Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2023 г. N 10АП-2936/23 по делу N А41-48817/2022

г. Москва

10 марта 2023 г.

Дело N А41-48817/22

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 марта 2023 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей: Иевлева П.А., Стрелковой Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания Скомороховой Д.Е.

при участии в заседании:

от заявителя Администрации городского округа Долгопрудный - Картохина В.В. представитель по доверенности от 11 января 2023 года, диплом о высшем юридическом образовании;

от заинтересованного лица Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - Демина М.С. представитель по доверенности от 13 января 2023 года, диплом о высшем юридическом образовании;

от третьих лиц:

общества с ограниченной ответственностью "Альва" - представитель не явился, извещен надлежащим образом;

Акционерного общества "Международный аэропорт Шереметьево" - Новикова В.В. представитель по доверенности от 18 августа 2022 года, диплом о высшем юридическом образовании,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа Долгопрудный на решение Арбитражного суда Московской области от 30 декабря 2022 года по делу N А41-48817/22 по заявлению Администрации городского округа Долгопрудный к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, при участии третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Альва", Акционерного общества "Международный аэропорт Шереметьево" о признании незаконным и отмене предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа Долгопрудный (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене предписания от 30 мая 2022 года N 23-1/7-26.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Альва", Акционерное общество "Международный аэропорт Шереметьево" (далее - ООО "Альва", АО "МАШ").

Решением Арбитражного суда Московской области от 30 декабря 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано (л.д. 157-161).

Не согласившись с данным судебным актом, Администрация обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителяООО "Альва", извещенного надлежащим образом о дате и времени судебного заседания.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Десятого арбитражного апелляционного суда (www.10aas.arbitr.ru) и на сайте (www.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель Администрации городского округа Долгопрудный поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта возражал против доводов апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель АО "МАШ" возражал по доводам апелляционной жалобы Администрации городского округа Долгопрудный, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, в результате проведения в АО "МАШ" 14 апреля 2022 года планового орнитологического обследования 6-ой подзоны приаэродромной территории аэродрома Москва "Шереметьево", утвержденной Приказом Росавиации от 14 апреля 2020 года N 395-П, были выявлены объекты, обладающие признаками пунктов сортировки отходов - ТБО и КТО. Данные обстоятельства отражены в Акте от 14 апреля 2022 года и фотоматериалах.

Установлено, что указанные объекты расположены на удалении 10 км от контрольной точки аэродрома: земельные участки с кадастровыми номерами 50:42:0020204:11 и 50:42:0020203:85 по адресу г. Долгопрудный, проезд Строителей, участок 3, 6, в пределах 6-ой подзоны приаэродромной территории аэродрома Москва (Шереметьево).

На участках отмечен постоянный завоз мусора и отходов на территорию промзоны, а также повышенная активность птиц на данных объектах. Структура завозимых отходов смешанная, наряду со строительными присутствуют отходы бытовые с органической составляющей. При наступлении весенне-летнего периода с повышением температуры наружного воздуха на открытом воздухе усиливаются и ускоряются процессы разложения данных отходов, что способствует привлечению большого количества птиц.

Вышеуказанные обстоятельства создают угрозу безопасности полетов в орнитологическом отношении в 15 км зоне (6-ая подзона) территории, прилегающей к аэродрому Шереметьево.

По указанным фактам, АО "МАШ" направлены обращение в Администрацию г.о. Долгопрудный Московской области (письмо N 641-10 от 18.04.2022), а также Заключение о нарушении установленных требований на приаэродромной территории в Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (заключение N 633-10 от 18.04.2022).

УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора в отношении Администрации городского округа Долгопрудный вынесено предписание от 30.05.2022 N 23-1/7-26 об устранении нарушений требований Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны", в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны.

Данным предписанием на Администрацию городского округа Долгопрудный возложена обязанность в срок до 30.09.2022 принять исчерпывающие меры по установлению ограничений, предусмотренных приказом Росавиации от 17.04.2020 N 395-П "Об установлении приаэродромной территории аэродрома Москва (Внуково)" для 3-ей, 4-ой, 5- ой и 6-ой подзон приаэродромных территорий международного аэродрома Москва "Шереметьево" для земельных участков с кадастровыми номерами 50:42:0020204:11 и 50:42:0020204:91, расположенными на территории городского округа Долгопрудный Московской области, а устранить нарушения, указанные в пункте 2 настоящего предписания путем приведения деятельности на земельных участках с кадастровыми номерами 50:42:0020204:11 и 50:42:0020203:85 в соответствие с ограничениями, установленными Приказом для 6 подзоны приаэродромной территории аэродрома Москва "Шереметьево".

Не согласившись с вынесенным предписанием, полагая, что указанное предписание не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания.

Проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействия) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основаниями для признания ненормативного правового акта незаконным является несоответствие его закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из пункта 1 статьи 47 ВК РФ приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду в соответствии с настоящим Кодексом, земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Вышеуказанным решением на приаэродромной территории устанавливаются ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности в соответствии с настоящим Кодексом (далее - ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности).

Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в течение 10 дней со дня поступления заключения о нарушении установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности обязан направить в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования предписание об устранении нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории, в том числе о сносе самовольной постройки. Такое предписание может быть обжаловано органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования в суд.

Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти обязан уведомить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, о нарушениях установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории.

Приаэродромная территория является зоной с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 47 ВК РФ).

Согласно п. 3 ст. 47 ВК РФ на приаэродромной территории могут выделяться 7 подзон, в которых устанавливаются ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности; в 6-ой подзоне запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что спорные земельные участки принадлежат на праве собственности ООО "Альва", а Администрация городского округа Долгопрудный является ненадлежащей стороной по выполнению спорного предписания, подлежат отклонению.

Решением Совета депутатов городского округа Долгопрудный МО от 29.09.2021 N 70-нр утверждено Положение о муниципальном земельном контроле на территории городского округа Долгопрудный Московской области (далее - Положение).

Предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований земельного законодательства в отношении объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность (п. 1.2 Положения).

Целью муниципального земельного контроля является предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований (п. 1.3).

В рамках муниципального земельного контроля осуществляется контроль за соблюдением (п. 1.5):

а) обязательных требований о недопущении самовольного занятия земель, земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земель, земельного участка или части земельного участка, лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на них;

б) обязательных требований об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;

в) обязательных требований, связанных с обязательным использованием земель, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества и личного подсобного хозяйства, в указанных целях в течение установленного срока;

г) обязательных требований, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

д) обязательных требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

е) обязательных требований по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

ж) обязательных требований по использованию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;

з) исполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований, выданных должностными лицами органов муниципального земельного контроля в пределах их компетенции.

Муниципальный земельный контроль осуществляется отделом муниципального контроля Нормативно-правового управления администрации городского округа Долгопрудный (п. 1.6).

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 20.12.2011 N 29-П и от 16.07.2018 N 32-П, определение от 29.01.2019 N 249-0) воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивает стратегические интересы Российской Федерации и имеет свои особенности. Эти особенности обусловлены его повышенной значимостью для общества и государства, предназначены, в том числе, удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской Федерации, то есть в публичных интересах.

Ограничения, вызванные установлением охранной зоны, должны соблюдаться и являются приоритетными по отношению к установленному разрешенному использованию земельного участка. Особые условия использования территории устанавливаются, прежде всего, в публичных интересах (в целях обеспечения безопасности населения, права граждан на благоприятную окружающую среду, охраны значимых для жизнедеятельности государства объектов и т.д.)

Аэродром является правомерно размещенным объектом, в отношении которого в целях обеспечения безопасности полетов, исключения возможности возникновения аварийных ситуаций действуют особые условия использования приаэродромной территории.

Следовательно, осуществление какой-либо деятельности в границах данной территории и размещение объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц, на удалении 15 километров от контрольной точки аэродрома, не допускается. Расстояние от контрольной точки аэродрома до указанных в предписании объектов, составляет менее 15 километров, указанные объекты способствуют привлечению и массовому скоплению птиц.

В силу части 7 статьи 47 ВК РФ предусмотрена обязанность уполномоченного органа направить предписание об устранении нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений именно в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования вне зависимости от осуществления (неосуществления) этим органом местного самоуправления деятельности на указанных объектах и права муниципальной собственности.

Таким образом, оспариваемое предписание выдано в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации.

Предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.

Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций инспекции, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу.

При вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Предписание УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора носит определенный и четкий характер, не вызывает неоднозначного толкования, заявителю требования предписания поняты, что подтверждается занятой по делу правовой позицией.

Проанализировав содержание оспариваемого предписания, с учетом приведенных норм права и фактических обстоятельств, арбитражный суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание выдано в пределах предоставленных полномочий, при наличии достаточных к тому оснований, соответствует требованиям предъявляемым к подобному роду документов; признаками неисполнимости не обладает, а как следствие не нарушает права и законные интересы заявителя.

Доказательств нарушения, оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя в материалы дела не представлено.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 30 декабря 2022 года по делу N А41-48817/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Московского округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

П.А. Иевлев Е.А. Стрелкова