Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2023 г. N 07АП-5587/23 по делу N А67-6227/2022

город Томск

24 августа 2023 г.

Дело N А67-6227/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 21 августа 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 августа 2023 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Бородулиной И. И., Хайкиной С. Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Полевый В. Н. с использованием средств аудиозаписи в режиме веб-конференции рассмотрел апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" (N 07АП-5587/2023) на решение от 05.06.2023 Арбитражного суда Томской области по делу N А67-6227/2022 (судья Ю.М.Сулимская), по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" (634003, Томская область, г. Томск, ул. Больничная, 11г, ОГРН 1137017003859, ИНН 7017324969) к Управлению Федерального казначейства по Томской области (634034, Томская область, г. Томск, пр. Ленина, 27, ОГРН 1027000908010, ИНН 7021016928) о признании недействительным приказа от 07.07.2022 N 237, с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области (ИНН 7017001421, ОГРН 1027000873789; 634034, Томская область, г. Томск, ул. Учебная, д. 39/1), Прокуратуры Томской области (634050, Томская обл., г. Томск, ул. Белинского, 14, ОГРН 1027000905645, ИНН 7021018851),

В судебном заседании принимают участие:

От заявителя: Сагалитдинов Р. Р. по дов. от 01.01.2023, диплом,

От заинтересованного лица: Бацула Д. А. по дов. от 10.01.2022, диплом,

От третьих лиц: от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области - Шадринцева К. А. по дов. от 09.01.2023, диплом; от Прокуратуры Томской области - Огнева С. А. по дов. от 10.05.2023,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" (далее - ООО "ЦКБ", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Томской области (далее - УФК по Томской области, Казначейство, заинтересованное лицо) о признании недействительным приказа от 07.07.2022 N 237 "О назначении внеплановой выездной проверки ООО "ЦКБ".

Определениями от 13.10.2022, 28.11.2022 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Томской области (далее - ТФОМС, Фонд), Прокуратура Томской области.

Решением Арбитражного суда Томской области от 05.06.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "ЦКБ" обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы, с учётом представленных дополнений, её податель указывает, что вывод суда о том, что проверки Фонда и Казначейства имеют различные правовые основания и предмет, не соответствует законодательному запрету о проведении проверок по одним и тем же обязательным требованиям, установленным пунктом 5 части 1 статьи 3 Федерального закона N 294-ФЗ; вывод суда первой инстанции о не применении моратория на проведение проверок, установленного Постановлением Правительства N 336, является необоснованным.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) УФК по Томской области, ТФОМС представили отзывы на апелляционную жалобу, в которых просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Отзыв Прокуратуры Томской области суд не принимает во внимание в связи с отсутствием доказательств его направления лицам, участвующим в деле.

В судебном заседании представитель общества доводы жалобы поддержал, представители УФК по Томской области, ТФОМС, Прокуратуры Томской области против ее удовлетворения возражали.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что и.о. руководителя УФК по Томской области, в соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1235, поручением Федерального казначейства от 28.06.2022 N 07-04-05/17-15853, вынесен 07.07.2022 приказ о назначении внеплановой выездной проверки ООО "ЦКБ" по теме: "Проверка осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета". Проверяемый период: 2020 - 2021 годы.

ООО "ЦКБ", считая, что указанный приказ вынесен незаконно и необоснованно, с нарушением порядка и периода проверки, моратория на проведение проверки, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что заявитель не представил доказательств, которые бесспорно свидетельствуют о том, что оспариваемый приказ нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2, 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 3 статьи 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральное казначейство осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в соответствии с полномочиями, установленными приведенным Кодексом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 265 БК РФ к контрольной деятельности Федерального казначейства отнесен внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.

На основании пункта 1 статьи 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля среди прочих относится: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (абзацы второй и третий пункта 2 статьи 269.2 БК РФ).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 269.2 БК РФ).

В соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1235 (далее - Стандарт), решение о назначении внепланового контрольного мероприятия может быть принято на основании, в том числе результата рассмотрения поступивших обращений, запросов, поручений, иной информации о признаках нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям органа контроля, с учетом риск-ориентированного подхода, который может быть установлен правовым актом органа контроля.

Согласно пункту 12 Стандарта решение о назначении контрольного мероприятия принимается руководителем (заместителем руководителя) органа контроля и оформляется приказом (распоряжением) органа контроля, в котором указываются: тема контрольного мероприятия, наименование объекта контроля, реквизиты объекта контроля (в том числе основной государственный регистрационный номер (ОГРН), индивидуальный номер налогоплательщика (ИНН), проверяемый период, метод контроля; основание проведения контрольного мероприятия; дата начала проведения контрольного мероприятия; срок проведения контрольного мероприятия; перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 6 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закона N 326-ФЗ) к полномочиям Российской Федерации в сфере ОМС, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится контроль за использованием средств ОМС на территориях субъектов Российской Федерации, в том числе путем проведения проверок и ревизий.

Частью 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ территориальному фонду в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, предоставлено, в том числе право осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

Судом установлено, что в программу комплексной проверки, проводимой ТФОМС Томской области в отношении ООО "ЦКБ", включены, в том числе, следующие вопросы:

- проверка обоснованности получения медицинской организацией средств на оплату медицинской помощи по ОМС;

- проверка исполнения мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных предыдущими проверками, в том числе соблюдение сроков возврата (возмещения) медицинской организацией средств ОМС, использованных не по целевому назначению, в бюджет ТФОМС Томской области и (или) уплаты штрафных санкций по результатам проверок, ранее проведенных ТФОМС Томской области;

- проверка соблюдения медицинской организацией обязательства по использованию средств ОМС, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой ОМС по видам медицинской помощи;

- проверка соблюдения медицинской организацией обязательства по использованию средств ОМС, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой ОМС по структуре тарифа на оплату медицинской помощи;

- проверка наличия и достоверности данных персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, передаваемых медицинской организацией в ТФОМС Томской области и страховую медицинскую организацию необходимых, в том числе для осуществления контроля за использованием средств ОМС.

Внеплановая выездная проверка ООО "ЦКБ" назначена приказом УФК по Томской области от 07.07.2022 N 237 "О назначении внеплановой выездной проверки Общества с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная".

Пунктом 4 Приказа определен перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия:

1. Проверка осуществления расходов бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, в том числе на завершение расчетов в части реализации программы обязательного медицинского страхования;

2. При необходимости изучению подлежат и другие вопросы, относящиеся к теме контрольного мероприятия, в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

При этом, ТФОМС осуществляет контроль за использованием средств ОМС медицинскими организациями в рамках переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере ОМС, он не является органом, осуществляющим государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Оспариваемый приказ принят УФК по Томской области в соответствии с пунктом 11 Стандарта N 1235 и поручением Федерального казначейства от 28.06.2022 N 07-04-05/17-15853, внеплановая выездная проверка назначена в целях проверки осуществления расходов бюджета ТФОМС субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, проверяемый период 2020-2021 годы.

Таким образом, вопреки доводам ООО "ЦКБ", вопросы, разрешаемые при проведении проверки комиссией ТФОМС Томской области, не совпадают с теми вопросами, которые разрешает УФК по Томской области в ходе проведения своих проверок. Контроль за использованием средств ОМС, осуществляемый территориальными фондами ОМС, имеет свою специфику, связанную рамками программ ОМС. Запрет на проведение проверок в одно время не установлен законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал верный вывод, что УФК по Томской области в соответствии с темой проверки может осуществлять финансовый контроль заявителя в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета ФОМС и федерального бюджета, проверяемый период 2020-2021 годы.

Доводы ООО "ЦКБ" о применении положений постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336) о запрете проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий основаны на неверном толковании.

Согласно пункту 1 Постановления N 336 в 2022 году не проводятся плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки при осуществлении видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) и Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий), за исключением случаев, указанных в пункте 2 Постановления N 336.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона N 248-ФЗ под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Согласно пункту 8 части 4 статьи 2 Федерального закона N 248-ФЗ положения Федерального закона N 248-ФЗ не применяются к организации и осуществлению государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральном казначействе, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 "О Федеральном казначействе", Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Согласно пункту 2 указанного Положения Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, что порядок организации и осуществления государственного финансового контроля не регулируется Федеральными законами N 248-ФЗ, N 294-ФЗ, ограничения, установленные Постановлениями Правительства РФ от 24.03.2022 N 448, от 10.03.2022 N 336 не распространяются на государственный финансовый контроль.

Особенности осуществления государственного финансового контроля определены постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2022 N 665.

Пунктом 1 Постановления N 665 установлен мораторий на проведение Федеральным казначейством, в том числе его территориальными органами, в рамках государственного (муниципального) финансового контроля проверок главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, получателей бюджетных средств, в том числе являющихся государственными (муниципальными) заказчиками.

Согласно положениям статьи 6 БК РФ:

- главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ;

- распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;

- получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Учитывая, что ООО "ЦКБ" не является ни главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, ни получателем бюджетных средств, следовательно, к числу субъектов, в отношении которых пунктом 1 данного постановления установлен мораторий на проведение проверок, не относится.

При этом, законодательством об ОМС предусмотрено финансирование медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь по программе ОМС, из ФФОМС и ТФОМС (которые, в свою очередь, имеют одним из источников финансирования средства федерального бюджета) путем заключения предусмотренных статьями 38 и 39 Закона N 326-ФЗ договоров; договор на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС (статья 38 Закона N 326-ФЗ) заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы ОМС и которым решением комиссии, по разработке территориальной программы ОМС установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств ОМС, в том числе и средства федерального бюджета.

Следовательно, в случае предоставления бюджетных средств фондов ОМС медицинским организациям (путем заключения предусмотренных статьями 38 и 39 Закона N 326-ФЗ договоров) их деятельность по использованию указанных средств ОМС подлежит государственному финансовому контролю со стороны Федерального казначейства и его территориальных органов, в связи с чем ООО "ЦКБ" как медицинская организация, получающая целевые средства территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета ФФОМС и федерального бюджета, является объектом государственного финансового контроля.

Общество ссылается на то, что в рамках проверки УФК по Томской области в числе прочих истребованы документы, содержащие персональные данные, при этом медицинская организация не вправе представлять информацию, составляющую врачебную тайну и содержащую персональные данные пациентов в адрес Казначейства.

Из оспариваемого приказа не следует, что у проверяемого лица истребуются документы, содержащие персональные данные. В приказе установлена тема проверки (пункт 1), проверяемый период (пункт 2), проверяющие лица (пункт 3) и перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия (пункт 4).

Ссылка заявителя на приказ Минздрава России от 27.12.2019 N 1101н "Об утверждении перечня медицинских организаций частной системы здравоохранения, оказывающих высокотехнологичную медицинскую помощь, не включенную в базовую программу обязательного медицинского страхования, гражданам Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте России 06.02.2020 N 57443) не принимается апелляционным судом.

Указанный приказ издан во исполнение ч. 4 ст. 50.1 Закона N 326-ФЗ.

В статье 50.1 закона N 326-ФЗ предусмотрен особый порядок финансового обеспечения высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, оказываемой гражданам Российской Федерации медицинскими организациями частной системы здравоохранения. Денежные средства ФФОМС в данном случае перечисляются непосредственно медицинской организации в форме субсидии, минуя ТФОМС и страховую медицинскую организацию. Как указывает Казначейство, именно на основании указанных положений заявителю был открыт лицевой счет в УФК по Томской области, предназначенный для совершения операций со средствами указанных выше субсидий.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении требований общества.

Иные доводы апелляционной жалобы, проверенные апелляционным судом, отклоняются, поскольку иная оценка обстоятельств дела, проводимые судом первой инстанции и подателем апелляционной жалобы, не свидетельствуют о неправильном применении судом норм материального права.

Учитывая изложенное, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

На основании статьи 110 АПК РФ государственная пошлина по апелляционной инстанции относится на общество.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 05.06.2023 Арбитражного суда Томской области по делу N А67-6227/2022 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЦСМ Клиника Больничная" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

И. И. Бородулина С. Н. Хайкина