Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2022 г. N 21АП-3708/22 по делу N А83-5658/2022

15 ноября 2022 г.

Дело N А83-5658/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 08.11.2022.

Постановление изготовлено в полном объеме 15.11.2022.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., судей Градовой О.Г., Кравченко В.Е., при ведении протокола секретарем судебного заседания Волковой О.Л.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 15 августа 2022 года по делу N А83-5658/2022, принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Атлахович Ольги Викторовны к Государственному земельному надзору в городе Джанкой и Джанкойском районе, Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым об оспаривании постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Атлахович Ольга Викторовна (далее по тексту - предприниматель, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Государственному земельному надзору в городе Джанкой и Джанкойском районе Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым об отмене постановления по делу N 4 от 14.03.2022 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 20 000 руб. Просит административное дело N 4 в отношении предпринимателя прекратить за отсутствием состава правонарушения.

Определением Арбитражного суда Республики Крым от 28.04.2022 суд принял заявление к рассмотрению в порядке упрощенного производства; привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым.

Определением Арбитражного суда Республики Крым от 27.06.2022 в порядке с части 5 статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам административного судопроизводства.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 15 августа 2022 года оспариваемое постановление признано незаконным и отменено; производство по делу в части прекращения производства по делу об административном правонарушении прекращено.

Не согласившись с принятым решением, Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым (далее - комитет, Госкомрегистр) обратился с апелляционной жалобой на указанный судебный акт, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым оспариваемое постановление оставить без изменения. Полагает, что предприниматель использует земельный участок не в соответствии с документально установленным видом разрешенного использования, что наносит имущественный ущерб в виде недополучения соответствующих платежей в бюджет.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

От предпринимателя до начала судебного разбирательства поступило заявление о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в ее отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ. При этом оснований для его отмены или изменения, предусмотренных ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании решения Госкомрегистра от 17.02.2022 N 280-11/2, согласованного с Джанкойской межрайонной прокуратуры Республики Крым, с целью исполнения государственных функций по осуществлению государственного земельного надзора, на основании акта выездного обследования от 09.02.2022 N 4, мотивированного представления от 09.02.2022, содержащих сведения об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность при использовании земельного участка, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Джанкой, ул. Первомайская, 91, кадастровый номер 90:17:010463:32, в отношении ИП Атлахович О.В. проведен инспекционный визит.

В ходе визита установлено, что согласно сведениям внесенным в ЕГРН земельному участку с кадастровым номером 90:17:010463:32, площадью 594 кв.м, присвоена категория земель - земли населенных пунктов, установленный вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства".

Согласно выписке из ЕГРИП от 09.02.2022 N ИЭ9965-22-2673640, Атлахович Ольга Викторовна зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя, дата регистрации 13.07.2017, ОГРНИП 317910200104684, ИНН 910521291007, основной вид деятельности: 68.20.2 - аренда и управление собственным или арендованным нежилым недвижимым имуществом, дополнительным видом деятельности: 68.20.1 - аренда и управление собственным или арендованным жилым недвижимым имуществом; 96.02 - предоставление услуг парикмахерскими и салонами красоты.

При визуальном осмотре земельного участка с кадастровым номером 90:17:010463:32 инспектором установлено, что земельный участок огражден капитальным забором с оборудованными воротами и калиткой, свободный доступ на земельный участок ограничен.

На земельном участке расположен жилой дом, а также нежилое здание (гараж), помещение которого используется для оказания гражданам бытовых услуг. Имеется вывеска салон парикмахерская "Арт-Фьюжн", а также размещены соответствующие рекламные вывески, график работы салона парикмахерской. В помещении салона парикмахерской "Арт-Фьюжн" оборудованы места для оказания гражданам соответствующих услуг.

В связи с изложенным, административный орган пришел к выводу о нарушении требований статей 7, 42 Земельного кодекса РФ, которое образует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, выразившееся в использовании ИП Атлахович О.В. земельного участка с кадастровым номером 90:17:010463:32, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Джанкой, ул. Первомайская, 91 не в соответствии с документировано установленным видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

По данному факту 04.03.2022, в присутствии предпринимателя, составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

14.03.2022 главным государственным инспектором в городе Джанкой и Джанкойском районе Республики Крым по использованию и охране земель - заведующим Джанкойским горрайонным отделом комитета Килинник З.В. вынесено постановление о назначении административного наказания по делу N 4, которым предприниматель привлечена к административной ответственности по ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, предприниматель обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу, что действия заявителя, связанные с использованием находящегося в его собственности земельного участка с кадастровым номером 90:17:010463:32, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Джанкой, ул. Первомайская, 91 в рассматриваемом случае не являются противоправными и не образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции является обоснованным и законным в силу следующего.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме. По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (части 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ).

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи.

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения, связанные с обеспечением порядка, исключающего использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образуют деяния в форме действий, заключающиеся в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Как установлено судом и следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель Атлахович Ольга Викторовна является собственником земельного участка площадью 594 кв.м, с кадастровым номером 90:17:010463:32, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Джанкой, ул. Первомайская, 91 (запись от 06.04.2016 N 90-90/016-90/005/983/2016-1972/1), а также возведенного на нем жилого дома с кадастровым номером 90:17:010463:30, площадью 46,9 кв.м (запись от 06.04.2016 N 90-90/016-90/005/983/2016-1969/1) на основании договора купли - продажи земельного участка от 02.02.2016.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования (абзац первый). В отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования (абзац второй).

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов (часть 1 статьи 31 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Согласно абзацу 1 пункта 4 статьи 85 ЗК РФ земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Пунктом 2 этой же статьи определено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ).

В то же время, как указывалось выше, пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

Таким образом, правообладатели земельных участков могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны.

Согласно сведениям, внесенным в ЕГРН в отношении земельного участка с кадастровым номером 90:17:010463:32, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Джанкой, ул. Первомайская, 91, установлен вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" (код 2.1).

Кроме того, согласно письма Администрации города Джанкоя Республики Крым от 10.02.2022 N 02.03-8/1678/1, для земельного участка с кадастровым номером 90:17:010463:32 установлены следующие основные виды разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства (код 2.1), малоэтажная многоквартирная жилая застройка (код 2.1.1), блокированная жилая застройка (код 2.3), обслуживание жилой застройки (код 2.7), коммунальное обслуживание (код 3.1), магазины (код 4.4), земельные участки (территории) общего пользования (код 12.0).

Таким образом, расположенный на земельном участке жилой дом, находящийся в собственности заявителя используется предпринимателем для проживания, а также нежилое здание эксплуатируется для осуществления предпринимательской деятельности, вид которой также является основным видом разрешенного использования по отношению к установленному для данного земельного участка.

Как верно отметил суд первой инстанции, то обстоятельство, что на земельном участке возведен жилой дом, а также нежилое здание (гараж), помещение которого используются предпринимателем для проживания и оказания бытовых услуг, само по себе не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием и не образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Учитывая, что принадлежащий предпринимателю земельный участок отнесен к зоне индивидуального жилищного строительства (основной вид использования), то в силу пункта 2 статьи 7 и пункта 3 статьи 85 ЗК РФ фактическое использование спорного земельного участка, в соответствии с иными основными видами разрешенного использования, в том числе в целях, на которые ссылается административный орган, не противоречит основному виду разрешенного использования земельного участка и Правилам землепользования и застройки. Невнесение второго вида основного разрешенного использования в ЕГРН не образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Установленный вид разрешенного использования земельного участка "индивидуальное жилищное строительство" не ограничивает право заявителя использовать свой жилой дом или его части в определенных им целях, соответствующих виду разрешенного использования, установленному градостроительным регламентом.

Такое использование земельного участка его собственником при соответствии градостроительному регламенту, установленному Правилами землепользования и застройки, не может быть сочтено нецелевым.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Принимая постановление о привлечении предпринимателя к административной ответственности, административный орган должен установить и доказать не только событие совершения административного правонарушения, но и виновность предпринимателя в его совершении, подлежащие обязательному выяснению по каждому делу об административном правонарушении (пункты 1,3 статьи 26.1 КоАП РФ).

Вопросы, связанные с установлением данных обстоятельств, сбором доказательств, на основании которых устанавливаются событие и виновность лица, привлекаемого к ответственности, должны быть разрешены административным органом до вынесения постановления, что следует из норм статей 1.5, 1.6, 2.1, 4.1 - 4.3, 24.1, 26.1 - 26.3, 28.2, 29.10 КоАП РФ.

В силу положений части 3 статьи 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье.

Административным органом не приведены обстоятельства, свидетельствующие об использовании спорного земельного участка не для целей, установленных для земель, относящихся к жилой территориальной зоне.

В данном случае требования статей 24.1, 26.1 КоАП РФ о всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, разрешении его в соответствии с законом административным органом не соблюдены.

По смыслу части 1 статьи 8.8 КоАП РФ использованием земель не по целевому назначению, то есть не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, являются изменение режима земель, нарушение землеустроительных проектов, результатов отводов и предоставления земельных участков; осуществление непредусмотренных градостроительными регламентами территориального зонирования видов деятельности.

Следовательно, непременным условием привлечения к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, может быть только расхождение между фактическим использованием земельного участка и разрешенными видами (основным, вспомогательным, условно-разрешенным) его использования, предусмотренными градостроительным регламентом, тем более что ответственность за непредставление в орган регистрации прав необходимых документов (содержащихся в них сведений) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости согласно части 21 статьи 32 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" предусмотрена лишь для органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных указанных в этом Федеральном законе компетентных лиц.

При этом виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в силу положений пункта 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ должны определяться исходя из положений градостроительных регламентов, а не на основании сведений, внесенных в ЕГРН, как ошибочно полагает Госкомрегистр, указывая, что событие административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, состоит в использовании земельного участка не в соответствии с установленным в ЕГРН видом разрешенного использования.

Применительно к правовой позиции, изложенной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733, отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о виде разрешенного использования земельного участка не образует состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации N А07-175/2019 от 27.04.2022.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что действия заявителя, связанные с использованием находящегося в его собственности земельного участка с кадастровым номером 90:17:010463:32, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Джанкой, ул. Первомайская, 91 в рассматриваемом случае не являются противоправными и не образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, в связи с чем обоснованно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление Госкомрегистра.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием для отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые согласно статье 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по данному делу судом не рассматривается, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 15 августа 2022 года по делу N А83-5658/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Ю. Кузнякова

Судьи

О.Г. Градова В.Е. Кравченко