Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2022 г. N 18АП-6020/22 по делу N А76-2933/2021

г. Челябинск

16 мая 2022 г.

Дело N А76-2933/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 мая 2022 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд: в составе

судьи Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Челябинска на определение Арбитражного суда Челябинской области от 18.04.2022 по делу N А76-2933/2021 об отказе в удовлетворении заявления о передаче дела по подсудности.

В судебном заседании принял участие представители:

товарищества собственников недвижимости "Цвиллинга, 36" - Хашимов Р.А. (адвокат, доверенность от 13.05.2022), Никифорова И.М. (председатель, протокол от 26.04.2021 N 1),

Администрации города Челябинска - Гербер П.В. (доверенность от 12.04.2022, диплом).

Товарищество собственников недвижимости "Цвиллинга, 36" (далее - заявитель, ТСН "Цвиллинга, 36") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации города Челябинска (далее - заинтересованное лицо, Администрация) о признании недействительным постановления от 29.12.2020 N 598-П (далее - Постановление N 598-П).

Судом первой инстанции привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Управление по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 01.07.2021 заявленные требования удовлетворены, признано недействительным постановление Администрации города Челябинска от 29.12.2020 N 598-П.

Постановлением Восемнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 06.09.2021 решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.07.2021 по делу N А76- 2933/2021 изменено, резолютивная часть решения Арбитражного суда Челябинской области от 01.07.2021 по делу N А76-2933/2021 изложена в следующей редакции: "Заявленные требования товарищества собственников недвижимости "Цвиллинга, 36" удовлетворить частично. Признать недействительным постановление Администрации города Челябинска N 598-П от 29.12.2020 в части земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0511001:15; 74:36:0511001:793. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.".

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 19.01.2022 решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.07.2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.092021, дело N А76-2933/2021 направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Челябинской области.

Судом кассационной инстанции указано, что при новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения норм процессуального права, в установленном порядке рассмотреть ходатайство Администрации о передаче дела на рассмотрение суда общей юрисдикции, дав оценку всем доводам Администрации по указанному вопросу.

При новом рассмотрении дела Администрацией вновь заявлено ходатайство о передаче дела в Челябинский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом, поскольку оспариваемое постановление от 29.12.2020 N 598-П является нормативным правовым актом.

Определением суда первой инстанции от 18.04.2022 в удовлетворении ходатайства Администрации отказано.

Администрация, не согласившись с определением суда первой инстанции, обратилась с апелляционной жалобой, просит определение суда первой инстанции отменить, направить дело на рассмотрение в суд общей юрисдикции, указывая в апелляционной жалобе на наличие у постановления от 29.12.2020 N 598-П признаков нормативного правового акта.

В представленном отзыве ТСН "Цвиллинга, 36" ссылалось на законность и обоснованность определения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из содержания обжалуемого определения, отказывая в передаче дела в Челябинский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом, суд первой инстанции исходил из наличия компетенции у арбитражного суда рассматривать поданное заявление ввиду отнесения Постановления N 598-П к ненормативным правовым актам.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В соответствии с частью 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Как следует из материалов дела, товарищество собственников недвижимости "Цвиллинга, 36" обратилось в арбитражный суд с требованием к Администрации города Челябинска о признании недействительным постановления от 29.12.2020 N 598-П "Об утверждении документации по планировке территории (проект межевания территории) в границах: пр. Ленина, ул. Кирова, ул. Коммуны, ул. Цвиллинга в Центральном районе города Челябинска".

Пунктом 1 Постановления N 598-П утверждена документация по планировке территории (проект межевания территории) в границах пр. Ленина, ул. Кирова, ул. Коммуны, ул. Цвиллинга в Центральном районе города Челябинска (далее - документация по планировке территории).

Пунктом 2 Постановления N 598-П постановлено считать утвержденную документацию по планировке территории основанием для дальнейшего архитектурно-строительного проектирования отдельных объектов капитального строительства.

Пунктом 3 Постановления N 598-П признано утратившим силу постановление Администрации города Челябинска от 10.07.2017 N 287-п "Об утверждении документации по планировке территории (проект межевания территории) в границах: проспект Ленина, улица Цвиллинга, улица Коммуны, улица Кирова в Центральном районе города Челябинска.

Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 3 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе и дела об административных правонарушениях, если Федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Глава 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации регламентирует рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных Федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В части 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указано, что дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных Федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, к компетенции арбитражных судов отнесены споры, связанные с обжалованием гражданами, организациями и иными лицами, ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Исходя из содержания статьи 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами исполнительных органов муниципальных образований, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации даны соответствующие разъяснения, изложенные в Постановлении от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50).

Как следует из содержания пунктов 1, 2 Постановления N 50, оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории, проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частью 16 статьи 45 ГрК РФ.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 ГрК РФ).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Следовательно, проект межевания территории обязателен для неопределённого круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Таким образом, проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта (указанный правовой подход отражен в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2019 N 87-КА19-1).

Постановление N 598-П, которым утверждена документация по планировке территории (проект межевания территории) в границах пр. Ленина, ул. Кирова, ул. Коммуны, ул. Цвиллинга в Центральном районе города Челябинска, распространяет свое действие на круг лиц, объединенных общей территорией, содержит обязательные для неоднократного применения нормы и правила поведения, регулирующие осуществление градостроительной деятельности на указанной территории.

Правовая позиция, изложенная в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.02.2013 N 13427/12, не подлежала применению судом первой инстанции при разрешении ходатайства Администрации ввиду изменения законодательства о градостроительной деятельности и процессуального законодательства.

Верховный суд Российской Федерации в Постановлении от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" дал разъяснения, позволяющие разграничивать нормативные и ненормативные правовые акты, исходя из анализа их содержания, с учетом применения которых следует, что Постановление N 598-П является нормативным правовым актом.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в Суд по интеллектуальным правам с заявлениями о признании недействующими нормативных правовых актов, если полагают, что такой оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы.

Таким образом, рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам, относится к ведению судов общей юрисдикции.

При указанных обстоятельствах, заявленные ТСН "Цвиллинга, 36" по делу требования не отнесены к компетенции арбитражного суда и не подлежат рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства.

В связи с изложенным, дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Доказательств того, что ТСН "Цвиллинга, 36" обращалось с аналогичными требованиями в суд общей юрисдикции, и ему было отказано в рассмотрении заявления по мотиву неподсудности спора, арбитражному суду не представлено.

Согласно части 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Если после вступления в силу Федерального закона 28.11.2018 N 451- ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при поступлении в суд общей юрисдикции искового заявления, административного искового заявления, подлежащего рассмотрению арбитражным судом, или при поступлении в арбитражный суд искового заявления, заявления, подлежащего рассмотрению судом общей юрисдикции, такое исковое заявление, административное исковое заявление, заявление возвращается заявителю соответственно на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Если указанное обстоятельство выяснится после принятия к производству искового заявления, административного искового заявления, заявления, в том числе поданного до вступления в силу Федерального закона N 451-ФЗ, дело передается по подсудности по правилам, установленным частью 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзацах 4, 5 пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" обжалование в суд кассационной инстанции постановления суда апелляционной инстанции, принятого по результатам рассмотрения жалобы на определение суда первой инстанции о передаче дела по подсудности, законом не предусмотрено. В отношении указанного постановления могут быть заявлены возражения при обжаловании судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, в суде апелляционной инстанции, суде кассационной инстанции или при пересмотре дела в порядке надзора.

Руководствуясь статьями 176, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Челябинской области от 18.04.2022 по делу N А76-2933/2021 отменить.

Передать дело Арбитражного суда Челябинской области N А76-2933/2021 в Челябинский областной суд для последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Судья

Е.В. Бояршинова