Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2022 г. N 19АП-6341/22 по делу N А35-4013/2022

город Воронеж

30 ноября 2022 г.

Дело N А35-4013/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 ноября 2022 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Пороника А.А.,

Аришонковой Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сывороткиной Е.Е.,

при участии:

от комитета природных ресурсов Курской области: Парамоновой С.В. -представителя по доверенности N 147 от 10.01.2022, предъявлена копия диплома о наличии высшего юридического образования по специальности "Юриспруденция", служебное удостоверение, Марышевой С.П. - представителя по доверенности N 108 от 01.11.2022, предъявлена копия диплома о наличии высшего юридического образования по специальности "Юриспруденция", паспорт гражданина РФ;

от ООО "Михайловское месторождение песков": Черновала К.П. - представителя по доверенности N 0207/20 от 02.07.2020 (сроком на 3 года), паспорт гражданина РФ;

от уполномоченного по защите прав предпринимателей в Курской области Водопьянова Дениса Сергеевича: Семеновой И.А. - представителя по доверенности от 01.07.2022, диплом о наличии высшего юридического образования по специальности "Юриспруденция", служебное удостоверение,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу комитета природных ресурсов Курской области на решение Арбитражного суда Курской области от 26.09.2022 по делу N А35-4013/2022 по заявлению ООО "Михайловское месторождение песков" к комитету природных ресурсов Курской области о признании незаконным приказа от 25.04.2022 N 01-08/206 "Об отказе во внесении изменений в условия пользования недрами лицензии КРС 80147 ТЭ, выданной обществу с ограниченной ответственностью "Михайловское месторождение песков" и зарегистрированной 14.02.2018", об обязании комитета природных ресурсов Курской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "Михайловское месторождение песков" путем внесения изменений в Условия пользования участком недр Михайловского месторождения в части продления срока действия лицензии КРС 80147 ТЭ в соответствии с поданной заявкой от 28.03.2022,

третье лицо: Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Курской области Водопьянов Денис Сергеевич,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Михайловское месторождение песков" (далее - заявитель, общество, ООО "ММП") обратилось в Арбитражный суд Курской области с заявлением к Комитету природных ресурсов Курской области (далее - заинтересованное лицо, комитет) о признании незаконным приказа комитета природных ресурсов Курской области от 25.04.2022 N 01-08/206 "Об отказе во внесении изменений в условия пользования недрами лицензии КРС 80147 ТЭ, выданной обществу с ограниченной ответственностью "Михайловское месторождение песков" и зарегистрированной 14.02.2018", об обязании комитета природных ресурсов Курской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Михайловское месторождение песков" путем внесения изменений в Условия пользования участком недр Михайловского месторождения в части продления срока действия лицензии КРС 80147 ТЭ в соответствии с поданной заявкой от 28.03.2022.

Определением суда от 20.07.2022 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Курской области Водопьянов Денис Сергеевич.

Решением от 26.09.2022 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с обжалуемым судебным актом, заинтересованное лицо обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель полагает, что у комитета имелись законные основания для принятия приказа от 25.04.2022 N 01-08/206 "Об отказе во внесении изменений в условия пользования недрами лицензии КРС 80147 ТЭ, выданной в связи с нарушением Заявителем требований ст. 10 Закона о недрах. Полагает, что суд принял решение без учета норм ст.10.1 Закона РФ от 21.02.1992 N2395-1 "О недрах", указав, что в соответствии с положениями статьи 10 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" заявка на продление срока должна была быть направлена заявителем не позднее 28.02.2022, в то время как постановление Правительства РФ от 12.03.2022 N353 не применяется в отношении таких заявок, поскольку вопросы продления срока пользования недрами им не регулируются.

Полагает, что в поданной заявителем заявке от 28.03.2022 оснований для внесения изменений в лицензию по пункту 1 части 5 статьи 12.1 Закона о недрах не имелось, так как кроме истечения срока действия самой лицензии, никакие другие условий у заявителя при пользовании недрами не изменялись, а обстоятельства, указанные в пункте 7 ст. 22 Закона о недрах не возникли в связи с истечением срока действия лицензии КРС 80147 ТЭ.

Кроме того, полагает, что суд первой инстанции необоснованно не принял во внимание разъяснение Минприроды России, изложенное в письме от 17.08.2022 N 11-29/32103 о применении приложения 11 Постановления Правительства РФ от 12.03.2022 N 353. Считает, что суд ошибочно толкует норму пункта 4 приложения N 11 Постановления Правительства РФ от 12.03.2022 N 353 и не учитывает, что понятие "продление срока пользования участком недр" не равнозначно понятию "предоставление права пользования участком недр". Полагает, что суд необоснованно посчитал, что толкование норм приложения 11 Постановления Правительства РФ от 12.03.2022 N 353 должно осуществляться исключительно с учетом целей его принятия, а именно поддержка российской экономики в условиях сложившейся ситуации, обусловленной недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

В представленном суду апелляционной инстанции отзыве ООО "ММП" возражало на доводы апелляционной жалобы, указывая на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, а также на отсутствие оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции полагает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, Департаментом экологической безопасности и природопользования Курской области обществу была выдана зарегистрированная 14.02.2018 лицензия на пользование недрами, серия КРС N 80147 ТЭ с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча общераспространенного полезного ископаемого - песка на участке недр Михайловского месторождения, расположенного в 800 м. к югу от д. Бекетово Горшеченского района Курской области.

13.10.2020 и 30.12.2020 в Условия пользования недрами (приложение к лицензии на пользование недрами серия КРС N 80147 ТЭ) вносились изменения, в том числе, в части продления срока действия лицензии до 01.06.2022.

28.03.2022 общество обратилось в Комитет с заявкой на внесение изменений в Условия пользования участком недр местного значения, определенные лицензией на пользование недрами серии КРС N 80147 ТЭ, в части продления срока права такого пользования.

Приказом N 01-08/206 от 25.04.2022 Комитет, ссылаясь на статью 10 Закона Российской Федерации "О недрах" и Порядок внесения изменений в лицензии на пользование участками недр местного значения на территории Курской области, утвержденный приказом комитета природных ресурсов Курской области от 31.03.2022 N01-08/160, отказал обществу во внесении изменений в Условия пользования недрами в связи с нарушение срока подачи заявки, о чем сообщил заявителю письмом от 29.04.2022 N 05.2-03-22/4278.

Посчитав, что приказ Комитета природных ресурсов Курской области от 25.04.2022 N 01-08/206 "Об отказе во внесении изменений в условия пользования недрами лицензии КРС 80147 ТЭ, выданной обществу с ограниченной ответственностью "Михайловское месторождение песков" и зарегистрированной 14.02.2018", не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы общества, заявитель обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.

Заинтересованное лицо представило письменный отзыв и дополнения к нему, где возражало по заявленным требованиям, указав, что в соответствии с положениями статьи 10 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" заявка на продление срока должна была быть направлена заявителем не позднее 28.02.2022, в то время как постановление Правительства РФ от 12.03.2022 N 353 не применяется в отношении таких заявок, поскольку вопросы продления срока пользования недрами им не регулируются.

Указанное, по мнению комитета, также подтверждается позицией Минприроды России, изложенной в письме N 11-29/32103 от 17.08.2022, согласно которой постановлением Правительства РФ от 12.03.2022 N 353 не вводятся особенности исчисления срока, предусмотренного частью 3 статьи 10 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", ввиду чего он должен быть соблюден при реализации процедуры продления срока пользования участком недр.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыв на нее, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Правоотношения в сфере использования недр Российской Федерации регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).

Пунктом 9 части 1 статьи 4 Закона о недрах закреплено, что установление порядка пользования участками недр местного значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование недрами, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии на пользование недрами и определяющие основные условия пользования недрами, за исключением случаев, установленных настоящим Законом (часть 1).

Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении пользователем недр предусмотренных данной лицензией условий (часть 2).

Содержание лицензии на пользование недрами определено статьей 12 Закона о недрах, согласно которой лицензия, в числе прочего, должна содержать срок действия лицензии на пользование недрами (срок пользования участком недр, предусмотренный статьей 10 настоящего Закона).

Условия пользования участком недр, предусмотренные лицензией на пользование недрами, сохраняют свою силу в течение определенных данной лицензией сроков либо в течение срока пользования участком недр. Изменение этих условий допускается в случаях и по основаниям, которые предусмотрены статьей 12.1 настоящего Закона (часть 5 статьи 12 Закона о недрах).

Пунктом 7 статьи 22 Закона о недрах предусмотрено право пользователя недр обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

Согласно части 3 статьи 10 Закона о недрах срок пользования участком недр в случаях, указанных в пунктах 1 - 3 и 6 части второй настоящей статьи, продлевается по инициативе пользователя недр при необходимости завершения им геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и подземных вод, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых или необходимости ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, при условии отсутствия нарушений условий лицензии на пользование недрами данным пользователем недр.

Из приведенных норм следует, что по общему правилу изменение условий пользования недрами (включая условие о сроке действия лицензии) допускается лишь при взаимном согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, однако из этого правила законодателем могут быть установлены исключения.

В случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых пользователь недр, не допустивший нарушений условий лицензии, имеет безусловное право на продление срока пользования участком недр независимо от наличия согласия органов, предоставивших лицензию.

Как следует из материалов дела, общество, обращаясь с заявкой на внесение изменений в лицензию на пользование недрами в части продления срока ее действия, в графе "обоснование необходимости внесения изменений" указало: "продление срока права пользования участком недр Михайловского месторождения в Горшеченском районе Курской области с целью разведки и добычи общераспространённого полезного ископаемого - песка - на срок отработки месторождения общераспространённого полезного ископаемого - песка, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения общераспространённого полезного ископаемого - песка, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр".

Отказывая в продлении срока действия лицензии, комитет исходил из пропуска заявителем предусмотренного частью 3 статьи 10 Закона о недрах срока, составляющего три месяца до истечения срока пользования участком недр и истекшего, по мнению комитета, на момент обращения общества с заявкой (28.03.2022).

Действительно частью 3 статьи 10 Закона о недрах предусмотрено, что заявка на внесение изменений в лицензию на пользование недрами в случае продления срока пользования участком недр подается не позднее, чем за три месяца до его истечения. Срок действия лицензии общества был установлен до 01.06.2022, соответственно, согласно указанной норме, срок подачи заявки истекал 28.02.2022.

Вместе с тем, как верно указал суд области, комитетом при принятии решения об отказе в продлении срока действия лицензии не учтено следующее.

Статьей 18 Федерального закона от 08.03.2022 N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Правительству Российской Федерации в 2022 году предоставлено право принимать решения, предусматривающие, в том числе (пункт 3 части 1 указанной статьи), особенности лицензирования, аккредитации, аттестации, государственной регистрации, проведения квалификационных экзаменов, включения в реестр, а также иных разрешительных режимов, установленных законодательством Российской Федерации, в том числе:

- установление права всех категорий лиц или отдельных категорий лиц, имеющих лицензии или иные разрешения, срок действия которых истек, продолжать в течение определенного срока осуществление деятельности без получения новых лицензий или иных разрешений, без переоформления таких лицензий или иных разрешений, без продления срока их действия, а также без применения к указанным категориям лиц предусмотренной законом ответственности за осуществление деятельности без лицензии или иного разрешения;

* определение случаев и порядка предоставления новых лицензий или иных разрешений взамен прекративших действие, возобновления действия, переоформления лицензий или иных разрешений, продления срока их действия без предусмотренных законодательством Российской Федерации процедур оценки соответствия соискателя лицензии (лицензиата) или иного разрешения предъявляемым требованиям, без уплаты государственной пошлины или иной платы за их выдачу, без оплаты получения услуг, необходимых или обязательных для предоставления государственных услуг;

* определение случаев, когда в отношении лиц, имеющих лицензии или иные разрешения, носящие бессрочный характер, не применяются требование о прохождении ими периодических процедур оценки соответствия предъявляемым требованиям и установленные законом последствия непрохождения таких процедур либо изменение сроков (предоставление отсрочки) прохождения этих процедур, а также установление особенностей их проведения;

* введение моратория на проведение квалификационного экзамена на конкретный срок, продление сроков действия квалификационных аттестатов, выданных по результатам ранее сданных квалификационных экзаменов, установление особенностей проведения и сдачи таких квалификационных экзаменов, выдачи и аннулирования квалификационных аттестатов, а также особенностей ведения реестра квалификационных аттестатов;

* случаи и условия, когда профессиональная деятельность, в отношении которой должно быть получено разрешение, может осуществляться без получения такого разрешения;

* приостановление действия отдельных обязательных требований, которые должны соблюдаться при получении, переоформлении разрешения и (или) в процессе осуществления деятельности обладателем разрешения;

- установление особенностей проведения процедур получения, переоформления разрешения, оценки соответствия (подтверждения компетентности), в том числе в части определения формы получения, переоформления разрешения, оценки, осуществляемой после получения разрешения.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 Федерального закона от 08.03.2022 N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" издано постановление Правительства РФ от 12.03.2022 N353 "Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 году" (далее - Постановление N 353).

Пунктом 4 Приложения N 11 к Постановлению N 353, которое определяет особенности разрешительных режимов в сфере геологии и недропользования, установлено, что в период со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 12 марта 2022 г. N353 "Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 году" по 31 декабря 2022 г. приостанавливается течение предельных сроков:

* подачи документов, связанных с получением права пользования недрами в целях разведки и добычи полезных ископаемых;

* подачи документов, связанных с переоформлением лицензии на пользование недрами.

Позиция комитета, полагающего, что пункт 4 Приложения N 11 к Постановлению N 353 не распространяется на случай обращения с заявкой о продлении срока действия лицензии, по сути, сводится к тому, что такая заявка прямо не названа в перечне документов, срок подачи которых приостановлен.

С данной позицией заинтересованного лица суд не может согласиться на основании следующего.

Как следует из пояснительной записки к проекту Федерального закона от 08.03.2022 N 46-ФЗ, проект федерального закона разработан в целях защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций; подготовка законопроекта обусловлена необходимостью реализации комплекса мер социально-экономического характера в отношении граждан Российской Федерации и российских юридических лиц;

В указанной записке также отмечено, что законопроектом определяются механизмы поддержки экономического сектора, в том числе упрощающие установленные законодательством Российской Федерации разрешительные и лицензионные процедуры, регламентирующие особенности правового режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также особенности регулирования правоотношений в сфере осуществления страховой деятельности в Российской Федерации.

Изложенное свидетельствует о том, что принятое Правительством Российской Федерации в рамках реализации норм Федерального закона от 08.03.2022 N

46-ФЗ Постановление N 353 направлено на предоставление субъектам предпринимательской деятельности мер государственной поддержки.

В связи с изложенным, судебная коллегия соглашается судом области в том, что толкование норм указанного нормативного акта должно осуществляться исключительно с учетом целей его принятия.

Кроме того, не может быть не принята во внимание сложившаяся ситуация, обусловленная недружественными действиями иностранных государств и международных организаций, в которой осуществлялось оперативное правовое регулирование, направленное на поддержание российской экономики.

Изложенное не позволяет суду согласиться с предложенным Комитетом подходом формально следовать буквальному смыслу текста Постановления N 353, не учитывая приведенные выше обстоятельства.

Исходя из сложившихся в судебной практике правовых подходов, расширительное толкование не допускается в отношении ограничительных норм, к примеру, в случаях, когда такое толкование приводит к ограничению прав и свобод человека и гражданина (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. N 15-П, от 30 июня 2011 г. N 14-П, от 30 октября 2014 г. N 26-П и др.), а также в отношении исключений из общего правила.

Норма, содержащаяся в пункте 4 Приложения N 11 к Постановлению N 353, не является ограничивающей, ей не устанавливаются основания для юридической ответственности, она, с учетом целей правового регулирования, не устанавливает каких-либо исключений из общего правила.

Ссылку Комитета на позицию Минприроды России, изложенную в письме N 11-29/32103 от 17.08.2022, суд при рассмотрения настоящего спора принять во внимание не может ввиду следующего.

В пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" приведены следующие разъяснения.

В том случае, когда гражданин или организация, обратившиеся в суд, либо орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, ссылаются на выполнение разъяснений законодательства, полученных в установленном порядке, при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия) судам необходимо учитывать следующее.

Акты, содержащие разъяснения законодательства (методические рекомендации, разъяснения, письма и т.п.), могут быть учтены судом при проверке законности оспариваемых решений, действий (бездействия).

Если суд придет к выводу о несоответствии закону актов, содержащих разъяснения законодательства, то, по общему правилу, такие разъяснения не учитываются при рассмотрении дела, за исключением случаев, когда на основании выполнения разъяснений, в том числе адресованных конкретным лицам, были реализованы права (исполнены обязанности) гражданина, организации и с учетом обстоятельств дела необходимо обеспечить поддержание доверия к закону и действиям государства (например, пункт 8 статьи 75 и подпункт 3 пункта 1 статьи 111 НК РФ).

В данном случае Комитетом не предложено какого-либо политико-правового обоснования необходимости предоставления лицам, впервые получающим лицензию, преимуществ перед лицами, осуществляющими надлежащее недропользование в течении длительного периода и имеющими опыт разработки конкретного месторождения. Не дано комитетом и соответствующего обоснования нераспространения на заявителя разрешительного режима в сфере геологии и недропользования, установленного Приложением N 11 к Постановлению N 353.

При таких обстоятельствах, вывод Комитета о пропуске заявителем трехмесячного срока, установленного частью 3 статьи 10 Закона о недрах, основан на неверном толковании норм права. Соответственно, правовых оснований для отказа во внесении изменений в условия пользования недрами лицензии КРС 80147 ТЭ, выданной обществу и зарегистрированной 14.02.2018, по мотивам пропуска названного срока у комитета не имелось.

Иных оснований для отказа во внесении изменений в условия пользования недрами в оспариваемом приказе Комитетом не указано, в связи с чем не принимается ссылка Комитета на факты привлечения заявителя к административной ответственности.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Приказ Комитета природных ресурсов Курской области от 25.04.2022 N 01-08/206 "Об отказе во внесении изменений в условия пользования недрами лицензии КРС 80147 ТЭ, выданной ООО "ММП" и зарегистрированной 14.02.2018", принят с нарушением требований, установленных Законом о недрах, а также без учета норм постановления Правительства РФ от 12.03.2022 N 353 "Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 году", а также нарушает права и законные интересы ООО "МПП" в сфере предпринимательской деятельности, препятствуя осуществлять права недропользователя.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы были предметом исследования суда первой инстанции, получили надлежащую правовую оценку и обоснованно отклонены.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения не имеется.

Руководствуясь п.1 ст.269 ст.271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курской области от 26.09.2022 по делу N А35-4013/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

А.А. Пороник Е.А. Аришонкова