полной стоимости объекта, необходимой для расчетов между заказчиком и подрядчиком, в конце объектной сметы к стоимости строительных и монтажных работ, определенной в текущем уровне цен, рекомендуется дополнительно включать средства на покрытие лимитированных затрат, в том числе часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты, предусмотренного в сводном сметном расчете, с учетом размера, согласованного заказчиком и подрядчиком для включения в состав твердой договорной цены на строительную продукцию.

При расчетах между заказчиком и подрядчиком за фактически выполненные работы часть резерва подрядчику не передается, а остается в распоряжении заказчика.

В этом случае объемы фактически выполняемых работ фиксируются в обосновывающих расчеты документах, в том числе и тех работ, которые дополнительно могут возникать при изменении заказчиком в ходе строительства ранее принятых проектных решений.

Возникновение у подрядчика права на получение средств на непредвиденные работы и затраты связано с фактом выполнения дополнительных работ.

Таким образом, из приведенных норм Методики и Инструкции следует, что в том случае, если в ходе исполнения контракта не возникла необходимость дополнительного объема работ, сумма затрат на непредвиденные расходы подрядчику не передается, а в случае выполнения дополнительного объема работ объемы фактически выполненных дополнительных работ должны быть подтверждены документально.

При этом, пунктом 4.96 Методики в редакции, действующей до 01.06.2012 было предусмотрено, что при расчетах за выполненные работы по договорам с установленной твердой договорной ценой резерв средств на непредвиденные работы и затраты в актах приемки выполненных работ не расшифровывается и оплачивается заказчиком по норме, согласованной при формировании договорной цены.

Однако Приказом Минрегиона России от 01.06.2012 N 220 редакция пункта 4.96 была изменена, указанный выше абзац исключен.

В силу вышеизложенного, суд первой инстанции верно установил, что непредвиденные работы и затраты должны быть расшифрованы в актах выполненных работ с целью их надлежащей оценки, приемки и, как следствие, дальнейшей оплаты.

Таким образом, возникновение у подрядчика права на получение средств на непредвиденные работы и затраты связано с выполнением соответствующих работ (несением непредвиденных затрат).

В нарушение вышеназванных норм и условий контракта осуществлена приемка (акт КС-3 N 1 от 21.10.2019) (лист 47) и оплата (платежное поручение N 54072 от 25.10.2019) (лист 48) непредвиденных затрат в отсутствие документов, фиксирующих объемы фактически выполненных работ и обосновывающих расчеты данной стоимости в размере 78 406 рублей, в том числе за счет средств бюджета Республики Башкортостан 65 077 рублей.

В пункте 3 оспариваемого представления отражен факт приемки и оплаты фактически не выполненных работ на общую сумму 61 794 рублей.

Актом контрольного обмера от 26.02.2021 N 40-1 (листы 21-26), произведенным по объекту "Капитальный ремонт здания МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу Республика Башкортостан, г. Белебей, ул. Красная, д. 101" (муниципальный контракт от 16.08.2019 N 145, подрядчик - ООО ГК "Прогресс"), установлены факты приемки и оплаты фактически невыполненных работ по установке:

1) термометров биметаллических А 5000-63 (0-200 град С) в кол-ве 2 ед. (позиции 14 и 16 акта КС-2 от 25.03.2020 N 5-2) (листы 49-55) на сумму 4 048 рублей;

2) решеток жалюзийных стальных в кол-ве 36 ед. в зале для занятий (позиция 16 акта КС-2 от 18.06.2020 N 9-3) (листы 56-60) на сумму 15 697 рублей;

3) фонтанчиков питьевых напольных с педальным пуском в количестве 4 ед. (позиция 42 акта КС-2 от 25.06.2020 N 10-1) (листы 61-63) на сумму 48 811 рублей.

4) поручней дубовых в объеме 18,4 метров (КС-2 от 03.12.2019 N 2-1) на сумму 5 895 рублей.

Общая сумма принятых и оплаченных, но фактически не выполненных работ составила 74 451 рубль. Доля финансирования расходов по контракту за счет бюджета Республики Башкортостан составляет 83%, соответственно доля финансовых нарушений за счет бюджета Республики Башкортостан по данному пункту представления составила 61 794 рублей (74 451 х 83%).

В пункте 4 оспариваемого представления отражен факт приемки и оплаты работ, не предусмотренных муниципальным контрактом от 22.07.2019 N 131, заключенным с ИП Пупковым А.В., и проектно-сметной документацией, прошедшей положительную государственную экспертизу на сумму 647 019 рублей.

Между МАОУ СОШ N 15 и ИП Пупковым А.В. заключен муниципальный контракт от 22.07.2019 N 131 на предмет выполнения работ по капитальному ремонту здания (электроосвещение, силовое оборудование), наружных сетей, благоустройство МАОУ СОШ N 15, расположенного по адресу Республика Башкортостан, г. Белебей, ул. Красная, д. 101 (листы 6-10).

Источником финансирования контракта являются субсидии из бюджета Республики Башкортостан и местного бюджета.

В соответствии с пунктом 1.1 контракта подрядчик обязуется выполнить работы в соответствии с требованиями Технического задания (приложение N 1 к муниципальному контракту), локальным сметным расчетом и иными условиями контракта.

В соответствии с пунктом 1.4 контракта заказчик обязуется в порядке и объемах, оговоренных настоящим контрактом, принять и оплатить выполненные работы.

Проектно-сметная документация получила положительное заключение государственной экспертизы от 19.12.2018 N 02-1-3074-18 (лист 68).

Проверкой установлено, что ИП Пупковым А.В. отдельные виды работ не были выполнены, вместо которых были выполнены иные виды работ, не предусмотренные локальными сметными расчетам, что отражено в актах о приемке выполненных работ КС-2 от 26.09.2019 N 3 (наружная канализация) (листы 69-70), от 26.09.2019 N 3 (наружное водоснабжение) (листы 71-72), от 26.09.2019 N 1 (электроснабжение) (листы 73-74), от 23.12.2019 N 2 (электроосвещение) (листы 75-78), от 23.12.2019 N 2 (благоустройство) (листы 79-85).

Изменения в контракт в части объемов и видов работ не внесены.

Кроме того, в соответствии с частью 15 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация, а также изменения, внесенные в нее в соответствии с частями 3.8 и 3.9 статьи 49 настоящего Кодекса, утверждаются застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором.

В случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. Проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации, за исключением случаев, предусмотренных частями 15.2 и 15.3 настоящей статьи.

В соответствии с частью 15.2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации Застройщик или технический заказчик вправе утвердить изменения, внесенные в проектную документацию в соответствии с частью 3.8 статьи 49 настоящего Кодекса, при наличии подтверждения соответствия вносимых в проектную документацию изменений требованиям, указанным в части 3.8 статьи 49 Кодекса, предоставленного лицом, являющимся членом саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, утвержденного привлеченным этим лицом в соответствии с настоящим Кодексом специалистом по организации архитектурно-строительного проектирования в должности главного инженера проекта.

В нарушение указанных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации изменения в проектно-сметную документацию не вносились, государственная экспертиза не проводилась, заключение главного инженера проекта о подтверждении соответствия вносимых в проектную документацию изменений требованиям, указанным в части 3.8 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации отсутствует.

Администрацией указанные работы были приняты и оплачены, что Министерством квалифицировано как нецелевое использование бюджетных средств, т.к. Порядок предоставления субсидий N 343 требует обязательного наличия положительного заключения государственной экспертизы на реализуемый проект.

Расчеты стоимости принятых, но не предусмотренных контрактом работ произведен как произведение стоимости дополнительных работ (указывается в КС-2 в конце акта отдельным разделом) на индекс перевода в текущие цены и на ставку НДС 20%:

Наружная канализация: 7 632 руб. (итого по разделу 5) х 5,88 х 1,2 = 53 851 рубль;

Наружное водоснабжение: 3 954 руб. (итого по разделу 2) х 6,49 х 1,2 = 30 794 рубля;

Электроснабжение: 4 760 руб. (итого по разделу 2) х 6,4 х 1,2 = 36 557 рублей;

Электроосвещение: 28 738 руб. (итого по разделу 3) х 6,45 х 1,2 = 222 432 рубля;

Благоустройство:

Асфальтовое покрытие - 21 968 руб. (итого по разделу 3) х 5,68 х 1,2 = 149 734 рублей;

Благоустройство - 21 739 руб. (итого по разделу 4) х 5,89 х 1,2 = 153 651 рублей;

Итого по благоустройству: 149 734 +153 651 = 303 385 руб.

В соответствии с пунктом 2.3.2 соглашения о предоставлении субсидии от 14.06.2019 Администрация обязуется обеспечить контроль за целевым использованием субсидий получателями субсидий.

Администрация, предоставив субсидию нижестоящим получателям, выступила главным распорядителем бюджетных средств.

В соответствии с частью 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает:

результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

На основании пункта 2.3.12 соглашения о предоставлении субсидии от 14.06.2019 субсидии подлежат взысканию в бюджет Республики Башкортостан в случае нецелевого использования предоставленных субсидий.

В силу пункта 3.2 соглашения о предоставлении субсидии от 14.06.2019 Администрация несет ответственность за целевое использование предоставленных средств.

В силу вышеизложенного, материалами дела подтверждается, что по результатам проверки Министерством правомерно установлены признаки приемки и оплаты МАОУ СОШ N 15 фактически не выполненных работ, а также работ, не предусмотренных муниципальными контрактами.

При этом Администрация, как главный распорядитель бюджетных средств, в нарушение статей 132, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации не обеспечила надлежащий контроль по соблюдению уровня софинансирования, установленного в заключенном соглашении при использовании средств федерального бюджета.

Таким образом, материалами проведенной проверки подтверждены факты невыполнения Администрацией условий расходования предоставленных субсидий в части нарушения софинансирования, установленного в заключенном соглашении при использовании средств федерального бюджета, что свидетельствует о нарушении условий предоставления средств бюджета.

При таких обстоятельствах совокупность обстоятельств, являющихся в силу закона основанием для удовлетворения заявленных требований о признании пунктов 1 - 4 ненормативного правового акта недействительным, в настоящем случае не подтверждена.

Заявитель указывает, что с 06.08.2019 нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов не относится к числу бюджетных нарушений, за совершение которого в соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации может быть применена бюджетная мера принуждения.

Однако в рассматриваемом случае установлено нецелевое использование бюджетных средств.

Довод апелляционной жалобы о процессуальном нарушении, выразившемся в том, что суд первой инстанции не рассмотрел ходатайство Администрации об участии в рассмотрении дела посредством онлайн-заседания, не может быть принят во внимание, поскольку не проведение судом онлайн-заседания не привело к принятию неправильного судебного акта и не может являться безусловным основанием для отмены и (или) изменения решения суда первой инстанции.

Само по себе неучастие в судебном заседании законного представителя стороны спора, извещенной о времени и месте судебного заседания, не является основанием для отмены судебного акта. Кроме того, заявитель не был лишен представить свои возражения в электронном виде.

Судом первой инстанции полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как неосновательные по приведенным выше мотивам.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на ее подателя по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Их взыскание в доход федерального бюджета не производится, поскольку податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 08.12.2021 по делу N А07-20170/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.А. Томилина

Судьи

А.С. Жернаков Ю.С. Колясникова