Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2022 г. N 10АП-19225/22 по делу N А41-30313/2022

г. Москва

24 октября 2022 г.

Дело N А41-30313/22

Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 октября 2022 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Диаковской Н.В.,

судей Иевлева П.А., Панкратьевой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Божиной П.И.,

при участии в заседании:

от Восточной транспортной прокуратуры - Санжонов Д.М. по доверенности от 17.10.2022, служебное удостоверение N 052434;

от ОАО "РЖД" - Кокошенко М.А. по доверенности от 15.12.2021, диплом о высшем юридическом образовании,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Московской области

от 01 сентября 2022 года по делу N А41-30313/22

по заявлению Восточной транспортной прокуратуры

к открытому акционерному обществу "Российские железные дороги"

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Московская межрегиональная транспортная прокуратура (Восточная транспортная прокуратура) (далее - заявитель, административный орган, прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", заинтересованное лицо) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Московской области от 01 сентября 2022 года по делу N А41-30313/22 заявление удовлетворено (т. 1 л. д. 100-102).

Не согласившись с данным судебным актом, ОАО "РЖД" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, полагая, что судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также нарушены нормы материального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель ОАО "РЖД" поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявления отказать.

Представитель Восточной транспортной прокуратуры возражал против доводов, изложенных в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, Десятый арбитражный апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 09 февраля 2022 года Восточной транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения градостроительного законодательства, на станции Балашиха Горьковского направления Московской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" вблизи д. 1 "а" по ул. Зеленая г. Балашиха Московской области.

В ходе проверки выявлено, что осуществляется эксплуатация объекта инфраструктуры железнодорожного транспорта - станции Балашиха, в том числе пешеходного моста на данной станции, без разрешения на ввод в эксплуатацию.

Имеется акт приемки во временную эксплуатацию объекта от 27.10.2021, представленный при проведении проверки представителем ДКРС-Москва ОАО "РЖД" (т. 1 л. д. 34-38). Данный акт приемки не соответствует требованиям постановления Правительства РФ от 09.12.2020 N 2057 "Об утверждении Правил формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации".

Данное нарушение зафиксировано в акте проверки от 09.02.2022 и посредством фотосъемки.

Выявленные факты послужили основанием для вынесения прокурором в отношении общества постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 22.02.2022, предусмотренном частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Поскольку в соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ дела в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, рассматриваются судьями арбитражных судов, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Арбитражный апелляционный суд не может согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявления в связи со следующим.

В соответствии с частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.

Согласно статье 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

При проведении проверки заявителем установлено, что общество осуществляет эксплуатацию объекта инфраструктуры железнодорожного транспорта - станции Балашиха, в том числе пешеходного моста на данной станции, без разрешения на ввод в эксплуатацию.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Обществом в материалы дела не представлены доказательства принятия мер, а также соблюдения правил и норм действующего законодательства,

Суд первой инстанции установил факт совершения ОАО "РЖД" административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, отклонив доводы ОАО "РЖД" об оформлении акта приемки во временную эксплуатацию объекта от 27.10.2021.

Частью 9 статьи 3 Федерального закона от 31.07.2020 N 254-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 254- ФЗ) предусмотрено, что до получения разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры, разрешения на ввод в эксплуатацию в отношении этапа строительства, реконструкции такого объекта инфраструктуры допускается осуществление временной эксплуатации такого объекта капитального строительства в целях осуществления перевозки грузов и (или) пассажиров при условии подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации в соответствии с частями 10 и 11 данной статьи.

Согласно части 10 статьи 3 Федерального закона N 254-ФЗ техническая готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации определяется комиссией, порядок формирования и функционирования которой устанавливается Правительством Российской Федерации.

Соответствующий порядок утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.12.2020 N 2057 "Об утверждении Правил формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации", вступившим в силу 22 декабря 2020 года.

При этом требования к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, порядок подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации, порядок осуществления такой временной эксплуатации и технического обслуживания указанного объекта также устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 11 статьи 3 Федерального закона N 254-ФЗ).

Соответствующие требования и порядки утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2021 N 35 "Об утверждении требований к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, Правил подтверждения технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, Правил осуществления временной эксплуатации и технического обслуживания линейного объекта инфраструктуры", которое вступило в силу 03 февраля 2021 года.

В рассматриваемом случае приемка во временную эксплуатацию спорных объектов осуществлена обществом 27.10.2021, то есть после принятия и вступления в силу правовых актов, устанавливающих требования, на соответствие которым проверяется линейный объект прежде, чем ввести его во временную эксплуатацию.

Однако, как обоснованно отмечено прокуратурой, представленный акт приемки во временную эксплуатацию объекта от 27.10.2021 не соответствует требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 09.12.2020 N 2057.

Так, пунктом 6 Правил формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, предусмотрено, что председатель комиссии, заместитель председателя комиссии и ответственный секретарь комиссии определяются из числа представителей (уполномоченных лиц) лица, принявшего решение о формировании комиссии в соответствии с пунктом 3 настоящих Правил.

В состав комиссии в обязательном порядке включаются представители лица, осуществляющего строительство, представители застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции объекта на основании договора строительного подряда), организации, которая должна осуществлять временную эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры, организации, осуществляющей строительный контроль, а также представители органов внутренних дел Российской Федерации (в отношении комиссии, определяющей техническую готовность автомобильной дороги к временной эксплуатации).

Из представленного акта следует, что членами комиссии назначены представители заказчика (ОАО "РЖД"), генерального подрядчика (АО "РЖДстрой") и генерального проектировщика (филиала АО "Рсожелдорпроект" Гипротранспуть), однако не включены в качестве таковых представители эксплуатирующей организации и лица, осуществляющего строительный контроль.

В ходе рассмотрения дела общество пояснило, что в соответствии с пунктом 3 Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468, функции строительного контроля осуществляет ДКРС-Москва, что отражено в Положении от 28.03.2011 N 28.

Организациями, которые должны осуществлять временную эксплуатацию линейного объекта, являются: Московская железная дорога, Московская дирекция по эксплуатации зданий и сооружений, Московская дирекция пассажирских обустройств, Московская дирекция инфраструктуры, Московская дирекция связи, Московская дирекция по энергоснабжению.

Однако, в соответствии с пунктом 15 Правил формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, решение комиссии о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации должно содержать следующие сведения:

а) наименование линейного объекта инфраструктуры;

б) наименование застройщика или технического заказчика;

в) наименование лица, осуществляющего строительство;

г) наименование организации, которая должна осуществлять временную эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры;

д) срок временной эксплуатации линейного объекта инфраструктуры;

е) предельная скорость движения транспортных средств.

В рассматриваемом случае, несмотря на представленные пояснения заинтересованного лица, Акт приемки во временную эксплуатацию объекта от 27.10.2021 не содержал графы "организация, осуществляющая строительный контроль" и "организация, которая должна осуществлять временную эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры", в связи с чем, невозможно сопоставить имеющиеся подписи с конкретным юридическим лицом и (или) подразделением, осуществляющим строительный контроль и временную эксплуатацию объекта.

В нарушение пункта 15 Правил формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, в Акте не отражены сведения о сроке временной эксплуатации линейного объекта инфраструктуры и предельной скорости движения транспортных средств.

Суд также отметил, что согласно пунктам 3.5 и 3.6 СП 236.1326000.2015 "Приемка и ввод в эксплуатацию объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта" участок железнодорожного пути общего пользования, его составные части или элементы могут быть введены во временную эксплуатацию для обеспечения непрерывного процесса перевозок в условиях строящегося или реконструируемого объекта.

Техническую готовность участка железнодорожного пути общего пользования, его составной части или элемента к вводу во временную эксплуатацию устанавливают совместно заказчик, застройщик, подрядчик и эксплуатирующая организация.

При этом ими разрабатываются:

- порядок подтверждения технической готовности ко вводу во временную эксплуатацию участка железнодорожного пути общего пользования, его составной части или элемента;

- порядок эксплуатации и технического обслуживания участка железнодорожного пути общего пользования, его составной части или элемента, введенного во временную эксплуатацию, для выполнения требований ПТЭ и иных нормативных документов, обеспечивающих безопасную эксплуатацию.

В рассматриваемом случае, документы, подтверждающие разработку Порядка подтверждения технической готовности ко вводу во временную эксплуатацию участка железнодорожного пути общего пользования и Порядка эксплуатации и технического обслуживания участка железнодорожного пути общего пользования, введенного во временную эксплуатацию, для выполнения требований ПТЭ и иных нормативных документов, обеспечивающих безопасную эксплуатацию в ходе проведения проверки и в суд не представлены.

Материалы дела не содержат документов, подтверждающих, что техническое состояние объекта инфраструктуры железнодорожного транспорта, допускаемого к временной эксплуатации, соответствует требованиям, установленным пунктом 3

Требований к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, а именно:

земляное полотно и (или) верхнее строение пути, комплекс защитных сооружений и искусственные сооружения соответствуют проектной документации;

обеспечены устойчивость земляного полотна, несущая способность искусственных сооружений и устройство водоотводных сооружений в соответствии с проектной документацией;

обеспечена диспетчерская, поездная, постанционная, а на раздельных пунктах и стрелочная связь в соответствии с проектной документацией;

установлены и функционируют средства сигнализации в соответствии с проектной документацией на раздельных пунктах;

установлены путевые знаки в соответствии с проектной документацией. В силу пунктов 5 и 8 Правил формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, подтверждение технической готовности (неготовности) линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации оформляется решением комиссии, принимаемым по результатам проверки соответствия линейного объекта инфраструктуры требованиям к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 января 2021 года N 35.

Решение о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации принимается комиссией при подтверждении соответствия линейного объекта инфраструктуры требованиям к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры.

В рассматриваемом случае, в акте приемки во временную эксплуатацию объекта от 27.10.2021 отражено, что комиссией принято решение о том, что предъявленный к приемке "Развитие железнодорожной инфраструктуры Московской железной дороги на Горьковском направлении. Строительство второго главного пути на участке Реутов-Балашиха" выполнен в соответствии с проектной документацией, строительными нормами и правилами, государственными стандартами, требованиями ПТЭ и "принимается во временную эксплуатацию".

Однако в установленном порядке сформированной комиссией не было принято решение "о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации".

Как обоснованно отмечено прокуратурой, с юридической точки зрения временный ввод в эксплуатацию линейного объекта, разрешение на строительство которого до сих пор не получено, то есть не разрешено его возведение, невозможен, так как не представляется возможным проверить его соответствие данному разрешению на строительство объекта, что должно производится при временном вводе.

На основании изложенного судом первой инстанции установлен факт совершения ОАО "РЖД" административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ и вина ОАО "РЖД" в его совершении.

Судом также установлено, что сроки для привлечения к административной ответственности не истекли.

Суд первой инстанции привлёк ОАО "РЖД" к административной ответственности в виде административного штрафа в сумме 250 000 руб.

Вместе с тем, принимая решение о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности суд первой инстанции не учёл следующее.

В качестве основания для проведения проверки прокурором в материалы дела представлено решение от 08.02.2022 N 1 (т. 1 л. д. 24).

При отсутствии сведений о наличии другого решения прокурора о проведении проверки, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что рассматриваемое правонарушение выявлено при проведении Прокуратурой одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора) на основании единого решения от 08.02.2022 N 1, что и правонарушение на инфраструктуре железнодорожного транспорта станции Балашиха Горьковского направления Московской железной дороги - филиала ОАО "РЖД", за которое общество решением Арбитражного суда Московской области от 09 июня 2022 года по делу N А41-29783/22 привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 250 000 руб.

Вступившим 06.04.2022 в законную силу Федеральным законом от 26.03.2022 N 70-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в статью 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях внесены изменения.

Согласно части 5 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения.

В соответствии с части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

В данном случае согласно материалам дела контрольным органом в рамках одной проверки выявлено несколько однородных правонарушений градостроительного законодательства, выразившихся эксплуатация остановочных пунктов Горьковского направления Московской железной дороги от ст. Кусково до ст. Железнодорожная, без соответствующего разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Поскольку изменения, внесенные Федеральным законом от 26.03.2022 N 70-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в настоящем случае улучшают положение общества, в силу части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях они подлежат применению.

В рассматриваемом случае суд как орган, привлекающий к административной ответственности, обязан принять меры к тому, чтобы исключить возможность несения лицом ответственности за совершение такого правонарушения полностью либо в части.

При указанных обстоятельствах, в силу приведенных норм права суд первой инстанции необоснованно установил основания для привлечения общества к административной ответственности за второе правонарушение, выявленное в рамках одного надзорного мероприятия на основании решения от 08.02.2022 N 1.

По смыслу статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях процедура выявления факта совершения правонарушения или способ такого выявления не относится к обстоятельствам, которые учитываются при назначении наказания.

Поэтому в целях применения положений статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях понятие "государственный контроль (надзор)" следует рассматривать в широком смысле, не ограничивая его только рамками действия Федерального закона от 31.07.2020 N 148-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", иное означало бы нарушение одного из основополагающих принципов равенства всех перед законом (статья 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При этом приведенные прокурором понятие "государственный контроль (надзор)" в соответствии с положениями статьи 2 Закона N 248-ФЗ используется только для целей этого закона.

Данный правовой подход сформулирован Верховным Судом Российской Федерации в определении от 02 августа 2019 года N 307-ЭС19-12049, является универсальным и подлежит учёту при оценке спорных правоотношений по настоящему делу.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии законных оснований для привлечения ОАО "РЖД" к административной ответственности за совершение правонарушения, рассматриваемого по настоящему делу.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не может признать законным и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 270 АПК РФ приходит к выводу о наличии оснований для его отмены.

Суд апелляционной инстанции отказывает в удовлетворении требований прокурора о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 9.5. КоАП РФ.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 01 сентября 2022 года по делу N А41-30313/22 отменить.

В удовлетворении заявления отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Московского округа через Арбитражный суд Московской области в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Диаковская

Судьи

П.А. Иевлев Н.А. Панкратьева