Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2024 г. N 16АП-1411/23 по делу N А25-247/2023

г. Ессентуки

26 февраля 2024 г.

Дело N А25-247/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 февраля 2024 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Егорченко И.Н., судей Сулейманова З.М., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Денисовым В.О., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Республиканского государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Карачаевская центральная городская и районная больница" на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 14.11.2023 по делу N А25-247/2023, принятое по заявлению Республиканского государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Карачаевская центральная городская и районная больница", г. Карачаевск (ОГРН 1020900777996, ИНН 0902009354) к Управлению Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике, г. Черкесск (ОГРН 1030900721840, ИНН 0901023652), с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Карачаево-Черкесской Республики, г. Черкесск (ОГРН 1020900515767, ИНН 0901006343) о признании недействительными представления и акта внеплановой выездной проверки, при участии в судебном заседании представителя Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике Байкулова А.Х. (доверенность от 10.01.2024), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

Республиканское государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Карачаевская центральная городская и районная больница" (далее - РГБУЗ "КЦГРБ", больница, учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике (далее - УФК по КЧР, управление, заинтересованное лицо) о признании недействительными акта от 21.10.2022 по результатам внеплановой выездной проверки осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, а также выданного по результатам проверки представления от 27.12.2022 N 32.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Карачаево-Черкесской Республики (далее - ТФОМС КЧР, территориальный фонд, третье лицо).

Решением суда от 14.11.2023 производство по делу N А25-247/2023 в части требований РГБУЗ "КЦГРБ" о признании незаконным акта внеплановой выездной проверки от 21.10.2022 прекращено. В остальной части в удовлетворении требований учреждения отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, учреждением подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме.

От УФК по КЧР поступил отзыв, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель управления полагал, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм действующего законодательства.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем, на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание проведено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав представителя лица, участвующего в деле, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 14.11.2023 по делу N А25-247/2023 подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, управлением в соответствии с приказом от 05.09.2022 N 230 "О назначении внеплановой выездной проверки Республиканского государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Карачаевская центральная городская и районная больница"" и на основании поручения Федерального казначейства от 28.06.2022 N 07-04- 05/17-15853 "О направлении поручения" в период с 08.09.2022 по 30.09.2022 в отношении РГБУЗ "КЦГРБ" была проведена выездная проверка осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета.

По результатам внеплановой выездной проверки управлением был составлен акт от 21.10.2022 и выдано представление от 27.12.2022 N 32, содержащее информацию о выявленных в ходе проверки нарушениях, а также обязательные для исполнения требования об устранении нарушений и принятии мер по устранению причин и условий нарушений.

Представлением от 27.12.2022 N 32 на РГБУЗ "КЦГРБ" были возложены следующие обязанности:

- по нарушениям, указанным в пунктах 4, 5, 8, 9, 10, 11, 17, 31 представления, устранить нарушения путем обеспечения возврата средств ТФОМС КЧР в размере 3 587 618 руб. 33 коп. и принять меры по устранению причин и условий нарушений в срок до 01.03.2023;

- по нарушениям, указанным в пунктах 1-3, 6, 7, 12-16, 18-30, 32-34 представления, принять меры по устранению причин и условий нарушения в срок до 01.03.2023.

Считая акт от 21.10.2022 и представление от 27.12.2022 N 32 незаконными и необоснованными, РГБУЗ "КЦГРБ" обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, прекращая производство по требованию заявителя в части признания недействительным акта внеплановой выездной проверки от 21.10.2022 правомерно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане и юридические лица праве обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права, и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Действующим законодательством понятие ненормативного правового акта не закреплено. Вместе с тем, исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Частью 1 статьи 27 АПК РФ установлено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом первой инстанции установлено, что заявителем фактически оспариваются выводы по результатам проверки, изложенные в акте внеплановой выездной проверки от 21.10.2022.

Вместе с тем, акт проверки не создает для юридического лица каких-либо обязанностей, не влияет на осуществление его прав. Поскольку указанный акт не носит властного характера, он не может быть охарактеризован как ненормативный акт, нарушающий права заявителя.

Указанный акт проверки не содержит юридически властного волеизъявления либо предписания, не направлен на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, не является окончательным документом проверки, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что в рассматриваемом случае акт внеплановой выездной проверки от 21.10.2022 не может быть признан недействительным в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, в связи с чем производство по делу в части его оспаривания обоснованно прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Отказывая в удовлетворении требований в части признания недействительным представления от 27.12.2022 N 32 суд первой инстанции, правомерно исходил из следующего.

Оспариваемым представлением управления от 27.12.2022 N 32 по результатам внеплановой выездной проверки расходов бюджета территориального фонда в части средств территориальной программы обязательного страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, на заявителя были возложены следующие обязанности:

- по нарушениям, указанным в пунктах 4, 5, 8, 9, 10, 11, 17, 31 представления, устранить нарушения путем обеспечения возврата средств ТФОМС КЧР в размере 3 587 618 руб. 33 коп. и принять меры по устранению причин и условий нарушений в срок до 01.03.2023;

- по нарушениям, указанным в пунктах 1-3, 6, 7, 12-16, 18-30, 32-34 представления, принять меры по устранению причин и условий нарушения в срок до 01.03.2023.

Судом первой инстанции установлено, что заявитель не оспаривает наличие выявленных проверкой нарушений, указанных в пунктах 1-3, 12-16, 28-34 оспариваемого представления от 27.12.2022 N 32.

В рамках данного дела фактически заявителем оспариваются пункты 4, 5, 8-11, 17, 31 представления от 27.12.2022 N 32, которые связаны с возвратом средств территориального фонда.

Таким образом, суд первой инстанции оценил законность представления от 27.12.2022 N 32 только в фактически оспоренной заявителем части.

В части правильности произведенного управлением расчета подлежащих возврату средств ТФОМС КЧР возражений учреждением не заявлено, несогласие заявителя с указанными пунктами представления от 27.12.2022 N 32 касается обязанности по возврату (восстановлению) указанных средств территориального фонда.

Общая сумма средств, подлежащая возврату в бюджет ТФОМС КЧР на основании оспариваемых заявителем пунктов представления от 27.12.2022 N 32, складывается из следующих оплаченных больницей за счет средств ОМС в 2020 - 2021 годы расходов:

- 912 072 руб. 90 коп. (пункт 4 представления) - начисление доплаты работникам больницы в 2020 году в связи с опасными для здоровья и особо тяжелыми условиями труда без проведения аттестации рабочих мест (по подразделения: КДЛ - 380 346 руб.; скорая помощь - 284 226 руб. 07 коп., общебольничный немедицинский персонал - 148 330 руб. 06 коп., бухгалтерия - 99 170 руб. 77 коп.);

- 1 026 154 руб. 52 коп. (пункт 5 представления) - начисление доплаты работникам больницы в 2021 году в связи с опасными для здоровья и особо тяжелыми условиями труда без проведения аттестации рабочих мест (по подразделения: КДЛ - 409 751 руб. 91 коп., скорая помощь - 339 618 руб. 40 коп., общебольничный немедицинский персонал - 145 451 руб. 25 коп., бухгалтерия - 131 332 руб. 96 коп.);

- 449 202 руб. 41 коп. (пункт 8 представления) - оплата неустойки (за несвоевременную оплату продуктов питания и несвоевременную оплату медикаментов по контракту) за счет средств обязательного медицинского страхования в 2020 году;

- 647 052 руб. 68 коп. (пункт 9 представления) - оплата неустойки (за несвоевременную оплату продуктов питания и несвоевременную оплату медикаментов по контракту) за счет средств обязательного медицинского страхования в 2021 году;

- 38 925 руб. 08 коп. (пункт 10 представления) - оплата судебных расходов по государственным пошлинам по исполнительным листам в 2020 году;

- 117 679 руб. 96 коп. (пункт 11 представления) - оплата судебных расходов по государственным пошлинам по исполнительным листам в 2021 году;

- 47 780 руб. 88 коп. (пункт 17 представления) - выплата за счет средств обязательного медицинского страхования заработной платы сотруднику, осуществляющему эпидемиологическую деятельность, при отсутствии у учреждения лицензии на данный вид деятельности за период с 01 января 2020 года по 16.04.2020;

- 348 750 руб. (пункт 31 представления) - закупка в 2020 году за счет средств обязательного медицинского страхования кислорода газообразного для проведения работ капитального характера по ремонту теплотрасс, не входящих в структуру тарифа обязательного медицинского страхования.

Суд первой инстанции, оценивая правомерность пунктов 4, 5 оспариваемого представления, руководствовался статьями 147, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 92, 57, 117, 147, 214, 209, 229, 372 Трудового кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), Федеральным законом от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда", Правилами обязательного медицинского страхования, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 N 108н (далее - Правила N 108н), приказом Минтруда России от 24.01.2014 N 33н "Об утверждении Методики проведения специальной оценки условий труда, Классификатора вредных и (или) опасных производственных факторов, формы отчета о проведении специальной оценки условий труда и инструкции по ее заполнению", письмами Минтруда России от 23.01.2017 N 15-1/ООГ-169, от 10.09.2017 N 15-1/ООГ-2556, от 26.03.2020 N 15-1/В-1375, Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 21.12.2015 N 367 "О введении новой системы оплаты труда работников учреждений здравоохранения Карачаево-Черкесской Республики" и пришел к выводу о том, что допущенное больницей в подвергнутом проверке периоде использование средств обязательного медицинского страхования на оплату расходов на осуществление сотрудникам клинико-диагностической лаборатории, скорой помощи, общебольничного немедицинского персонала, бухгалтерии больницы выплат в связи с опасными для здоровья и особо тяжелыми условиями труда за 2020 год на сумму 912 072 руб. 90 коп., за 2021 год на сумму 1 026 154 руб. 52 коп. верно расценено управлением в качестве нецелевого использования средств ОМС, поэтому пункты 4, 5 оспариваемого представления от 27.12.2022 N 32 являются законными и обоснованными.

Рассматривая правомерность пунктов 8-11 оспариваемого представления, суд первой инстанции руководствовался статьей 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, Законом N 326-ФЗ, Правилами N 108н, Приказом Минфина России от 29.11.2017 N 209н "Об утверждении Порядка применения операций сектора государственного управления" и учитывая, что расходы на оплату штрафов, неустоек по гражданско-правовым обязательствам медицинского учреждения, оплата судебных расходов и государственной пошлины по исполнительным листам не связаны с оказанием медицинской помощи, не подлежат включению в тариф ОМС и поэтому не могут производиться за счет средств ОМС, пришел к обоснованному выводу о том, что использование средств обязательного медицинского страхования на оплату расходов по неустойкам за несвоевременную оплату продуктов питания, медикаментов за 2020 год на сумму 449 202 47 руб. 41 коп., за 2021 год на сумму 647 052 руб. 58 коп., на оплату судебных расходов по государственной пошлине по исполнительным листам за 2020 год на сумму 38 925 руб. 08 коп.; за 2021 год на сумму 117 679 руб. 96 коп. правильно расценено управлением в качестве нецелевого использования средств ОМС, в связи с чем основания для признания недействительными пунктов 8, 9, 10, 11 не имеются.

Признавая пункт 17 оспариваемого представления законным, суд первой инстанции руководствовался Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Законом N 326-ФЗ, Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23.07.2010 N 541н, Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 26.12.2019 N 336 "О Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов в Карачаево-Черкесской Республике", приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 17.09.1993 N 220 "О мерах по развитию и совершенствованию инфекционной службы в Российской Федерации", приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11.03.2013 N 121н "Об утверждении Требований к организации и выполнению работ (услуг) при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях" и установив, что учреждение в рассматриваемом периоде не имело лицензии на осуществление медицинской деятельности по направлению "эпидемиология", в связи с чем затраты на оплату труда помощника врача-эпидемиолога не могли быть осуществлены за счет средств ОМС, правильно заключил, что РГБУЗ "КЦГРБ" неправомерно за счет средств ОМС выплачена заработная плата главной медицинской сестре больницы Кочкаровой С.К. за совмещение должности помощника врача-эпидемиолога за период с 01.01.2020 по 16.04.2020 в размере 47 780 руб. 88 коп., что является нецелевым использованием средств ОМС.

Оценивая правомерность пункта 31 оспариваемого представления, суд первой инстанции руководствовался статьями 38, 147, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 1, 55.24, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", Законом N 326-ФЗ, Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", Правилами N 108н, ведомственными строительными нормами ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденными приказом Госкомархитектуры Российской Федерации при Госстрое СССР от 23.11.1988 N312, Положением о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений МДС 13-14.2000, утвержденным Постановлением Госстроя СССР от 25.12.1973 N 279, приказом Минрегиона Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства", письмом Министерства регионального развития России от 20.05.2011 N 13137-ИП/08 "О государственной экспертизе проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения" и принимая во внимание, что включение в структуру тарифа оказания медицинской помощи расходов на проведение капитального ремонта не предусмотрено; средства ОМС, затраченные медицинской организацией на капитальный ремонт, являются средствами, использованными не по целевому назначению, поскольку правовых оснований для таких затрат у медицинской организации не имеется, то закупка в 2020 году за счет средств ОМС кислорода газообразного для проведения работ капитального характера по ремонту теплотрасс, не входящих в структуру тарифа обязательного медицинского страхования на общую сумму 348 750 руб. правомерно расценена управлением в качестве нецелевого использования средств ОМС, ввиду чего, пункт 31 оспариваемого представления от 27.12.2022 N 32 является законным и обоснованным.

При рассмотрении спора все имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судом в совокупности по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 АПК РФ, им дана правовая оценка согласно статье 71 АПК РФ. В силу частей 1, 2 статьи 65 АПК РФ имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что апелляционная жалоба учреждения не содержит мотивированных доводов, предусмотренных пунктом 4 части 2 статьи 260 АПК РФ, в силу чего апелляционный суд рассматривает жалобу больницы, как поданную по формальным основаниям.

С учетом изложенного, решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 14.11.2023 по делу N А25-247/2023 является законным и обоснованным, оснований для отмены или изменения решения арбитражного суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется, а поэтому апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 АПК РФ, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 14.11.2023 по делу N А25-247/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Хамшаовой Альбине Мухатовне из средств федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину по чеку от 13.12.2023 в размере 1 500 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.Н. Егорченко

Судьи

З.М. Сулейманов И.А. Цигельников