Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2023 г. N 20АП-6815/22 по делу N А09-10594/2021

г. Тула

15 июня 2023 г.

Дело N А09-10594/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 июня 2023 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Селивончика А.Г. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Федоровой Ю.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании, проводимом путем использования информационной системы "Картотека арбитражных дел" (веб-конференция), апелляционные жалобы управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области и общества с ограниченной ответственностью "Мегаполисспецстрой" на решение Арбитражного суда Брянской области от 03.08.2022 по делу N А09-10594/2021 (судья Мишакин В.А.), принятое по заявлению управления имущественных отношений Брянской области (г. Брянск, ОГРН 1053244057085, ИНН 3250059309) к управлению Федеральной антимонопольной службы по Брянской области (г. Брянск, ОГРН 1023202746819, ИНН 3234034811), третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Мегаполисспецстрой" (г. Брянск, ОГРН 1183256001972, ИНН 3257060046), администрация Брянского района (Брянская область, Брянский район, с. Глинищево, ОГРН 1023202136605, ИНН 3207004800), о признании незаконными предупреждения от 27.08.2021 N 72, решения от 02.11.2021 и предписания от 02.11.2021 по делу N 032/01/15-762/2021;

при участии в заседании:

от управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области - Заварзина М.О. (доверенность от 30.12.2022 N 36, паспорт, диплом), Артамонова Н.М. (доверенность от 30.12.2022 N 25, паспорт, диплом);

от управления имущественных отношений Брянской области - Макеева М.Ю. (доверенность от 09.01.2023 N 01-02, паспорт, диплом), Осипова В.В. (доверенность от 05.12.2022 N 1-350А, паспорт, диплом);

иные лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом;

УСТАНОВИЛ:

управление имущественных отношений Брянской области (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Брянской области (далее - УФАС) о признании незаконными предупреждения о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 27.08.2021 N 72, решения от 02.11.2021 и предписания от 02.11.2021 по делу N 032/01/15-762/2021.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 03.08.2022 заявление управления удовлетворено.

Не согласившись с состоявшимся судебным актом, УФАС и привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица общество с ограниченной ответственностью "Мегаполисспецстрой" (далее - общество) обратились в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просят отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование своей позиции УФАС ссылается на то, что суд первой инстанции вышел за пределы требований в части признания незаконным решения от 02.11.2021 по делу N 032/01/15-762/2021; общество выражает несогласие с выводом суда области о том, что УФАС не доказано, что спорные действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Привлеченная к участию в деле в качестве третьего лица администрация Брянского района (далее - администрация) в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Проверив в порядке, установленном ст. 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, обществом была получена лицензия серии БРН N 80631 ТЭ с целевым назначением и видами работ "разведка и добыча строительных песков и торфа на участке недр "Свенский-1".

В целях получения земельного участка в аренду общество обратилось в администрацию с заявлениями о предоставлении в аренду земельного участка КN 32:02:0000000:3726 без проведения торгов для осуществления деятельности в рамках выполнения условий лицензии (вх. от 29.07.2020, от 09.11.2020, от 25.03.2021).

По результатам рассмотрения заявлений о предоставлении участка в аренду обществом получены отказы от 25.11.2020 N 522, от 23.04.2011 N 975, мотивированные необходимостью перевода данного земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.

В управление 06.08.2021 поступило ходатайство администрации о переводе земельного участка КN 32:02:0000000:3726 из категории земель "сельскохозяйственного использования" в земли "промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного социального назначения", по результатам рассмотрения которого управлением принято решение оставить без рассмотрения ходатайство администрации в связи с покрытием большей части земельного участка лесной растительностью (письмо от 17.08.2021 N 52-8620), так как указанное обстоятельство было установлено управлением актом осмотра земельного участка от 12.08.2021.

Общество обратилось в УФАС области с заявлением о допущенном администрацией нарушении в части отказа в предоставлении в аренду земельного участка КN 32:02:0000000:3726.

В рамках рассмотрения дела N 032/01/15-762/2021 УФАС выявлены нарушения администрацией п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившиеся в необоснованном отказе обществу в предоставлении земельного участка КN 32:02:0000000:3726 в аренду без проведения торгов при наличии лицензии серии БРН N80631 ТЭ от 03.02.2020 с целевым назначением и видами работ: "разведка и добыча строительных песков и торфа на участке недр "Свенский-1".

УФАС вынесено предупреждение от 27.08.2021 N 72, в соответствии с которым управление информировано о необходимости прекращения указанных действий путем повторного рассмотрения ходатайства администрации в соответствии с требованиями п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) в срок до 13.09.2021 включительно.

Управление 13.09.2021 посредством электронной почты направило письмо от 10.09.2021 N 52-9509 о невозможности исполнения предупреждения в связи с отсутствием на момент выдачи предупреждения ходатайства администрации.

В связи с неисполнением предупреждения от 27.08.2021 N 72, определением от 14.09.2021 N 7263 управление привлечено к делу N 032/01/15-762/2021 в качестве ответчика.

Решением УФАС (исх. N 8953 от 02.11.2021) по делу N 032/01/15-762/2021 в действиях управления установлен факт нарушения п. 2 ч.1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, управлению было выдано предписание о прекращении нарушения путем рассмотрения ходатайства администрации, поступившего в управление 19.10.2021, в соответствии с требованиями Закона N 172-ФЗ в срок до 29.11.2021 включительно.

Предписание УФАС от 02.11.2021 N 8954 было исполнено управлением: согласно письму управления от 22.11.2021 N 52-12308, подготовлен проект постановления Правительства Брянской области о переводе земельного участка КN 32:02:0000000:3726 из категории земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем, управление, не согласившись с вынесенным УФАС предупреждением от 27.08.2021 N 72, решением и предписанием от 02.11.2021 по делу N 032/01/15-762/2021, обратилось в Арбитражный суд Брянской области.

Рассматривая заявление и удовлетворяя требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В силу ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 АПК РФ и п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Пунктом 7 ст. 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и пп. "д" п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган в рамках ч. 1 и 2 ст. 15 Закона N 135-ФЗ полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

Пунктом 34 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при наличии спора о соответствии ст. 15 Закона N 135-ФЗ правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом только в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в ч. 1 - 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Исходя из п. 2 ч. 1 ст. 1 Закона N 135-ФЗ вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (п. 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016).

В связи с изложенным, констатация тех или иных действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в отсутствие доказательств того, что эти действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Как следует из материалов дела, оспариваемым решением УФАС управление признано нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ ввиду оставления без рассмотрения ходатайства администрации о переводе земельного участка КN 32:02:0000000:3726 из категории земель "сельскохозяйственного использования" в земли "промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного социального назначения", нарушив, тем самым, по мнению УФАС, права общества.

Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ к действиям (бездействию), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), относятся:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных гл. 5 Закона N 135-ФЗ;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных Законом N 135-ФЗ.

Указанный перечень является закрытым, при этом оставление без рассмотрения ходатайства администрации о переводе земельного участка КN 32:02:0000000:3726 из категории земель "сельскохозяйственного использования" в земли "промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного социального назначения" не относится ни к одному из пунктов ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Как справедливо отметил суд первой инстанции, в рассматриваемом случае, антимонопольным органом не доказано, что спорные действия (бездействия) управления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а констатация тех или иных действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в отсутствие доказательств того, что эти действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

С учетом изложенного, вопреки доводам апеллянтов, оспариваемое решение УФАС от 02.11.2021 по делу N 032/01/15-762/2021 правомерно признано недействительным, равно как и вынесенные на его основании предписание от 02.11.2021 по делу N 032/01/15-762/2021 и предупреждение от 27.08.2021 N 72.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на нормах законодательства и обстоятельствах дела. Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка.

Доводы апеллянта не могут быть признаны обоснованными, так как, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющегося в соответствии с ч. 4 ст. 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 03.08.2022 по делу N А09-10594/2021 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Мордасов

Судьи

А.Г. Селивончик Е.Н. Тимашкова