Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2023 г. N 07АП-1494/23 по делу N А45-32087/2022

г. Томск

27 марта 2023 г.

Дело N А45-32087/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 марта 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 марта 2023 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Бородулиной И.И.,

судей: Кривошеиной С.В.,

Павлюк Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Волковой Т.А. с использованием технологии онлайн-заседания (web-конференции) информационной системы "Картотека арбитражных дел" рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Академия комфорта" (N 07АП-1494/2023) на решение от 18.01.2023 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-32087/2022 (судья Галкина Н.С.) по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Академия комфорта" (г. Новосибирск, бульвар Молодежи, дом 36, ОГРН: 1205400029361, ИНН: 5408027368) к Департаменту имущества и земельных отношений Новосибирской области (г. Новосибирск, проспект Красный, 18, ОГРН: 1035402457848, ИНН: 5406214965) о признании незаконным решения,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Министерство строительства Новосибирской области (г. Новосибирск, проспект Красный, дом 18, ОГРН: 1105476028932, ИНН: 5406636117).

В онлайн-режиме посредством использования информационной системы "Картотека арбитражных дел" в судебном заседании принял участие представитель Департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области: Тимошенко И.В. по доверенности от 28.09.2022 (на 1 год).

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное бюджетное учреждение "Академия комфорта" (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Департаменту имущества и земельных отношений Новосибирской области (далее - Департамент) о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:35 в постоянное (бессрочное) пользование, оформленного уведомлением о результате оказания услуги от 11.10.2022 N 17034-09/38; обязании предоставить в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35.

К участию в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство строительства Новосибирской области (далее - третье лицо, Министерство).

Решением от 18.01.2023 Арбитражного суда Новосибирской области в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе учреждение, ссылаясь на нарушение норм материального права, просит состоявшийся судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает на нарушение Департаментом положений статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации. Несоответствие территориальных зон, установленных правилами землепользования и застройки, функциональным зонам, определенным генеральным планом, не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование учреждения. Территориальное планирование (генеральный план) направлено на развитие территории в будущем, градостроительное зонирование (правила землепользования и застройки) - на фиксацию существующего положения. Существующее землепользование фиксируется на уровне правил землепользования и застройки, которыми и определяется правовой режим земельных участков. Решения органов государственной власти, местного самоуправления, которые формализуются посредством принятия соответствующих документов территориального планирования (например, генерального плана), приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после закрепления их в правилах землепользования и застройки, являющихся документом градостроительного зонирования. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в этих границах.

Департамент возражает против удовлетворения апелляционной жалобы согласно отзыву.

Отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации (далее - АПК РФ) от Министерства не представлен.

В судебном заседании представитель Департамента поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения спора по существу по имеющимся в деле доказательствам в отсутствие названных участников арбитражного процесса.

Проверив законность и обоснованность решения по делу в соответствии с правилами статьей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает основания для его отмены.

Как следует из материалов дела, в 1985 году на территории Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области по распоряжению Президиума СО РАН на земельном участке с кадастровым номером 54:19:164601:35 организован полигон твердых бытовых отходов (далее - полигон).

В соответствии с постановлением Президиума РАН от 26.03.2002 N 89 в целях обеспечения надлежащей эксплуатации объектов жилищного и коммунального назначения СО РАН создано государственное унитарное предприятие "Жилищно-коммунальное хозяйство Новосибирского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук" (ГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН") - правопредшественник федерального государственного бюджетного учреждения "Академия комфорта". В связи с чем, в ведение предприятия был передан, в том числе, полигон бытовых отходов.

Постановлением муниципального образования Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 17.07.2003 N 199 принято решение о предоставлении ГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН" в аренду из земель промышленности, транспорта связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного специального назначения земельного участка общей площадью 45600 кв.м с кадастровым номером 54:19:164601:5 для расширения полигона твердых бытовых отходов.

Постановлением муниципального образования Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 12.12.2005 N 524 разрешено строительство полигона твердых бытовых отходов на указанном участке.

20.03.2007 заключен договор N 3 аренды находящегося в федеральной собственности земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:5.

В соответствии с постановлением Президиума РАН от 09.03.2010 N 48 ГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН" переименовано в ФГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН".

В 2011 году вторая очередь полигона, расположенная на земельном участке с кадастровым номером 54:19:164601:5, введена в эксплуатацию.

01.04.2013 полигон закреплен на праве хозяйственного ведения за ФГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН".

В свою очередь, ранее занятый под полигон земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35 (первая очередь полигона) в 2015 году был рекультивирован. При этом хозяйственная зона действующего полигона осталась на указанном земельном участке.

В соответствии с Федеральным законом от 27.09.2013 N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 N 2591-р ФГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН" передано в ведение Федерального агентства научных организаций и согласно приказу ФАНО России от 24.06.2014 N 344 ФГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН" переименовано в ФГУП "ЖКХ ННЦ".

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.05.2018 N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.06.2018 N 1293-р ФГУП "ЖКХ ННЦ" передано в ведение Министерства науки и высшего образования Российской Федерации. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 N 3249-р ФГУП "ЖКХ ННЦ" реорганизовано в форме преобразования в ФГБУ "ЖКУ ННЦ". Реорганизация завершена 22.06.2020.

04.05.2021 за ФГБУ "ЖКУ ННЦ" оформлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с кадастровым номером 54:19:164601:5, на расположенное на указанном земельном участке сооружение "полигон твердых бытовых отходов" с кадастровым номером 54:19:164601:326 оформлено право оперативного управления ФГБУ "ЖКУ ННЦ".

Согласно приказу Минобрнауки России от 26.09.2022 N 923 ФГБУ "ЖКУ ННЦ" переименовано в федеральное государственное бюджетное учреждение "Академия комфорта".

В настоящее время учреждению принадлежит на праве оперативного управления сооружение "полигон твердых бытовых отходов" с кадастровым номером 54:19:164601:326, расположенное на земельном участке с кадастровым номером 54:19:164601:5.

Смежным по отношению к указанному земельному участку является земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35, на котором ранее располагалась первая очередь полигона ТБО и на котором в настоящее время расположена хозяйственная зона действующего полигона: сторожевое помещение, летняя стоянка бульдозера.

Для выполнения работ по содержанию полигона, в том числе противопожарных мероприятий, необходим доступ к рабочим картам полигона со всех сторон, для чего по периметру полигона была организована технологическая дорога. Указанная дорога располагается, в том числе, на смежном земельном участке с кадастровым номером 54:19:164601:35.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35 относится к категории земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения с установленным видом разрешенного использования: для полигона твердых бытовых отходов. Государственная собственность на указанный участок не разграничена.

В целях расширения границ полигона, узаконивания фактического использования смежного земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:35, с учетом вида разрешенного использования правопредшественник заявителя - ФГУП "ЖКХ ННЦ" обратилось за предоставлением указанного земельного участка в аренду.

ФГУП "ЖКХ ННЦ" в 2020 году за свой счет выполнило кадастровые работы, необходимые для уточнения границ испрашиваемого земельного участка в целях его постановки на кадастровый учет.

В дальнейшем уже правопреемник ФГБУ "ЖКУ ННЦ" продолжил начатую работу по уточнению и согласованию границ земельного участка с Департаментом уже в целях предоставления данного земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование в качестве бюджетного учреждения.

Заявитель каждый раз последовательно указывал, что проводит работы с целью дальнейшего оформления прав на земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35.

Департамент письмом от 02.10.2020 N 15264-07/38 согласовал границы спорного земельного участка.

Учреждение 28.09.2022 обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:35 на основании подпункта 2 пункта 2 статьи 39.9 ЗК РФ.

18.10.2022 учреждением получено уведомление об отказе в предоставлении земельного участка от 11.10.2022 N 17034- 09/38.

Указывая на незаконность данного отказа, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый отказ Департамента не противоречит положениям земельного и градостроительного законодательства, не нарушает права и законные интересы учреждения.

Выводы суда первой инстанции соответствуют действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Пунктом 1 статьи 39.1 ЗК РФ установлено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании:

1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;

2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату;

3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду;

4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

Согласно пункту 1 статьи 39.9 ЗК РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется на основании решения уполномоченного органа.

Пунктом 2 указанной статьи установлено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно определенным категориям лиц. В частности, государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным) (подпункт 2 пункта 2 статьи 39.9 ЗК РФ).

При этом в силу указаний пункта 4 той же статьи предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указанным в данной статье лицам на других правах, кроме права постоянного (бессрочного) пользования, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных статьями 39.10, 39.20 ЗК РФ.

Статьей 39.14 ЗК РФ определен порядок предоставления в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ определено, что земли делятся по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 ЗК РФ устанавливается правилами землепользования и застройки.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее- ГрК РФ).

Генеральные планы муниципальных образований являются документами долгосрочного территориального планирования, и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ). Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральный план муниципального образования как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Согласно карте функционального зонирования генерального плана Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утверждённого приказом министерства строительства Новосибирской области от 12.07.2019 N 394, земельный участок расположен в границах функциональных зон - зона сельскохозяйственного использования и зона транспортной инфраструктуры.

Полигон твердых бытовых отходов может быть размещен в границах территориальной зоны специального назначения, при этом использование земель для данной цели в границах зон сельскохозяйственного использования и транспортной инфраструктуры не допускается (статья 85 ЗК РФ, статья 35 ГрК РФ).

Проанализировав вышеуказанное, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что с учетом принципа первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки и обязательности учета документов территориального планирования, принимая во внимание, что функциональные зоны, в границах которых в настоящее время расположен земельный участок, не предусматривают размещение полигона ТКО, предоставление земельного участка, расположенного в функциональных зонах транспортной инфраструктуры и сельскохозяйственного использования для размещения полигона ТКО будет противоречить вышеперечисленным положениям законодательства.

В силу вышеуказанного законодательного регулирования правового режима и использования земельных участков департамент был обязан учитывать документ территориального планирования, которому в свою очередь должен советовать документ территориального зонирования, в связи с чем судом первой инстанции отклонены доводы о том, что в оспариваемом отказе отсутствует указание на какое-либо из оснований для отказа, предусмотренное статьей 39.16 ЗК РФ.

В условиях наличия противоречий в данных документах, разрешение вопроса о предоставлении земельного участка возможно после устранения соответствующих противоречий.

Согласно представленным документам между генеральным планом и градостроительным зонированием территории Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области имеются противоречия.

В целях устранения названых противоречий, Департаментом в Министерство направлено соответствующее письмо.

В соответствии со статьей 24 ГрК РФ заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться в уполномоченный орган с предложениями о внесении изменений в генеральный план (часть 16). Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса (часть 17).

В соответствии пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

На основании вышеизложенного, суд пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый отказ Департамента не противоречит положениям земельного и градостроительного законодательства, не нарушает права и законные интересы учреждения.

С учетом изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что отказав в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, положенных в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 104, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 18.01.2023 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-32087/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Академия комфорта" - без удовлетворения.

Возвратить федеральному государственному бюджетному учреждению "Академия комфорта" (г. Новосибирск, бульвар Молодежи, дом 36, ОГРН: 1205400029361, ИНН: 5408027368) из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 3000 (Три тысячи) рублей по поручению о перечислении на счет от 01.02.2023 N 14.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно - Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Постановление, выполненное в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

С.В. Кривошеина Т.В. Павлюк