Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2022 г. N 21АП-4222/21 по делу N А83-12403/2021

22 марта 2022 г.

А83-12403/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 15.03.2022.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.03.2022.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей Градовой О.Г., Кузняковой С.Ю., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Голышкиной Ю.С.,

при участии в судебном заседании посредством использования системы веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания): от индивидуального предпринимателя Бурсаловой Е. В. - Цыпкина С.Н., представитель по доверенности от 23.07.2021 б/н,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания) апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Бурсаловой Екатерины Владимировны на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 октября 2021 года по делу N А83-12403/2021, принятому по заявлению индивидуального предпринимателя Бурсаловой Екатерины Владимировны к Администрации города Феодосии Республики Крым о признании решения незаконным,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Бурсалова Екатерина Владимировна (далее - ИП Бурсалова Е.В., предприниматель, заявитель, апеллянт) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением (согласно уточненным требованиям от 04.06.2021 (т. 1 л.д. 91-92), о признании незаконными решений Администрации города Феодосии Республики Крым (далее - Администрация г. Феодосии, Администрация, Администрация города), изложенных в письмах от 26.01.2021 N 2-44/1363/1, 26.01.2021 N 2/1364/1, выраженных в отказах от подписания дополнительных соглашений о продлении договоров N 4 и N 5 о благоустройстве пляжа, находящегося в муниципальной собственности городского округа Феодосия, на территории села Береговое от 31.05.2016, заключенных между ИП Бурсаловой Е.В. и Береговой сельской администрацией; понуждении Администрации заключить с предпринимателем дополнительные соглашения о продлении срока поименованных выше договоров в редакции проектов, направленных ИП Бурсаловой Е.В. в адрес администрации сопроводительными письмами от 20.01.2021.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 25 октября 2021 года по делу N А83-12403/2021 в удовлетворении заявления индивидуальному предпринимателю Бурсаловой Екатерине Владимировне отказано. Из федерального бюджета возвращена излишне оплаченная платежным поручением от 25.05.2021 N20 государственная пошлина в размере 6 000,00 рублей.

Дополнительным решением Арбитражного суда Республики Крым от 28 октября 2021 года по делу N А83-12403/2021 индивидуальному предпринимателю Бурсаловой Екатерине Владимировне из федерального бюджета возвращена излишне оплаченная платежными поручениями от 24.05.2021 N 18, от 25.05.2021 N 19 государственная пошлина в сумме 8 400,00 рублей.

Не согласившись с судебным актом от 25 октября 2021 года, предприниматель обратилась в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает на то, что судом не дана надлежащая, мотивированная, правовая оценка договорам благоустройства, поскольку осуществлена ненадлежащая квалификация договоров как не относящихся к договорам аренды земельных участков. Заявитель полагает, что к возникшим между сторонами правоотношениям применимы нормы Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее ЗаконN 98) (в редакции Федерального закона от 30.12.2021 N 498-ФЗ), в части продления договоров без проведения конкурентных процедур. При этом по мнению апеллянта, судом не приняты во внимание затраты заявителя на благоустройство пляжей, и обстоятельства осуществления предпринимателем договорных обязательств в течение летнего сезона 2021 года и после окончания срока действия договоров, без замечаний со стороны арендодателя.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебных заседаний размещалась арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ. Определением заместителя председателя Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2022 в составе суда, рассматривающего апелляционную жалобу, произведена замена судьи Приваловой А.В. ввиду наличия оснований, предусмотренных статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, на судью Градову О. Г. в составе суда. Согласно части 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с заменой судьи рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

Рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось в порядке статьи 158 АПК РФ в виду наличия оснований, в том числе, для создания участникам апелляционного разбирательства состязательной возможности при предоставлении правовых позиций в развитие своих доводов и возражений, а также по болезни председательствующего судьи.

В итоговом судебном заседание суда апелляционной инстанции 15.03.2022 представитель заявителя поддержал требования, заявленные в апелляционной жалобе. Представитель Администрации города Феодосии Республики Крым в это судебное заседание не явился, представил ходатайство о возможности рассмотрении апелляционной жалобы без его участия. Отзыв на апелляционную жалобу Администрацией города Феодосии Республики Крым в суд апелляционной инстанции не представлен.

Рассмотрение апелляционной жалобы допущено судом при указанной явке участников судебного разбирательства, что согласуется со статьями 156, 266 АПК РФ.

Повторно рассмотрев дело по правилам главы 34 АПК РФ, судебная коллегия установила следующие юридически значимые обстоятельства.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 31.05.2016 между Береговой сельской администрацией Администрации г. Феодосии (администрация города) и ИП Бурсаловой Е.В. (пользователь) были заключены два договора о благоустройстве пляжа, находящегося в муниципальной собственности городского округа Феодосия, на территории села Береговое N 4 и N 5 (далее - договоры о благоустройства пляжа N4 и N5, т. 1 л.д. 38-48).

Пунктами 1.1 поименованных договоров о благоустройстве пляжа установлено, что последние заключены в целях создания условий для массового отдыха людей на водных объектах путем благоустройства пляжа, находящегося в муниципальной собственности городского округа Феодосия, повышения качества обслуживания лиц, отдыхающих на пляжах, соблюдения требований по обеспечению безопасности людей на воде и санитарных правил.

На основании пункта 1.2 договора о благоустройства пляжа N 4 деятельность осуществляется пользователем на пляже в границах земельного участка N 4 по адресу: г. Феодосия, с. Береговое, напротив ул. Курская, площадью 7223 кв. м, границы которого устанавливаются схемой размещения пляжа согласно эскизному предложению по благоустройству пляжа села Береговое г. Феодосии.

В соответствии с пунктом 1.2 договора о благоустройства пляжа N 5 деятельность осуществляется пользователем на пляже в границах земельного участка N 5 по адресу: г. Феодосия, с. Береговое, район лагеря "Родина мира", площадью 12349 кв. м, границы которого устанавливаются схемой размещения пляжа согласно эскизному предложению по благоустройству пляжа села Береговое г. Феодосии.

Согласно пункту 3.1 договоров о благоустройства пляжа N 4 и N 5 вступают в силу с момента их подписания и действуют до 31.05.2021.

В адрес ИП Бурсаловой Е.В. из Администрации города Феодосии поступили письма от 16.12.2020 N 2-44-9787 и N 2-44-9788 с предложением досрочно прекратить действие договоров о благоустройства пляжа N 4 и N 5 с целью проведения конкурса на право заключения договора о благоустройстве в срок, до подготовки к курортному сезону, направив заявления (в произвольной форме) на имя Главы администрации города Феодосии.

Предприниматель Бурсалова Е.В., рассмотрев предложения администрации, изложенные в указанных письмах, 20.01.2021 направила в адрес Администрации города Феодосии заявления с проектами дополнительных соглашений о продлении сроков действия договоров о благоустройства пляжа N 4 и N 5 сроком на 5 (пять) лет без проведения торгов.

Как следует из заявления, 02.03.2021 в адрес ИП Бурсаловой Е.В. из Администрации города Феодосии поступили письма от 26.01.2021 N 2-44/1364/1 и N 2-44/1363/1, в которых сообщалось, что продление договоров о благоустройства пляжа N 4 и N 5 не предоставляется возможным согласно действующему законодательству.

В связи с осуществлением мероприятий по подготовке к купальному сезону 2021 года, в соответствии с графиком работ и понесенных финансовых затрат 02.04.2021 года ИП Бурсаловой Е.В. в адрес Администрации города Феодосии направлены уведомления о готовности исполнить взятые на себя обязательства по договорам благоустройства пляжа N 4 и N 5 до окончания купального сезона 2021 года.

Однако письмами от 12.04.2021 N 2-44/8496.1 и N 2-44/8496/1 Администрация города Феодосии сообщила, что продление срока действия договоров не предоставляется возможным согласно законодательству Российской Федерации и действующему постановлению Администрации г. Феодосии от 17.04.2019 N 1409.

В последствии, 22.04.2021 состоялось заседание комиссии по вопросам организации пляжного отдыха на территории муниципального образования городской округ Феодосия. В соответствии с Решением комиссии по вопросам организации пляжного отдыха на территории муниципального образования городской округ Феодосия, оформленного протоколом N 67, утверждены участки пляжных территорий N 81 (ранее земельный участок N4) и пляжной территории N82 (ранее земельный участок N5), расположенные по адресу г. Феодосия, с. Береговое напротив ул. Курская и г. Феодосия, с. Береговое, район ротонды (ранее лагеря "Родина Мира") на конкурс на право заключения договоров о благоустройстве общего пользования и поручено Отделу по курортам и туризму управления городского развития администрации г. Феодосии разместить извещение о проведении конкурса на право заключения договоров о благоустройстве пляжных территорий на портале Правительства Республики Крым.

Полагая, что вынесенное решение Администрации города Феодосии, изложенное в письмах от 26.01.2021 N 2-44/1363/1 и N 2/1364/1, не соответствует нормам действующего законодательства, а также нарушает ее права и законные интересы, ИП Бурсалова Е.В. обратилась в суд первой инстанции с настоящим заявлением, поданным в порядке главы 24 АПК РФ.

Апелляционная коллегия, исследовав материалы дела, оценив доводы сторон, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, пришла к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) арбитражный суд осуществляет защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав.

Статьей 13 ГК РФ установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления рассматриваются в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанной совокупности условий исключает удовлетворение заявленных требований, заявленных в порядке главы 24 АПК РФ.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акту закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица, надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Однако установленные главой 24 АПК РФ особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закрепленного в части 1 статьи 65 АПК РФ, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений.

То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 АПК РФ, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов действиями (бездействием), ненормативными актами, действиями, бездействием органа, осуществляющего публичные полномочия, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий.

Как разъяснено в пункте 1 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) он может признать такой акт недействительным.

В данном случае предметом судебного контроля является ненормативный акт органа местного самоуправления - решения Администрации города Феодосии, изложенные в письмах от 26.01.2021 N 2-44/1363/1 и N 2/1364/1.

Правопритязания заявителя касаются фактически продолжения предпринимателем использования территории пляжа в порядке, определенном ранее заключенными с 31.05.2016 между Береговой сельской администрацией Администрации г. Феодосии двух договоров о благоустройстве пляжа.

Судебная коллегия считает, что разрешая настоящий спор, суду надлежит осуществить квалификацию договоров, порядок использования территории пляжа, и как следствие, компетенции администрации города на их продление.

Пунктом 4 статьи 7 Закона 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 6 АПК РФ законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с Постановлением Администрации города Феодосии Республики Крым от 31.03.2016 N 556 "О Порядке благоустройства пляжей общего пользования, находящихся в муниципальной собственности городского округа Феодосия" с целью урегулирования вопросов в части создания условий для массового отдыха населения и организации обустройства пляжей общего пользования, находящихся в муниципальной собственности городского округа Феодосия, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, утвержден Порядок благоустройства пляжей общего пользования, находящихся в муниципальной собственности городского округа Феодосия (далее - Порядок благоустройства пляжей).

В силу положений пункта 2 Порядка благоустройства пляжей благоустройство пляжей общего пользования, находящихся в муниципальной собственности городского округа Феодосия, и прилегающих к ним территорий путем размещения элементов обустройства пляжа, осуществляется хозяйствующими субъектами на основании договора о благоустройстве пляжа общего пользования, находящегося в муниципальной собственности городского округа Феодосия (приложение 2 настоящего постановления).

Хозяйствующие субъекты, осуществляющие мероприятия по благоустройству пляжей общего пользования и прилегающих территорий, находящихся в муниципальной собственности, определяются путем проведения конкурсов на лучшее эскизное предложение по благоустройству пляжей (пункт 5 Порядка благоустройства пляжей).

Выполнение условий договора о благоустройстве пляжа подтверждается актом по благоустройству пляжа (приложение 5 постановления). Актирование проведенных работ по благоустройству осуществляет комиссия по благоустройству и подготовке к купальному сезону пляжей, расположенных в городе Феодосия, находящихся в муниципальной собственности (пункт 6 Порядка благоустройства пляжей).

Как следует из материалов дела и установлено коллегией судей, срок действия договоров о благоустройстве пляжа N 4 и N 5 истек 31.05.2021.

Доводы заявителя о том, что к возникшим между сторонами правоотношениям применимы нормы Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (в редакции Федерального закона от 30.12.2021 N 498-ФЗ), в части продления договоров без проведения конкурентных процедур, так как по своей правовой природе договоры о благоустройстве пляжа N 4, N 5 являются аналогичными договорам аренды земельных участков, отклоняется судебной коллегий исходя из следующего.

Из анализа обязательств сторон, вытекающих из договоров о благоустройстве пляжа, следует, что основной целью договоров является создание условий для массового отдыха людей на водных объектах путем благоустройства пляжа, находящегося в муниципальной собственности городского округа Феодосия, повышения качества обслуживания лиц, отдыхающих на пляжах, соблюдения требований по обеспечению безопасности людей на воде и санитарных правил.

Несмотря на то, что в результате исполнения договоров о благоустройстве пляжа, лицо осуществляющее благоустройство, получает прибыль от эксплуатации объектов социальной и развлекательной инфраструктуры, и реализует свой частноправовой интерес, проанализировав предмет рассматриваемых договоров, их цель, заключающуюся в достижении общественно значимых результатов, учитывая также участие публично-правового субъекта (муниципального органа), судебной коллегией делается вывод, что рассматриваемые договора заключены для реализации публичного интереса.

Установив, какова цель заключенных договоров, (достижение общественно значимых результатов) судебная коллегия отмечает, что в этом контексте занятие земельных участков пользователем возможна лишь для достижения целей, установленных в рассматриваемых договорах и на установленный в них срок. При этом вид прав на земельные участки в данных договорах конкретно не определяется.

При этом суд апелляционной инстанции исходит из того, что на основании пункта 12 статьи 85 ЗК РФ пляжи как территории общего пользования, предназначенные для беспрепятственного пользования неограниченным кругом лиц (пункт 1 статьи 262 ГК РФ, пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не могут быть приватизированы и/или предоставлены в пользование конкретному лицу. Аналогичный правовой подход о недопустимости предоставления в аренду земель общего пользования содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.06.2018 N 308-ЭС18-8200, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10, Определении Верховного Суда Российской Федерации от 13.03.2017 по делу N А51-4820/2016.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что договоры о благоустройстве пляжа N 4 и N 5 по своей правовой природе договорами аренды земельного участка не являются и соответствующих прав предпринимателю не предоставляют, к ним не подлежат применению по аналогии закона нормы, касающиеся аренды государственного и муниципального имущества, а соответственно, не подлежит применению часть 6 статьи 19 Закон N 98, дающая право арендатору земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности требовать от арендодателя заключения дополнительного соглашения к договору аренды такого земельного участка, предусматривающего увеличение срока действия такого договора, независимо от оснований заключения данного договора аренды, наличия или отсутствия задолженности по арендной плате.

Преимущественное право на заключение договора о благоустройстве пляжа на новый срок нормами действующего законодательства не предусмотрено, и из условий рассматриваемых договоров также не усматривается (раздел 3 договоров). Ввиду изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о невозможности продления действия договоров о благоустройстве пляжа N 4 и N 5 на новый срок без проведения нового конкурса.

Доводы заявителя апелляционной жалобы об осуществлении им договорных обязательств в течение летнего сезона 2021года и после окончания срока действия договоров, без замечаний со стороны арендодателя, не наделяют его правом на продление действия договоров на новый срок в обход конкурентных процедур, иное не будет соответствовать целям и задачам антимонопольного законодательства, при этом утратится социально-правовой смысл проведения конкурентных процедур.

Применительно к положениям статьи 201 АПК РФ применяемая судами восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), и быть обусловленной существом спора.

Определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках судейского усмотрения и связано с оценкой спорных правоотношений, с совокупностью установленных по делу обстоятельств. Осуществляя функции судебного контроля за законностью решений, действий (бездействий) органов государственной власти, арбитражный суд не вправе подменять орган, наделенный полномочиями по принятию соответствующих решений.

Указывая на невозможность избрания указанного способа восстановления нарушенного права, суд первой инстанции последовательно исходил из вывода о том, что требования ИП Бурсаловой Е.В. о понуждении Администрации города Феодосии заключить с предпринимателем дополнительные соглашения о продлении срока договоров о благоустройстве пляжа N 4 и N 5 в редакции проектов, направленных заявителем в адрес администрации сопроводительными письмами от 20.01.2021, самостоятельными не являются, и заявлены ею как правовосстановительная мера, и правомерно отказал в удовлетворении данных требований.

Апелляционная коллегия отмечает, что судом первой инстанции установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства дела, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, соответствуют доказательствам, представленным в материалы дела, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нормам действующего законодательства.

Иная оценка апеллянтом обстоятельств дела и иное толкование норм действующего законодательства не свидетельствуют о незаконности оспариваемых действий и актов. А несогласие апеллянта с произведенной судом оценкой фактических обстоятельств дела и представленных доказательств не могут являться основанием для отмены состоявшегося судебного акта, поскольку они не учитывают фактические обстоятельства данного дела.

При этом согласно положениям пункта 1 статьи 2 АПК РФ основной задачей судопроизводства в арбитражном суде является защита нарушенных прав и законных интересов. Иной итог разрешения настоящего спора на данном этапе не соответствовал бы принципу эффективности судебной защиты.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных части 4 статьи 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией судей не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 октября 2021 года по делу N А83-12403/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Бурсаловой Екатерины Владимировны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

О.Г. Градова С.Ю. Кузнякова