Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2022 г. N 17АП-11796/22 по делу N А71-7273/2022

г. Пермь

26 октября 2022 г.

Дело N А71-7273/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 октября 2022 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гуляковой Г.Н.,

судей Борзенковой И.В., Трефиловой Е.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тиуновой Н.П.,

при участии:

от заявителя ООО "Основа" (ИНН 1821008763, ОГРН 1091821000567) - не явились, извещены надлежащим образом;

от заинтересованного лица Администрации муниципального образования "Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики" (ИНН 1821016718, ОГРН 1211800023203) - не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя ООО "Основа"

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18 июля 2022 года

по делу N А71-7273/2022,

принятое судьей Коньковой Е.В.

по заявлению ООО "Основа"

к Администрации муниципального образования "Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики"

о признании незаконными действий, выразившихся в отказе в рассмотрении заявлений о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Увинское", обязании устранить допущенные нарушения,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Основа" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Администрации муниципального образования "Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики" (далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании незаконными действий администрации, выразившихся в отказе в рассмотрении в рассмотрении заявлений о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Увинское" в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 18:21:095066:195, 18:21:095066:322, 18:21:095066:323, 18:21:095069:491, обязании устранить допущенные нарушения путем рассмотрения заявлений о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Увинское" в части изменения территориальной зоны указанных земельных участков.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18.07.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить. Заявитель полагает, что при принятии решения судом неверно установлены фактические обстоятельства дела, выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, нарушены нормы материального права. Так, заявитель не согласен с выводами суда о том, что заявления общества рассмотрены комиссией, наделенной соответствующими полномочиями. Полномочия комиссии по выбору земельных участков и решению технических вопросов градостроительной деятельности Администрации МО "Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики" арбитражным судом не проверены, как и само основание для создания данной комиссии. Арбитражным судом сделан вывод о том, что интерес собственника земельного участка в данном случае не может идти в разрез с интересами органов местного самоуправления, определяющего направление развития муниципального образования исходя из интересов неопределенного круга лиц. Однако, по мнению заявителя, именно для выяснения интересов жителей и проводятся публичные слушания по вопросам внесения изменений в генеральный план, и эти интересы были бы определены при рассмотрении заявлений общества в предусмотренном законом порядке. Считает, что действия администрации препятствуют осуществляемой обществом экономической деятельности. Кроме того заявитель просит приобщить к материалам дела копию документа, подтверждающего подготовку Администрации изменений в генеральный план - копии оповещения о начале публичных слушаний от 22.12.2021.

Заинтересованное лицо представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым просит решение суда оставить без изменения, доводы жалобы находит несостоятельными.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представителей не направили, что в силу части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Ходатайство заявителя о приобщении к делу дополнительных доказательств судом рассмотрено по правилам статьи 159 АПК РФ, в его удовлетворении отказано на основании статьи 67 АПК РФ (не относимость представленного доказательства к рассматриваемому делу), а также на основании пункта 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", части 2 статьи 268 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, общество является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 18:21:095066:195, 18:21:095066:322, 18:21:095066:323 категории земель "земли населенных пунктов", расположенных в территориальной зоне Ж.1.1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) по адресу: Удмуртская Республика, Увинский район, пос. Ува, ул. Чкалова, а также земельного участка с кадастровым номером 18:21:095069:491, категории земель "земли населенных пунктов", расположенного в территориальной зоне Ж.1.1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) по адресу: Удмуртская Республика, Увинский район, пос. Ува, ул. Энегельса, 27.

02.03.2022 общество обратилось в администрацию с заявлениями N 18, N 19 от о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Увинское" в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 18:21:095066:195, 18:21:095066:322, 18:21:095066:323, 18:21:095069:491 с территориальной зоны Ж 1.1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) на зону Д 1 (зона многофункциональной общественно-деловой застройки).

Решениями, выраженными в выписках из протокола от 06.04.2022 N 03/22, заседания комиссии по выбору земельных участков и решению технических вопросов градостроительной деятельности (далее - комиссия), администрация отказала обществу во внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Увинское" в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 18:21:095066:195, 18:21:095066:322, 18:21:095066:323, 18:21:095069:491, указав на нецелесообразность таких изменений по причине предоставления заявителю разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков с кадастровыми номерами 18:21:095066:195, 18:21:095066:322, 18:21:095066:323 "Магазины", "Малоэтажная многоквартирная жилая застройка", "Бытовое обслуживание", "Блокированная жилая застройка" и запрета проведения строительных работ на земельном участке с кадастровым номером 18:21:095069:491.

Полагая, что комиссия не наделена правом принятия соответствующих решений по заявлениям истца, а также считая, что администрацией по существу не рассмотрены заявления общества, заявитель обратился в арбитражный суд.

Рассмотрев заявленные требования, суд первой инстанции не нашел оснований для их удовлетворения.

Заявитель по доводам жалобы настаивает на том, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из системного толкования приведенных правовых норм, а также части 1 статьи 198 и статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые действия администрации соответствуют закону и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанными выводами суда первой инстанции на основании следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ, Кодекс) под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 24 Кодекса генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1). Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2). Заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план (часть 16). Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса (часть 17).

При этом законом не определен перечень оснований для отказа во внесении изменения в Генеральный план и Правила землепользования; допускается лишь, что при рассмотрении этого вопроса заявление просителя может быть, как удовлетворено, так ему может быть и отказано.

Правовое основание для возникновения обязанности органа исполнительной власти принять положительное решение по заявлению о внесении изменений, действующим законодательством не предусмотрено.

Подготовка документов территориального планирования муниципальных образований, а также внесения изменений осуществляется с учетом положений стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования (часть 5.2 статьи 9 Кодекса).

В рассмотренном споре решение о подготовке предложений о внесении в Генеральный план муниципального образования "Увинское" администрацией не принималось, проект изменений генерального плана не разрабатывался, сбор предложений заинтересованных лиц не производился.

Ссылка заявителя на распоряжение Правительства УР от 28.09.2018 и оповещение о начале публичных слушаний с 20.12.2021, а также разработку проекта изменений в генеральный план, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку перечисленные мероприятия не имеют отношения к поданным обществом заявлениям от 22.03.2022, доказательств обратного не представлено.

Общество реализовало предусмотренное частью 1 статьи 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право на обращение в орган местного самоуправления с предложением о внесении изменений в документы территориального планирования.

Заявление общества рассмотрено комиссией, созданной в соответствии с постановлением от 28.10.2003 N 688 "Об утверждении Положения о комиссии по выбору земельных участков и решению технических вопросов градостроительной деятельности Администрации муниципального образования "Увинский район" в редакции Постановления от 14.05.2018 N 482.

При этом, в соответствии со статьей 3 Закона Удмуртской Республики от 17.05.2021 N 48-РЗ, и с Решением Совета депутатов "Муниципального образования Увинский район Удмуртской Республики" от 27.12.2021 N 92 указанная комиссия в силу правопреемства муниципального образования вправе рассматривать соответствующие обращения.

Оценив представленные в материалы дела выписки из протокола комиссии от 06.04.2022 N 03/22, суд первой инстанции установил, что комиссия рассматривала заявления общества по существу при наличии кворума, заслушала докладчиков по делу и исследовала представленные документы, приняла решения об отказе в переводе земельных участков с кадастровыми номерами 18:21:095066:195, 18:21:095066:322, 18:21:095066:323, 18:21:095069:491 из зоны застройки индивидуальными жилыми домами в зону многофункциональной общественно-деловой застройки.

Вопреки доводам общества, его заявление было рассмотрено и дан ответ, содержащий отказ во внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Увинское".

Частью 2 статьи 39 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" установлено, что по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направление развития муниципального образования и принимать в соответствии с этим соответствующие нормативные акты. Стратегия социально-экономического развития является основой для разработки муниципальных программ, схемы территориального планирования и плана мероприятий по ее реализации.

Из совокупного толкования приведенных правовых норм следует, что задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Исходным документом для разработки правил землепользования и застройки является Генеральный план.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса.

Из системного толкования положений пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Согласно ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; 4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами: 5) зоны жилой застройки иных видов.

Как следует из материалов дела, отказывая в удовлетворении заявления, комиссия приняла во внимание то, что в отношении земельного участка с кадастровым номером 18:21:095066:195 заявителю предоставлено разрешение на условно разрешенные виды использования земельных участков "Магазины", "Малоэтажная многоквартирная жилая застройка", "Бытовое обслуживание"; в отношении земельных участков 18:21:095066:322, 18:21:095066:323 - "Блокированная жилая застройка", на земельном участке 18:21:095069:491 строительство запрещено определением суда от 15.05.2017 N 2-551/2017.

При этом, в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Из представленного в комиссию заявления, а также заявления, рассмотренного арбитражным судом, и апелляционной жалобы не усматривается каким образом, установленные территориальные зоны с учетом ранее выданных разрешений на условно разрешенные виды использования не позволяют обществу осуществлять на имеющихся участках предпринимательскую деятельность.

Более того, как указано заинтересованным лицом и не оспорено заявителем, на земельном участке 18:21:095066:195 возведен объект капитального строительства коммерческого назначения, что свидетельствует об отсутствии соответствующих препятствий.

Установление для спорных земельных участков соответствующего правового режима, не соответствующего планам собственника, не является нарушением его прав.

С учетом вышеуказанных правовых норм суд первой инстанции пришел к справедливому выводу о том, что комиссией администрации обоснованно определена нецелесообразность изменения территориальной зоны с учетом приоритета интересов муниципального образования.

При этом, закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей не допускает вмешательства судебных органов в деятельность органов местного самоуправления, поэтому арбитражным судам не предоставлено право принимать конкретные решения по предметам ведения таких органов.

Исследовав и оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции, вопреки доводам жалобы, пришел к верному выводу о том, что оспариваемое решение принято комиссией администрации в пределах предоставленных ей законом полномочий, в соответствии с положениями действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Исходя из вышеизложенного, доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Расходы заявителя по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на общество в порядке части 1 статьи 110 АПК РФ с учетом возврата излишне уплаченной государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 104, 110, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18 июля 2022 года по делу N А71-7273/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить ООО "Основа" (ИНН 1821008763, ОГРН 1091821000567) из федерального бюджета госпошлину по апелляционной жалобе в размере 1 500 (Одна тысяча пятьсот) руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 17.08.2022 N 216.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Г.Н.Гулякова

Судьи

И.В.Борзенкова Е.М.Трефилова