Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2023 г. N 11АП-19742/22 по делу N А55-25969/2022

г. Самара

18 января 2023 г.

Дело N А55-25969/2022

Резолютивная часть постановления объявлена: 11 января 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 18 января 2023 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Сергеевой Н.В., Поповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сурайкиной А.В.,

с участием:

от Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - представители Козлов Д.А.(доверенность от 10.01.2023), Ушакова Е.А.(доверенность от 09.01.2023),

от Публичного акционерного общества "Тольяттиазот" - представитель Плугина Е.В.(доверенность от 05.03.2022),

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 3, дело по апелляционной жалобе Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Самарской области от 12 ноября 2022 года по делу N А55-25969/2022 (судья Медведев А.А.),

по исковому заявлению Публичного акционерного общества "Тольяттиазот",

к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому,

технологическому и атомному надзору,

о признании недействительным предписания N 06-05-22-216-ПОС от 01.06.2022,

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество "Тольяттиазот" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик), о признании недействительным предписания N 06-05-22-216-ПОС от 01.06.2022.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 12 ноября 2022 года заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 06-05-22-216-ПОС от 01.06.2022.

Со Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу Публичного акционерного общества "Тольяттиазот" взысканы расходы на уплату госпошлины в сумме 3000 руб.

Не согласившись с выводами суда, Средне-Поволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. Принять по настоящему делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных ПАО "Тольяттиазот" требований отказать.

В обоснование доводов жалобы ссылается неправильное применение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В жалобе, со ссылкой на ч. 2 ст. 87 ФЗ N 248-ФЗ, указывает, что при осуществлении постоянного государственного надзора контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся, а проводятся контрольные (надзорные) действия, суда первой инстанции об обязанности составления акта проверки основан на неверном толковании норм действующего законодательства.

При этом, согласно материалам дела, Управлением проведены контрольные (надзорные) действия, в соответствии с ФЗ N 248-ФЗ и Положением N 1082, а именно: осмотр и истребование документов.

По итогам проведенных контрольных (надзорных) действий Управлением составлен протокол осмотра от 27.05.2022 N 06-05-22-216-ПОС, а также выдано предписание N 06-05-22-216-ПОС по факту выявленных нарушений в области промышленной безопасности,

Кроме того податель жалобы указал, что ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", установлено, что организация и осуществление федерального государственного надзора в области промышленной безопасности регулируются Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", тогда как суд первой инстанции руководствовался и ссылался на положения Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", требования которого не подлежат применению при организации и осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий в области промышленной безопасности.

Податель жалобы полагает, что выявленные Управлением нарушения документально подтверждены, предписание от 01.06.2022 N 06-05-22-216-ПОС является законным и обоснованным.

Ответчик также ссылается на нерассмотрение судом первой инстанции ходатайства об отложении судебного заседания.

Публичное акционерное общество "Тольяттиазот" апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Представитель Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в судебном заседании поддержал доводы своей апелляционной жалобы.

Представитель Публичного акционерного общества "Тольяттиазот" в судебном заседании с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Самарской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзыва, выступлений представителей сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

Управлением на основании приказов от 11.04.2022 N ПР-301-311-о, от 17.05.2022 N ПР-30 l-398-о в отношении Публичного акционерного общества "Тольяттиазот" проведены контрольные (надзорные) действия в рамках постоянного государственного надзора на опасном производственном объекте I класса опасности "Площадка производства аммиака на агрегатах "АМ-76"", per. N А53-01507-0002.

Совершение данного контрольного действия оформлено протоколом осмотра от 27.05.2022 N 06-05-22-216-ПОС.

01 июня 2022 года в адрес заявителя вынесено предписание N 06-05-22-216-ПОС, в котором отражено, что заявителем

не обеспечены установленные меры безопасности. Допущена разработка обоснования безопасности в отношении ОПО "Площадка производства аммиака на агрегатах АМ-76", per. N А53-01507-0002, I класс опасности, разработанное ООО "ЦИТР "Ризмкон", утвержденное директором по проектированию ПАО "ТОАЗ" Раменовым Р.В., согласованное с зам. директором по техн. политике А.А. Кургиным, директором по техн. политике В.А. Казачковым, имеющее положительное заключение ЭПБ 53 -ОБ-07204-2021, в отсутствии проекта на строительство, реконструкцию в части отступления от требований Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности по эксплуатации пускового подогревателя поз. 607, вспомогательной печи поз. 108, печи конверсии метана поз. 107, чем нарушены ч. 4 ст. 3, ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - ФЗ N116-ФЗ); п. 12 Федеральных норма и правил в области промышленной безопасности "Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта" от 15.07.2013 N 306.

ПАО "Тольяттиазот", полагая, что предписание противоречит закону и нарушает его права, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых вынесен судебный акт.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.07 2004 г. N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Управление осуществляет свою деятельность в соответствии и на основании Положения "О Средне-Поволжском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2018 г. N 558.

Управление является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, строительстве, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах в Российской Федерации, а также в сфере энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями.

В обоснование правомерности оспариваемого предписания ответчик сослался на то, что действующим законодательством в области промышленной безопасности не предусмотрено установление обоснованием безопасности требований (мероприятий), компенсирующих нарушения требований промышленной безопасности. Технические и организационные дополнительные требования могут быть установлены только в развитие существующих нормативных требований. Разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта возможна только при подготовке проектной документации на строительство и реконструкцию опасного производственного объекта и исключительно лицом, осуществляющим подготовку указанной документации.

Таким образом, разработка обоснования безопасности для действующего опасного производственного объекта возможна при подготовке проектной документации на его реконструкцию.

Обоснование безопасности, имеющееся в материалах дела, не соответствует требованиям действующего законодательства в области промышленной безопасности: обоснование безопасности выполнено в отсутствие проектной документации, что нарушает часть 4 статьи 3 N 116-ФЗ, пункт 12 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта", утвержденных приказом Ростехназора от 15.07.2013 N 306.

Суд первой инстанции, отклоняя доводы Управления, правомерно исходил из следующего.

Материалами дела подтверждается, что ПАО "ТОАЗ" является собственником опасного производственного объекта "Площадка производства аммиака на агрегатах фирмы "Кемико", per. N А53-01507-0001" (далее - ОПО), спроектированного, построенного в соответствии с действовавшими на соответствующую дату нормами и требованиями, установленными для таких объектов.

Указанный объект введен в эксплуатацию в 1979 году (агрегаты производства аммиака N 1,2,3) и в 1980 (агрегат производства аммиака N 4) году и зарегистрирован в качестве опасного производственного объекта N А53-01507-0001, что подтверждается свидетельством о регистрации ОПО N А53-01507 от 26.09.2001.

Приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 N 533 утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности "Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств" (далее - ФНиП N 533), которые устанавливают требования к обеспечению взрывобезопасности технологических процессов, зданий, сооружений и технических устройств, применяемых (расположенных) на опасных производственных объектах.

Указанные нормы и правила вступили в силу 01.01.2021. Ранее действовали требования, установленные Приказом Ростехнадзора от 12.11.2013 N 533 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъемные сооружения".

Пунктами 91-94 ФНиП N 533 с 01.01.2021 установлены требования для химических производств, в части: оборудования нагревательных трубчатых печей (п. 91); обеспечения противоаварийной автоматической защиты (далее - ПАЗ) топочного пространства нагревательных печей (п. 92); обеспечения противоаварийной автоматической защиты нагреваемых элементов (змеевиков) нагревательных печей (п.93); изоляции печей с открытым огневым процессом от взрывоопасной среды, образующейся при авариях на наружных установках или в зданиях (п. 94).

В рассматриваемом случае, как верно установил суд, опасный производственный объект ПАО "ТОАЗ" "Площадка по производству аммиака на агрегатах АМ- 76 (агрегаты по производству аммиака N 05А, N 06А, N 07А)" в силу его проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию в 1981 году имеет отступления от требований ФНиП N 533.

Заявитель сослался на обоснованность данных отступлений, их допустимость, безопасность и соответствие установленным нормам и требованиями, в том числе абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ.

Суд первой инстанции, поддерживая доводы заявителя по указанному эпизоду, правомерно исходил из следующего.

Как следует из абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Из материалов дела следует, что в ходе проведенного мероприятия в рамках постоянного государственного контроля (надзора) должностному лицу административного органа ПАО "ТОАЗ" было предоставлено обоснование безопасности ОПО "Площадка по производству аммиака на агрегатах АМ-76 (агрегаты по производству аммиака N 05А, N 06А, N 07А)" (далее -обоснование безопасности ОПО, приложение N 5), разработанное ООО "Центр изучения техногенных рисков "Ризикон" (далее - ООО "ЦИТР "Ризикон").

Ростехнадзор полагает, что представленное обоснование безопасности ОПО не соответствует требованиям ч. 4 ст. 3, ч. 1 ст. 9 Закона N 116-ФЗ, п. 12 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта" от 15.07.2013 N 306, а именно: обоснование безопасности ОПО должно быть разработано не при эксплуатации ОПО, а при проектировании на строительство или реконструкции ОПО. Поскольку ни строительства, ни реконструкции данного объекта при разработке обоснования не проводилось, такое обоснование, по мнению Административного органа, применению не подлежит.

Между тем, как верно указал суд, позиция Ростехнадзора противоречит как нормам Закона N 116-ФЗ, ФНиП N 306, так и сути такого документа как обоснование безопасности в целом.

При этом позиция заявителя основана на буквальном толковании норм и требований Закона N 116-ФЗ, поскольку фактически эксплуатация ОПО надлежащим образом в соответствии с установленными требованиями ПАО "ТОАЗ" осуществлялась задолго до утверждения новых требований, определенных как ФНиП N 533, так и ФНиП N 306.

Спорный объект был построен более 40 лет назад и соответствовал установленным требованиям, реконструкция не проводилась, при этом действующее законодательство допускает возможность отклонения от установленных требований, при наличии обоснования безопасности ОПО.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ предусмотрена возможность обоснования безопасности не только при подготовке проекта на строительство и реконструкцию, но и при эксплуатации ОПО.

Так, статья 1 Закона N 116-ФЗ определяет обоснование безопасности опасного производственного объекта как документ, содержащий сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Из указанного определения такого документа как "обоснование безопасности" не следует, что оно является неотъемлемой частью документации проекта на строительство, реконструкцию и (или) должно разрабатываться в составе такого проекта.

Согласно п. 1 ФНиП N 306 данные федеральные нормы и правила разработаны в соответствии с п. 3 ст. 4 Закона N 116-ФЗ, они устанавливают обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

Как следует из п. 3 ФНиП N 306, обоснование безопасности содержит: сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы; условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта; требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Нормами и правилами ФНиП N 306 в п. 12 определено, что разработка обоснования безопасности проводится в соответствии с техническим заданием лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта. То есть лицом, имеющим право осуществлять подготовку проектной документации и включенным в реестр СРО.

Определены в п. 12 ФНиП N 306 и требования к техническому заданию для подготовки обоснования безопасности, в котором должны быть указаны:

- сведения, перечисленные в абзацах втором - шестом пункта 8 настоящих Федеральных норм и правил;

- сведения о необходимости разработки обоснования безопасности;

- требования, предъявляемые к разработке обоснования безопасности;

- структура обоснования безопасности.

К сведениям, необходимым для указания в техническом задании, абз. 6 п. 8 ФНиП N 306, к которому отсылает абз. 1 п. 12, отнесено также описание опасного производственного объекта и условия его строительства и эксплуатации, в том числе: общая характеристика технологических процессов и описание решений, направленных на обеспечение его безопасности, что также подтверждает возможность разработки обоснования безопасности в процессе эксплуатации ОПО.

Также, согласно п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности.

В соответствии с абз. 3 п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ обоснование безопасности опасного производственного объекта направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности при регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре. Изменения, внесенные в обоснование безопасности опасного производственного объекта, направляются организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности в течение десяти рабочих дней со дня получения положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.

Органом исполнительной власти в области промышленной безопасности является Средне-Поволжское управление Ростехнадзора.

ОПО ПАО "ТОАЗ", руководствуясь буквальным толкованием вышеуказанных норм, во исполнение требований, определенных абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ, требований ФНиП N 306, в целях подтверждения безопасной эксплуатации, обратилось в проектную организацию ООО "ЦИТР Ризикон", являющуюся по смыслу п. 12 ФНиП N 306 лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО.

Подтверждением полномочий ООО "ЦИТР "Ризикон" на осуществление подготовки проектной документации является выписка из реестра членов саморегулируемой организации, предоставленная ПАО "ТОАЗ".

Во исполнение технического задания ПАО "ТОАЗ" ООО "ЦИТР "Ризикон" разработано обоснование безопасности в отношении объекта ОПО "Площадка по производству аммиака на агрегатах АМ- 76 ПАО "ТОАЗ" (агрегаты производства аммиака N 05А, N 06А, N 07А). Свидетельство о регистрации ОПО N А53-01507 от 26.09.2001. Регистрационный номер ОПО А53-01507-0002".

Поскольку указанный в Предписании опасный производственный объект уже зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов, обоснование безопасности направлялось в Ростехнадзор при регистрации заключения экспертизы промышленной безопасности.

В рамках установленных требований проведена экспертиза промышленной безопасности обоснования безопасности (заключение N 21/09 от 22.03.2021, экспертная организация - ООО "УралПромБезопасность", приложение N 7); получено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности этого обоснования, выполненное ООО "УралПромБезопасность".

Заключение внесено в реестр заключений промышленной безопасности с присвоением регистрационного номера 53-ОБ-07204-2021, что подтверждается Уведомлением Средне-Поволжского управления Ростехнадзора о внесении сведений в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности N 2187 от 30.03.2021.

В Обосновании безопасности ОПО ПАО "ТОАЗ" сделаны выводы по каждому из указанных пунктов ФНиП N 533 (пункты 91 -94), выводами обоснования безопасности подтверждается безопасность эксплуатации ОПО ПАО "ТОАЗ".

В частности, указано на безопасность эксплуатации пусковых подогревателей с огневым обогревом поз. 607, вспомогательных печей для получения насыщенного пара поз. 108, трубчатых печей конверсии метана I ступени поз. 107 на агрегатах N 05А, N 06А, и N 07А.

Как следует из раздела 3.6. Обоснования - при наличии отступлений от требований п. 91-94 ФНиП N 533, эксплуатация трубчатых печей поз. 107, поз. 108, поз.607 является безопасной, риск эксплуатации в существующем исполнении не превышает значения выбранного критерия обеспечения безопасности (1x10-6 в год).

Поскольку для всех отступлений от норм и правил, значение показателя безопасности не превышает величины установленного критерия и компенсирующие мероприятия не требуются, оценка индивидуального риска для персонала с учетом компенсирующих мероприятий не проводилась. Разработка компенсирующих мероприятий не требуется.

В Разделе 3.5. Обоснования также указано, что при эксплуатации трубчатых печей поз. 107, поз. 108, поз. 607 с отступлениями от требований п. 91 -94 ФНиП N 533 уровень риска для персонала не превышает приемлемый. Компенсирующие мероприятия не требуются.

Судом установлено, что обоснование безопасности, разработанное ООО "ЦИТР "Ризикон" в отношении "Площадка производства аммиака на агрегатах "АМ-76" ПАО "ТОАЗ" содержит: результаты оценки риска аварии на опасном производственном объекте (раздел 2); анализ отклонений от требований технологических параметров (п. 2.4 Обоснования), результаты оценки рисков эксплуатации (п. 2.6), перечень наиболее значимых факторов риска (п. 2.7), условия безопасной эксплуатации и требования промышленной безопасности, связанные с отступлениями от установленных требований, их недостаточностью или отсутствием (п. 3 и 4).

Кроме того, разделом 1.7.3. Обоснования очень подробно описаны решения, направленные на обеспечение безопасности оборудования и предупреждение аварийных ситуаций.

Заключение N 21/09 экспертиза промышленной безопасности данного обоснования подтверждает, что представленная в нем информация достоверна и приведена в полном объеме, а само обоснование безопасности ОПО "Площадка производства аммиака на агрегатах "АМ-76" ПАО "ТОАЗ" - соответствует требованиям промышленной безопасности.

Как следует из раздела 2 Заключения Объектом экспертизы промышленной безопасности является обоснование безопасности опасного производственного объекта "Площадка по производству аммиака на агрегатах АМ-76" (агрегаты производства аммиака N 05А, N 06А", N 07А) ПАО "ТОАЗ" (свидетельство о регистрации ОПО А53-01507, дата регистрации 26.09.2001, регистрационный номер ОПО А53-01507-0002).

Пунктом 7.4. Заключения подтверждается, что объект экспертизы по своему составу и содержанию соответствует требованиями ФНиП N 306.

Как следует из п. 7.9. Заключения разделы обоснования содержат достаточный объем сведений и соответствуют требованиям ФНиП N 306.

В выводах заключения экспертизы промышленной безопасности указано, что обоснование безопасности соответствует требованиям промышленной безопасности.

Приняв во внимание все вышеизложенное, суд сделал правильный вывод, что обоснование безопасности полностью отвечает и соответствует всем установленным требованиям, а, следовательно, подлежит применению при эксплуатации ОПО ПАО "ТОАЗ".

В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана:

- соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности

- соблюдать требования обоснования безопасности опасного производственного объекта (в случаях, предусмотренных п.4 ст. 3 настоящего Федерального закона.

ПАО "ТОАЗ" в полной мере соблюдены все указанные требования и предприняты все необходимые действия как для безопасной эксплуатации ОПО в целом, так и для подтверждения такой эксплуатации, в частности.

В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Довод Управления о том, что разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта возможна только при подготовке проектной документации на строительство и реконструкцию опасного производственного объекта и исключительно лицом, осуществляющим подготовку указанной документации, приведенный также и в апелляционной жалобе, правомерно отклонен судом.

В п. 4 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ прямо указан случай, когда требования промышленной безопасности, установленные федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, не установлены лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта.

Указание правовой нормы на то, что могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта, не ограничено стадией производственного процесса.

Управление же пришло к ошибочному выводу, что для обоснования отступления от требований в ходе эксплуатации ОПО необходимо проведение его строительства или реконструкции.

По смыслу ст. 1, п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ, п. 12 ФНиП N 306, не усматривается невозможность разработки обоснования безопасности, прохождение экспертизы промышленной безопасности в отсутствие проекта на строительство, реконструкцию объекта.

Кроме того, абз. 2 п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ установлен единственный случай, при котором применение обоснования не допускается, а именно: применение обоснования безопасности опасного производственного объекта без положительных заключений экспертизы промышленной безопасности такого обоснования.

В рассматриваемом споре данный исключительный случай также отсутствует, поскольку обоснование безопасности эксплуатации ОПО имеет как положительные заключение экспертизы промышленной безопасности, так и подтверждено ее регистрацией в Средне-Поволжском управлении Ростехнадзора.

Предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор на отдельных опасных производственных объектах, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона; соблюдение требований промышленной безопасности является обязанностью организации, эксплуатирующей опасный производственный объект.

Выданное предписание содержит фактически отсутствующее нарушение, что подтверждается обстоятельствами и документами, направляемыми с настоящим заявлением.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов установлены Законом 116-ФЗ, согласно ст. 1 которого промышленная безопасность опасных производственных объектов - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

В соответствии со ст. 3 Закона N 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Согласно ч. 1 ст. 6 Закона N 116-ФЗ к видам деятельности в области промышленной безопасности относится эксплуатация опасного производственного объекта.

Из ст. 1 и абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ следует, что обоснование безопасности может составляться при эксплуатации ОПО, если при эксплуатации требуется отступление от требований промышленной безопасности.

ПАО "ТОАЗ" в целях обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в полной мере соблюдает установленные нормы и требования промышленной безопасности, что подтверждается: обоснованием безопасности, подготовленным в соответствии с требованиями Закона N 116-ФЗ, ФНиП N 306; заключением экспертизы промышленной безопасности такого обоснования, его регистрацией в уполномоченном органе.

ПАО "ТОАЗ" в полной мере осуществило все необходимые действия и мероприятия, направленные на обеспечение безопасности эксплуатации ОПО, предупреждение аварийных ситуаций.

Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц (п. 1 ст. 2).

В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона N 248-ФЗ решения контрольного (надзорного) органа, действия его должностных лиц должны быть объективными и должны подтверждаться фактическими данными и документами, содержащими достоверную информацию.

Согласно п. 5 ст. 7 Закона N 248-ФЗ при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля не допускаются необоснованное принятие решений контрольным (надзорным) органом и (или) совершение необоснованных действий (бездействия) должностными лицами контрольного (надзорного) органа.

Как установлено пп. 10 п. 1 ст. 29 Закона N 248-ФЗ в обязанности инспектора входит: доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 39 Закона N 248-ФЗ судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.

В рамках досудебного обжалования Предписания ПАО "ТОАЗ" направило в Ростехнадзор жалобу N И-2022-ПБ/11-4081 от 15.06.2022, в которой Общество, руководствуясь вышеуказанными аргументами, просило Ростехнадзор признать отсутствующим оспариваемое нарушение.

12.07.2022 в адрес ПАО "ТОАЗ" поступил ответ Административного органа N 301-10732, согласно которого в удовлетворении жалобы Общества было отказано ввиду того, что обоснование безопасности может быть разработана исключительно в случае реконструкции.

Однако ссылки Административного органа на то, что обоснование промышленной безопасности должно разрабатываться организацией, разрабатывающей проектную документацию при реконструкции или строительстве промышленного объекта, не могут быть приняты, поскольку действующее законодательство допускает возможность отступления от требований промышленной безопасности, в том числе для объектов, находящихся в стадии эксплуатации (п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ).

Как следует из материалов дела, спорный объект введен в эксплуатацию до установления требований, несоблюдение которых вменяется Заявителю. При этом у Общества имеется обоснование безопасности опасного производственного объекта, прошедшее экспертизу, которое по его существу и содержанию Административным органом в ответе на жалобу Общества не опровергнуто.

Согласно п. 5 ст. 43 Закона N 248-ФЗ обязанность доказывания законности и обоснованности принятого решения и (или) совершенного действия (бездействия) при рассмотрении жалобы контролируемого лица возлагается на контрольный (надзорный) орган, решение и (или) действие (бездействие) должностного лица которого обжалуются.

Вопреки указанной норме в ответе на жалобу Ростехнадзор не указал доводы относительно того, что обоснование промышленной безопасности производственного объекта, разработанное специализированной организацией по заказу учреждения, не соответствует требованиям промышленной безопасности.

Также суд отмечает следующее.

В соответствии с пп. 1 п. 87 Приказа Ростехнадзора от 03.07.2019 N 258 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности" результатами административной процедуры по осуществлению постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах I класса опасности среди прочих является акт проверки.

Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1082 "О федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности" утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, устанавливающее порядок организации и осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Согласно п. 36 Постановления N 1082 результаты контрольных (надзорных) действий, включенных в график осуществления постоянного государственного надзора, подлежат оформлению в соответствии с требованиями Закона N 248-ФЗ и отражаются в надзорном деле опасного производственного объекта в порядке, установленном Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В соответствии с п. 37 Постановления N 1082 в случае выявления при осуществлении контрольных (надзорных) действий нарушений обязательных требований юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, эксплуатирующим опасные производственные объекты, выдается предписание об устранении выявленных нарушений, контроль исполнения которого предусматривается при осуществлении постоянного государственного надзора, а также принимаются иные предусмотренные законодательством Российской Федерации меры, направленные на пресечение нарушений обязательных требований.

Как пояснил административный орган, Результатом проведенных мероприятий в рамках постоянного государственного контроля (надзора) было составление Административным органом Протокола N 06-05-22-216-ПОС от 27.05.2022 осмотра территории, помещений производственных и иных объектов на опасном производственном объекте "Площадка производства аммиака на агрегатах АМ-76".

Согласно Протоколу осмотра должностными лицами проведено визуальное обследование территории, помещений (отсеков), производственных и иных объектов, а именно: агрегат N 6, цех. 06А (здания, сооружения и технические устройства цеха N 06А).

По результатам осмотра цеха 06А ОПО "Площадка производства аммиака на агрегатах АМ-76" установлено, что объект находиться в работе с нагрузкой 70%, визуальным осмотром выявлены нарушения: неисправен газоанализатор (нарушение устранено); частично разрушена теплоизоляция отпарной колонны; нарушена целостность защитного заграждения вращающейся части (муфты) насоса (нарушения устранено).

Как следует из материалов дела, оссылки на данный протокол осмотра содержатся в оспариваемом предписании, более того, как указано в самом предписании, оно является приложением к названному протоколу осмотра.

Однако протокол не содержит сведений о каких-либо приложениях.

В оспариваемом предписании также содержится указание на проведение мероприятий в рамках постоянного государственного надзора.

Таким образом, событие правонарушения, указанное в оспариваемом Предписании, ничем не подтверждено, в том числе и Протоколом осмотра.

Нарушения, указанные в Протоколе осмотра, не соответствуют нарушению, указанному в оспариваемом Предписании, что свидетельствует об отсутствии события нарушения в целом.

При этом, какой либо иной процессуальный документ, Акт, в котором были бы отражены нарушения также не составлялся.

Учитывая вышеизложенное, суд пришел к верному выводу об отсутствии у Управления правовых оснований для выдачи оспариваемого предписания.

В соответствии с ч.2 ст.201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Арбитражный суд на основании вышеизложенного пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору является незаконным и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования правомерно удовлетворены.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не разрешено его ходатайство об отложении судебного заседания, поданное посредством сервиса "Мой арбитр" 11.10.2022, апелляционным судом отклоняется, поскольку не соответствует обстоятельствам дела и кроме того, не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права, которое повлекло принятие неправильного судебного решения.

Суд провел судебное заседание 01.11.2022 в отсутствие представителя ответчика, что не противоречит правилам, установленным ст. 156, 158 АПК РФ, учитывая, что отложение разбирательства дела при указанных обстоятельствах является правом, а не обязанностью суда, при этом судом разрешался вопрос о возможности рассмотрения дела в отсутствие не явившихся лиц.

Сведения об отклонении ходатайства ответчика об отложении судебного разбирательства отражены в протоколе судебного заседания от 01.11.2022 (т. 1 л.д. 134-оборот).

Иные доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию ответчика с выводами суда о фактических обстоятельствах дела и иной оценке представленных в материалы дела доказательств, что не может служить основанием для отмены судебного акта.

Факт нарушения, вменяемого Обществу, ответчиком не доказан и не подтвержден.

Доводы жалобы о применении судом положений Приказа Ростехнадзора N 258 от 03.07.2019 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности", утратившего силу с 06.08.2022 года, апелляционным судом отклоняются, поскольку указанный Приказ действовал в период выдачи Управлением оспариваемого в рамках настоящего дела предписания от 03.06.2022.

Ссылки в жалобе Управления на то, что при осуществлении постоянного государственного надзора контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся, а проводятся контрольные (надзорные) действия и вывод суда первой инстанции об обязанности составления Акта основан на неверном толковании закона, не влияют на изложенную выше оценку судом обстоятельств настоящего дела, поскольку как установлено и описано судом выше, протокол осмотра от 26.05.2022, на который имеются ссылки в оспариваемом предписании и указание, что нарушение выявлено на основании данного протокола осмотра, не подтверждает и не доказывает факт нарушений, вменяемых Обществу, при этом, никаких иных процессуальных документов ( протоколов, актов и т.п.) в которых бы отражались результаты контрольных (надзорных) мероприятий (действий) Управлением составлено не было.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального и процессуального права.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Оснований для отмены решения суда не имеется.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос о распределении судебных расходов апелляционным судом не рассматривался.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 12 ноября 2022 года по делу N А55-25969/2022 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С. Драгоценнова

Судьи

Н.В. Сергеева Е.Г. Попова