Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2022 г. N 04АП-3568/22 по делу N А10-543/2022

г.Чита

07 сентября 2022 г.

Дело N А10-543/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 31 августа 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 сентября 2022 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Кайдаш Н.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Трофимовой О.А.,

рассмотрев апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Рубин" на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 июня 2022 года по делу N А10-543/2022 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Рубин" (ОГРН 1210300016827, ИНН 0300001767; 671700, Республика Бурятия, г. Северобайкальск, проспект 60 Лет СССР, зд. 3/1, офис 25) к Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" (ОГРН 1020300796196, ИНН 0322002732; 671700, Республика Бурятия, г. Северобайкальск, Ленинградский пр-кт, д. 7) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство от 14.01.2022 N 58,

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Рубин" (далее - заявитель, ООО "СЗ "Рубин" или общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" (далее также - Городская администрация или Администрация) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство от 14.01.2022 N 58.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 июня 2022 года в удовлетворении требования отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, по доводам, изложенным в жалобе.

Общество полагает, что Центральная экологическая зона Байкальской природной территории (далее - ЦЭЗ БПТ) должна состоять только из территорий, перечисленных в статье 2 Федерального закона от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - Закон об охране озера Байкал), а именно озеро Байкал с островами, прилегающая к озеру Байкал водоохранная зона, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал. Отнесение к ЦЭЗ БПТ иных территорий противоречит Порядку зонирования, изложенному в Постановлении N 661, и как следствие статье 2 Закона об охране озера Байкал.

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что в случае нахождения участка земной поверхности в ЦЭЗ БПТ, он одновременно расположен или в водоохранной зоне или на особо охраняемой природной территории, прилегающей к озеру Байкал. К такому выводу пришел Арбитражный суд Республики Бурятия в решении по делу N А10-6726/2019 от 18 марта 2020 года.

Общество пояснило, что Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р в части установления границ ЦЭЗ БПТ в настоящее время с 26.03.2018 противоречит как Постановлению N 611, так и Закону об охране озера Байкал, так как относит к ЦЭЗ БПТ территории, которые не относятся к перечню территорий, из которых должна состоять ЦЭЗ БПТ.

Отзыв на апелляционную жалобу не поступал.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (https://kad.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

При этом ООО "СЗ "Рубин" заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" является правообладателем земельного участка с кадастровым номером 03:23:010558:1725, расположенного по адресу: Республика Бурятия, г. Северобайкальск, ул. Полиграфистов, участок 9А, с разрешенным видом использования под строительство многоквартирного жилого дома (далее - участок, земельный участок). Сведения из ЕГРН в приложении N 1.

22 сентября 2020 года между Администрацией и ООО "Стройсервис" заключен договор аренды N 96 указанного участка до 22 сентября 2027 года.

10 января 2022 года между ООО "Стройсервис" и ООО "СЗ "Рубин" заключен договор субаренды указанного участка N 1 до 31 декабря 2023 года. Указанные договоры прошли регистрацию в Управлении Росреестра по Республике Бурятия.

10 января 2022 года ООО "СЗ "Рубин" подало заявление в Администрацию на выдачу разрешения на строительство 9-ти этажного жилого дома с подземной автостоянкой в г. Северобайкальск I и II этап на улице Полиграфистов, участок 9а.

14 января 2022 года от Администрации поступил отказ в выдаче разрешения на строительство от 14.01.2022 N 58. Свой отказ Администрация мотивировала тем, что территория муниципального образования "город Северобайкальск" расположена в ЦЭЗ БПТ, границы которой утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации N 1641-р от 27 ноября 2006 года. При этом согласно статье 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 N 174-ФЗ и административному регламенту "Выдача разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства на территории г. Северобайкальск", утвержденному постановлением Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" N 752 от 10.06.2015, для строительства объектов капитального строительства, расположенных в ЦЭЗ БПТ, необходимо получить положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации по объекту "9-ти этажного жилого дома с подземной автостоянкой в г. Северобайкальск, I и II этап".

Несогласие ООО "СЗ "Рубин" с отказом АМО "город Северобайкальск" в выдаче разрешения на строительство явилось основанием для обращения в суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 1 статьи 65 АПК РФ заявитель должен доказать факт нарушения обжалуемыми актами, решениями, действиями (бездействием) своих прав и законных интересов.

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Разрешение на строительство - основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами местного самоуправления (статья 2 Закона об архитектурной деятельности в Российской Федерации).

Согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Постановлением Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" от 10 июня 2015 года N 752 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства" на территории г. Северобайкальск.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2.6 административного регламента для предоставления муниципальной услуги заявителю необходимо представить положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации в отношении проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории, должна быть проведена государственная экологическая экспертиза.

Пунктом 1 части 6.1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, в отношении объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории.

Результатами проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории, являются соответствующие заключения (часть 6.3 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство должен представить положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 этого Кодекса.

Согласно пункту 7.8 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" государственной экспертизе федерального уровня подлежит документация объектов капитального строительства, предполагаемых, к строительству, реконструкции в границах Байкальской природной территории, за исключением проектной документации объектов социальной инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, которые не относятся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах населенных пунктов, находящихся в границах буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния Байкальской природной территории, за пределами особо охраняемых природных территорий.

Постановлением Правительства Российской Федераций от 19.08.2020 N 2134-р утвержден Перечень объектов социальной инфраструктуры, проектная документация на строительство, реконструкцию которых в соответствии с пунктом 7.8. статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" не является объектом экологической экспертизы.

В соответствии с пунктом 8 утверждённого Перечня проектная документация па строительство, реконструкцию многоквартирных домов жилого назначения, жилых домов блокированной застройки, подключенных к сетям инженерно-технического обеспечения, строительство, реконструкцию, которых предполагается осуществлять в границах населенных пунктов, находящихся в границах буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния Байкальской природной территории, за пределами особо охраняемых природных территорий, не является объектом экологической экспертизы.

Перечень объектов социальной инфраструктуры проектная документация на строительство, реконструкцию которых в соответствии с пунктом 7.8 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" не является объектом экологической экспертизы, не распространяется на объекты социальной инфраструктуры, расположенные в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории.

В соответствии с преамбулой Федерального Закона от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - Закон об охране озера Байкал) озеро Байкал является объектом всемирного природного наследия.

В состав Байкальской природной территории в силу статьи 2 Закона об охране озера Байкал входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него (пункт 1).

При этом на Байкальской природной территории выделяется ряд экологических зон, в том числе центральная экологическая зона, которая представляет собой территорию, включающую в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал (пункт 2).

В 1996 году Решением XX Сессии Комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию озеро Байкал включено в Список участков всемирного природного наследия.

При этом согласно части 1 статьи 3 Закона об охране озера Байкал решение об установлении или изменении границ Байкальской природной территории и экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния, границ водоохранной зоны и границ рыбоохранной зоны озера Байкал принимается Правительством Российской Федерации.

Границы Байкальской природной территории и ее экологических зон, в том числе центральной экологической зоны, утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.03.2015 N 368-р, распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.03.2018 N 507-р утверждены границы водоохранной зоны озера Байкал.

Границы Байкальской природной территории и ее экологических зон, в том числе центральной экологической зоны, и границы водоохранной зоны озера Байкал утверждены, соответственно, распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р и распоряжениями Правительства Российской Федерации от 05.03.2015 N 368-р и от 26.03.2018 N 507-р.

Исходя из распоряжения Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р, границы ЦЭЗ БТИ определены путем указания конкретных географических координат точек и географического описания самих границ, то есть вне зависимости от ширины водоохранной зоны озера Байкал.

Судом первой инстанции установлено, что, согласно карте Байкальской природной территории, разработанной в соответствии с названным распоряжением Правительства Российской Федерации, территория города Северобайкальск входит в ЦЭЗ БПТ.

Кроме того, из ответа от 29.03.2022 ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Бурятия" на запрос суда следует, что земельный участок с кадастровым номером 03:23:010558:1725, расположенный по адресу: Республика Бурятия, г. Северобайкальск, ул. Полиграфистов, участок 9А, согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, расположен в границах зоны с особыми условиями использования территорий "Центральная экологическая зона Байкальской природной территории" (часть границы на территории Республики Бурятия) с реестровым номером 03:00-6.171.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что спорный земельный участок с кадастровым номером 03:23:010558:1725 находится в ЦЭЗ БПТ и для получения разрешения на строительство капитального объекта - многоквартирного жилого дома, необходимо получить положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как следует из заявления от 10.01.2022 N 1 о выдаче разрешения на строительство, представленного ООО "СЗ "Рубин" в Администрацию, общество не представило в орган местного самоуправления положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации, что противоречит пункту 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с тем, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство от 14.01.2022 N 58 соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя, учитывая необходимое требование закона о предоставлении положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство капитального объекта в границах ЦЭЗ БПТ.

Относительно довода заявителя о том, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.03.2018 N 507-р граница водоохранной зоны в составе ЦЭЗ БПТ изменена в сторону уменьшения, при этом границы ЦЭЗ БПТ остались прежними, что свидетельствует о том, что территория города Северобайкальск не относится к ЦЭЗ БПТ, поскольку не вошла ни в одну из территорий, указанных в статье 2 Закона N 94-ФЗ, суд первой инстанции отметил следующее.

Действительно распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.03.2018 N 507-р граница водоохранной зоны в составе ЦЭЗ БПТ изменена в сторону уменьшения, при этом границы ЦЭЗ БПТ остались прежними. Однако границы ЦЭЗ БПТ и в том числе границы водоохранной зоны озера Байкал утверждены распоряжениями Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р, от 05.03.2015 N 368-р и от 26.03.2018 N 507-р. Из системного толкования указанных актов следует, что город Северобайкальск входит в ЦЭЗ БПТ. Данные распоряжения не отменены, являются действующими нормативно-правовыми актами. В этой связи довод заявителя правомерно признан судом первой инстанции несоответствующим нормам действующего законодательства.

Правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и объектом всемирного природного наследия, определены Законом об охране озера Байкал.

Статьей 2 Закона об охране озера Байкал установлено, что Байкальской природной территорией признается территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:

центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;

экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние (Постановление Правительства Российской Федерации от 06.09.2000 N 661 "Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон").

Границы Байкальской природной территории и ее экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния - определены распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р, а границы водоохранной зоны озера Байкал - распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.03.2015 N 368-р.

Глава II Закона об охране озера Байкал ("Режим охраны Байкальской природной территории") закрепляет, в том числе, основные принципы охраны Байкальской природной территории и виды деятельности, запрещенные или ограниченные на Байкальской природной территории.

Согласно статье 5 Закона об охране озера Байкал в целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципами:

приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны;

учета комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал;

сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития;

обязательности государственной экологической экспертизы.

Таким образом, Закон об охране озера Байкал наделяет Байкальскую природную территорию статусом территории, находящейся под особой охраной, при этом названный Федеральный закон не содержит норм о каком-либо разделении правового режима включенных в состав Байкальской природной территории экологических зон.

Следовательно, вопреки доводам заявителя апелляционной жалобы, режим особой охраны распространяется на Байкальскую природную территорию в целом.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Принимая во внимание установленные при рассмотрении настоящего дела обстоятельства, оснований для удовлетворения требований ООО "СЗ "Рубин" у арбитражного суда не имеется.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Лица, участвующие в деле, могут получить информацию о движении дела в общедоступной базе данных Картотека арбитражных дел по адресу www.kad.arbitr.ru.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 июня 2022 года по делу N А10-543/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

В.А. Сидоренко

Судьи

Д.В. Басаев Н.И. Кайдаш