Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2022 г. N 17АП-8971/22 по делу N А50-5325/2022

г. Пермь

17 августа 2022 г.

Дело N А50-5325/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 августа 2022 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Васильевой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.

при участии:

от заявителя АО "Верещагинская МО АЗС" - Ромашов П.А., предъявлено удостоверение, доверенность от 15.06.2020;

от Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - Орлова Г.И., предъявлено удостоверение, доверенность от 05.10.2021, диплом; Голованова Н.И., предъявлено удостоверение, доверенность от 14.09.2021;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Верещагинская МО АЗС"

на определение Арбитражного суда Пермского края

от 30 мая 2022 года об оставлении искового заявления без рассмотрения

по делу N А50-5325/2022

по заявлению акционерного общества "Верещагинская МО АЗС" (ОГРН 1165958052919, ИНН 5904330146)

к Западно-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1025900533229, ИНН 5902290459)

о признании недействительным предписания от 28.07.2021 N 282-115-рш/П,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Верещагинская МО АЗС" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Западно-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - надзорный орган, Управление) о признании недействительными предписания от 28.07.2021 N 282-115-рш/П об устранении выявленных нарушений.

Определением Арбитражного суда Пермского края от 30 мая 2022 года заявление акционерного общества "Верещагинская МО АЗС" оставлено без рассмотрения.

Не согласившись с определением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы общество ссылается на то, что судом ошибочно не применена специальная норма части 3 статьи 42 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N248-ФЗ), по смыслу которой заявитель исчерпал административные средства правовой защиты (досудебного порядка обжалования). Апеллянт утверждает, что судом неправильно применены разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22.06.2021 N 18 "О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства". Подача заявителем жалобы в порядке досудебного урегулирования и отказ в восстановлении срока надзорным органом для ее рассмотрения по существу в порядке главы 9 Закона N 248-ФЗ не свидетельствует о наличии у заявителя каких-либо иных, не исчерпанных административных средств правовой защиты (наличия иной возможности соблюдения досудебного порядка обжалования). Заявитель оказался лишен гарантий судебной защиты и доступа к правосудию вопреки правовым позициям Конституционного Суда РФ, которые носят обязательный характер для всех правоприменителей.

Представитель заявителя в судебном заседании 01.08.2022 на доводах жалобы настаивал.

Определением от 01.08.2022 судебное заседание отложено, дело назначено к судебному разбирательству в заседании арбитражного суда апелляционной инстанции на 15.08.2022.

К судебному заседанию от заявителя поступило ходатайство о приобщении к материалам дела копии жалобы, поданной вышестоящему должностному лицу, ходатайства о восстановлении пропущенного срока, а также копии сертификата ключа проверки электронной подписи и акта сдачи-приемки услуг ООО "Сертум-Про".

В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал, просил приобщить к делу указанные документы.

Управление отзыв на апелляционную жалобу не представило. Его представители в судебном заседании пояснили, что считают определение суда законным и обоснованным, а жалобу не подлежащей удовлетворению, против приобщения к делу дополнительных доказательств не возражали.

С учетом мнения Управления и в соответствии с частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дополнительные доказательства приобщены к делу для их оценки в совокупности с иными доказательствами.

Законность и обоснованность определения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 272 АПК РФ.

Как установлено судом и не оспаривается участвующими в деле лицами, на основании решения от 14.07.2021 N 282-115-рш, пункта 2045 плана проведения контрольных (надзорных) мероприятий, утвержденного приказом Управления от 11.12.2020 N ПР-282-1135-0, в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности проведена плановая выездная проверка опасного производственного объекта (далее - ОПО) "Группа резервуаров и сливо-наливных устройств", peг. N А48-13511-0001, III класс опасности, эксплуатируемого обществом.

По итогам проверки составлен акт от 28.07.2021 N 282-115-рш/А, которым зафиксированы нарушения обществом требований в области промышленной безопасности.

На основании акта Управлением выдано предписание от 28.07.2021 N 282-115-рш/П, которым заявителю предписано устранить выявленные нарушения обязательных требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта.

Судом также установлено и обществом не оспаривается, что копия предписания получена им 11.08.2021.

Не согласившись с предписанием, общество обратилось 22.10.2021 в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании предписания недействительным.

Определением Арбитражного суда Пермского края от 26.10.2021 по делу N А50-26270/2021 заявление общества с приложенными к нему документами возвращено с указанием на несоблюдение досудебного порядка урегулирования спора.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2021 определение Арбитражного суда Пермского края от 26.10.2021 по делу N А50-26270/2021 оставлено без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения.

28.12.2021 общество обратилось в Управление с жалобой на предписание от 28.07.2021 N 282-115-рш/П. Одновременно с жалобой обществом подано ходатайство о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы.

Решением Управления от 11.01.2022 N 1 в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока отказано.

Полагая, что предписание не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Основанием для оставления искового заявления без рассмотрения явилось несоблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка урегулирования спора.

Частью 5 статьи 4 АПК РФ предусмотрено, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть переданы на разрешение арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора в случае, если такой порядок установлен Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 45 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2021 N 18 "О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства" (далее - Постановление N 18) обязательный досудебный порядок урегулирования спора для субъектов экономической деятельности, оспаривающих ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) наделенных публичными полномочиями органов и их должностных лиц, состоит в исчерпании такими лицами административных средств защиты - в обжаловании в установленном порядке оспариваемого акта, решения, действий (бездействия), если в соответствии с Федеральным законом реализация права на обжалование является условием для последующего обращения в суд.

Согласно пункту 46 Постановления N 18 лицо, обратившееся в арбитражный суд с требованием об оспаривании ненормативного правового акта, считается исчерпавшим административные средства защиты, если жалоба подана им с соблюдением установленных законодательством требований.

При несогласии лица с оставлением поданной им жалобы без рассмотрения (возвратом жалобы, нерассмотрением жалобы в установленный срок), в том числе в связи с отказом государственного органа (должностного лица) в восстановлении срока подачи жалобы, вопрос об обоснованности действий государственного органа или должностного лица на досудебной (административной) стадии урегулирования спора рассматривается арбитражным судом при подготовке дела к судебному разбирательству.

Арбитражный суд, признав, что государственный орган необоснованно отказал в рассмотрении жалобы, разрешает спор по существу. В случае если отказ в рассмотрении жалобы государственным органом (должностным лицом) признан арбитражным судом обоснованным, поданное в суд заявление подлежит оставлению без рассмотрения на основании пункта 2 части 1 статьи 148 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 47 Постановления N 18 для экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, соблюдение досудебного порядка урегулирования спора перед обращением в арбитражный суд является обязательным, в частности, по категориям дел об обжаловании подсудных арбитражным судам решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц в порядке, предусмотренном главой 9 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", положения которого вступают в силу с учетом особенностей, установленных статьей 98 указанного закона.

Согласно части 1 статьи 39 Закона N 248-ФЗ правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие), указанные в части 4 статьи 40 указанного Федерального закона.

Частью 2 этой же статьи Закона определено, что судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.

При этом статьей 98 Закона N 248-ФЗ установлен порядок вступления в силу Закона N 248-ФЗ, согласно которому названный закон вступает в силу с 1 июля 2021 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу.

В части 3 статьи 98 Закона N 248-ФЗ указано, что часть 2 статьи 39 данного Закона вступает в силу с 1 января 2023 года.

В соответствии с частью 13 данной статьи Правительство Российской Федерации определяет виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 1 июля 2021 года.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2021 N 663 утвержден Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб.

Пунктом 41 указанного Перечня в редакции принятой Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1068 и вступившей в силу со дня официального опубликования (опубликовано 01.07.2021) государственный надзор в области промышленной безопасности, осуществляемый Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, входит в перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок с 01.07.2021.

Таким образом, с 01.07.2021 для обжалования в арбитражном суде решений (действий, бездействий) контрольного (надзорного) органа и его должностных лиц, принятых при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, от заявителя требуется соблюдение досудебного порядка урегулирования спора.

Из представленного с заявлением акта плановой выездной проверки от 28.07.2021 N 282-115-рш/А следует, что она проведена в период с 26.07.2021 по 28.07.2021 в соответствии с решением от 14.07.2021 N 282-115-рш в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Следовательно, как верно указано судом, обжалование оспариваемого предписания возможно только после его обжалования в административном порядке.

Согласно части 1 статьи 40 Закона N 248-ФЗ жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган, определяемый в соответствии с частью 2 настоящей статьи, в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг. При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью.

Частью 6 статьи 40 Закона N 248-ФЗ установлено, что жалоба на предписание контрольного (надзорного) органа может быть подана в течение десяти рабочих дней с момента получения контролируемым лицом предписания.

В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен уполномоченным органом (часть 7 статьи 40 Закона N 248-ФЗ).

Оспариваемое предписание вынесено 28.07.2021, получено заявителем 11.08.2021. С жалобой на предписание заявитель обратился в Управление 28.12.2021, то есть с пропуском установленного законом срока.

Однако обществом одновременно с жалобой направлено ходатайство о восстановлении срока на подачу жалобы, в котором оно сослалось, во-первых, на отсутствие разъяснения о порядке обжалования в самом предписании, в связи с чем первоначально общество обратилось с заявлением об оспаривании предписания в арбитражный суд (дело N А50-26270/2021); после возвращения этого заявления определением Арбитражного суда Пермского края от 26.10.2021 по делу N А50-26270/2021, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2021, общество обратилось в вышестоящий надзорный орган с соблюдением 10-дневного срока. Во-вторых, до 28.10.2021 у заявителя отсутствовала усиленная квалифицированная электронная подпись, без которой подача жалобы на предписание контрольного (надзорного) органа невозможна.

Решением Управления от 11.01.2022 N 1 в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока обществу отказано, в связи с чем его жалоба Управлением не рассмотрена.

Отказывая в восстановлении пропущенного срока, Управление в своем решении указало, что у общества отсутствовали объективные препятствия для своевременной подачи жалобы.

Суд первой инстанции с выводами Управления согласился, в связи с чем требования общества оставил без рассмотрения с учетом разъяснений, изложенных в абзаце третьем пункта 46 Постановления N 18.

Суд апелляционной инстанции считает отказ надзорного органа в восстановлении пропущенного срока незаконным в силу следующего.

В соответствии о статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Обязательный досудебный порядок урегулирования спора вводится для реализации таких задач арбитражного судопроизводства, как содействие мирному урегулированию споров, уменьшение количества судебных споров, а не для создания препятствий к судебной защите от решений и действий органов государственной власти.

В данном случае отказ Управления в восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы, поданной в порядке досудебного урегулирования спора, является формальным, сделанным без учета всех доводов заявителя и обстоятельств, с которыми связан пропуск срока.

Из оспариваемого обществом предписания от 28.07.2021 N 282-115-рш/П следует, что в нем не разъяснены порядок и сроки обжалования данного ненормативного правового акта.

Одна лишь ссылка на Закон N 248-ФЗ порядок и сроки обжалования конкретного предписания не разъясняют.

Между тем, по общему правилу, введение заявителя в заблуждение относительно порядка и сроков обжалования является основанием для признания причин нарушения срока уважительными (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 25.09.2015 по делу N 304-ЭС15-7401).

Из приведенных ранее обстоятельств следует, что общество, действительно считавшее обжалование предписания в вышестоящий надзорный орган необязательным, своевременно обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании этого предписания недействительным (в установленный АПК РФ 3-месячный срок); после возврата данного заявления определением Арбитражного суда Пермского края от 26.10.2021 по делу N А50-26270/2021 общество направило жалобу в вышестоящий надзорный орган 28.12.2021, то есть в течение 10 дней после вынесения постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2021, которым определение арбитражного суда оставлено без изменения.

Таким образом, у суда не имеется оснований для вывода, что общество бездействовало и затягивало рассмотрение спора.

Отсутствие у общества до 28.10.2021 усиленной квалифицированной электронной подписи также препятствовало подаче жалобы в вышестоящий надзорный орган, поскольку в силу части 1 статьи 40 Закона N 248-ФЗ подписание организацией жалобы такой подписью является обязательным.

При этом наличие усиленной квалифицированной электронной подписи не является обязательным для создания и функционирования юридического лица (статьи 48-49 Гражданского кодекса Российской Федерации). Надзорным органом не установлено, что общество должно было предполагать о вынесении в отношении него предписания и заранее получить усиленную квалифицированную электронную подпись, чтобы обжаловать предписание в установленный законом срок.

Незаконный отказ Управления в восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы привел к нарушению права заявителя на судебную защиту, что недопустимо.

С учетом изложенных обстоятельств у суда не имелось оснований для оставления искового заявления без рассмотрения.

Согласно пункту 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", при рассмотрении жалоб на определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции наряду с полномочиями, названными в статье 269 АПК РФ, вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 2 части 4 статьи 272 АПК РФ). На новое рассмотрение могут быть направлены вопросы, разрешение которых относится к ведению суда первой инстанции и которые суд по существу не рассматривал, в том числе по причине необоснованного оставления заявления без рассмотрения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 270, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Пермского края от 30 мая 2022 года об оставлении искового заявления без рассмотрения по делу N А50-5325/2022 отменить, направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пермского края.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий месяца со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Судья

Е.В. Васильева