Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2023 г. N 17АП-865/23 по делу N А60-51650/2022

г. Пермь

28 февраля 2023 г.

Дело N А60-51650/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 февраля 2023 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Муравьевой Е.Ю., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Субботиной Е.Е.

при участии:

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области - Семенов К.Ю., паспорт, доверенность от 06.02.2023, диплом;

от Управления Федерального казначейства по Свердловской области - Кирющенко А.Е., служебное удостоверение, доверенность от 20.10.2022, диплом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 29 декабря 2022 года

по делу N А60-51650/2022

по заявлению Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области (ИНН 6658014910, ОГРН 1026602332052)

к Управлению Федерального казначейства по Свердловской области (ИНН 6660006553, ОГРН 1036603493112)

о признании недействительным ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее - заявитель, ТФОМС Свердловской области, фонд) обратился в Арбитражный суд Свердловской области к Управлению Федерального казначейства по Свердловской области (далее - Управление, УФК по Свердловской области, заинтересованное лицо) о признании недействительным представления от 29.06.2022 N 62-64-10/1/7008.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 29 декабря 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

Заявитель считает, что ни Бюджетным кодексом Российской Федерации, ни одним из нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации заинтересованное лицо не было наделено полномочиями по проведению контроля за использованием средств трансферта. Проведя проверку использования фондом средств трансферта, заинтересованное лицо превысило собственные полномочия в данной сфере правового регулирования, поскольку вышеуказанной специальной нормой определен иной круг субъектов, уполномоченных на проведение контроля за использованием средств трансферта. Исчерпывающий характер перечня доходов и расходов бюджета не допускает использование средств бюджета фонда в целях исполнения оспариваемого представления. В настоящем деле имеются оба условия, необходимые в соответствии с процессуальным законом для признания недействительным обжалуемого ненормативного правового акта: с одной стороны, это превышение заинтересованным лицом полномочий при проведении проверки; с другой стороны, это добросовестность намерений Фонда и нормативная релевантность его действий (направленность и той, и другой на обеспечение прав пациентов); наложение на фонд объективно невыполнимой обязанности, неисполнение которой, в свою очередь, неизбежно и при отсутствии вины повлечет для должностных лиц фонда наложение административного взыскания, вплоть до дисквалификации.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал.

УФК по Свердловской области с доводами апелляционной жалобы не согласно по мотивам, указанным в письменном отзыве, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель УФК по Свердловской области в судебном заседании на доводах отзыва настаивал.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 30.06.2022 в ТФОМС Свердловской области из Управления Федерального казначейства по Свердловской области поступило представление от 29.06.2022 N 62-64-10/1/7008, содержащее требование о возврате средств иного межбюджетного трансферта в бюджет Свердловской области для последующего перечисления в федеральный бюджет в размере 4 319 805,10 руб.

Не согласившись с принятым актом, заявитель обратился в суд с настоящими требованиями.

Судом принято приведенное выше решение.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (статья 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (пункт 3 статьи 265).

В силу пункта 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 2 статьи 266.1 БК РФ государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, осуществляется Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством в отношении финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопреки доводам заявителя, органы Федерального казначейства осуществляют внутренний государственный контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Согласно пункту 4 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703, Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

На основании пункта 1 статьи 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля относятся: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за соблюдением условий договоров (соглашения), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

В пункте 2 статьи 269.2 БК РФ установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях; назначается (организуется) проведение экспертиз, необходимых для проведения проверок, ревизий и обследований; получается необходимый для осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне; направляются в суд иски о признании осуществленных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Правила проведения плановых и внеплановых проверок, ревизий и обследований, а также порядок оформления их результатов в рамках реализации органом внутреннего государственного финансового контроля полномочий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля установлены Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1235.

Правила реализации результатов проведения проверок установлены Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 N 1095 (далее - Федеральный стандарт N 1095).

Согласно пункту 7 Федерального стандарта N 1095 территориальные органы Федерального казначейства по результатам проведенных выездных проверок вправе выдавать представления и (или) предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в представлении срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

На основании приказа УФК по Свердловской области от 06.04.2022 N 327 "О назначении плановой выездной проверки в Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Свердловской области" проведена плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего территориального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации. По результатам указанной проверки в адрес объекта контроля направлено представление.

Таким образом, оспариваемое представление принято УФК по Свердловской области в рамках предоставленных полномочий, а позиция ТФОМС основана на неверном толковании норм законодательства РФ.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации "О выделении Минздраву России бюджетных ассигнований" от 30.06.2021 N 1768-р в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего территориального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - распоряжение Правительства РФ N 1768-р) Свердловской области выделено 160 329 600 рублей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 2021 г. N 1125 утверждены Правила предоставления в 2021 году иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, которые устанавливают цели, порядок и условия предоставления в 2021 году иных межбюджетных трансфертов.

На основании вышеуказанных норм Министерством здравоохранения Российской Федерации и Правительством Свердловской области заключено соглашение о предоставлении в 2021 году иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации по предоставлению межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования от 03.08.2021 N 056-17-2021-404, согласно которому общий размер иного межбюджетного трансферта составляет 160 329 600 рублей (приложение N 3).

Пунктом 4.3.3 Соглашения установлена обязанность Правительства Свердловской области обеспечивать достижение значений результатов предоставления иного межбюджетного трансферта.

Уполномоченным органом, на который возлагаются функции по исполнению Соглашения и представление отчетности, является Министерство здравоохранения Свердловской области (далее - Министерство) (пункт 6.1.1 Соглашения).

В соответствии с пунктом 9 Правил перечисление межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется на основании заявки, подтверждающей объем средств, необходимых для оплаты проведения застрахованным лицам углубленной диспансеризации.

Согласно заявке ТФОМС Свердловской области от 06.08.2021, направленной в Министерство, установлены значения результата предоставления межбюджетного трансферта для Свердловской области - 188 960 единиц (по состоянию на 21.07.2021 количество лиц, подлежащих углубленной диспансеризации, фактически составляло 352 537 единиц). При этом плановое количество случаев углубленной диспансеризации лиц, застрахованных по ОМС и перенесших новую коронавирусную инфекцию (188 960), определено исходя из суммы иного межбюджетного трансферта, распределенного для Свердловской области, а также тарифов, установленных на проведение углубленной диспансеризации в соответствии с Постановлением N 1125 (Приложение N 4).

Министерство платежным поручением от 25.08.2021 N 36589 перечислило на счет ТФОМС Свердловской области средства в сумме 160 329 600 рублей (л.д.34).

Пунктом 15 Правил установлено, что в случае если территориальным фондом обязательного медицинского страхования по состоянию на 31.12.2021 допущены нарушения обязательств по достижению значения результата предоставления межбюджетного трансферта и до первой даты представления отчетности о достижении такого значения в 2022 году указанные нарушения не устранены, размер средств, подлежащий возврату из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет г. Байконура для последующего перечисления в федеральный бюджет (Vвозврата), определяется по формуле:

Vвозврата = Vтр х (1 - Т/S), где:

Vтр - размер межбюджетного трансферта, предоставленного бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования;

Т - фактически достигнутое значение результата предоставления иного межбюджетного трансферта на отчетную дату;

S - значение результата предоставления иного межбюджетного трансферта, установленное соглашением.

Судом установлено и фондом не оспаривается, что установленный показатель (188 960) им не достигнут - фактически проведено и оплачено 37 575 случаев углубленной диспансеризации.

Следовательно, размер средств, подлежащий возврату в бюджет Свердловской области для последующего перечисления в федеральный бюджет, составит: 160 329 600,00 * (1 - 37 575 : 188 960) = 128 447 801,10 руб.

Неиспользованные средства в размере 124 127 996 рублей возвращены фондом на счет Министерства платежным поручением от 24.01.2022 N 831091 (л.д.35).

Таким образом, размер средств, подлежащий возврату из бюджета ТФОМС Свердловской области, составил 4 319 805,10 руб. (128 447 801,10 руб. - 124 127 996 руб.).

Доводы фонда о несоответствии Правил принципу осуществления ОМС правомерно отклонены судом в связи со следующим.

Согласно пункта 11 Правил территориальные фонды обязательного медицинского страхования используют средства, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, на оплату счетов и реестров счетов на оплату медицинской помощи, предъявленных медицинскими организациями за проведение углубленной диспансеризации, в порядке, предусмотренном Правилами обязательного медицинского страхования, утвержденными Министерством здравоохранения Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", в пределах стоимости исследований и иных медицинских вмешательств, указанной в пункте 6 настоящих Правил (без учета коэффициента дифференциации), по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий оказания медицинской помощи и ее финансового обеспечения.

В связи с отсутствием решения Верховного суда Российской Федерации о признании противоречащим законодательству Российской Федерации и недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 7 июля 2021 г. N 1125, применение Правил не нарушает принцип осуществления ОМС, закрепленный в статье 4 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

В заявлении о признании недействительным ненормативного правового акта ТФОМС ссылается на проект Постановления Правительства РФ о внесении изменения в Правила. В настоящее время изменения в Правила не внесены.

Доводы о неисполнимости обжалуемого представления подлежат отклонению как необоснованные.

В соответствии с частью 4 статьи 26 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" к доходам бюджетов территориальных фондов относятся:

1) субвенции из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов;

2) межбюджетные трансферты, передаваемые из бюджета Федерального фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) платежи субъектов Российской Федерации на дополнительное финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с настоящим Федеральным законом;

4) платежи субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение

дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) доходы от размещения временно свободных средств;

6) межбюджетные трансферты, передаваемые из бюджета субъекта Российской Федерации, в случаях, установленных законами субъекта Российской Федерации;

7) начисленные пени и штрафы, подлежащие зачислению в бюджеты территориальных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8) иные источники, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Кроме того, согласно письму ТФОМС от 17.01.2022 N 14-08-02/13 председателю ФФОМС направлено обращение, в котором уточняется источник осуществления возврата средств иного межбюджетного трансферта.

В целом, доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Таким образом, решение суда по настоящему делу соответствует обстоятельствам дела и нормам материального права. Нарушений норм права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 29 декабря 2022 года по делу N А60-51650/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

Е.Ю. Муравьева Е.М. Трефилова