Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 октября 2023 г. N 19АП-5805/23 по делу N А48-5227/2023

город Воронеж

25 октября 2023 г.

Дело N А48-5227/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 октября 2023 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Капишниковой Т.И., Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Полянской Е.А.,

при участии:

от акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" (ОГРН 1057749440781, ИНН 7705705370, далее - АО "ЦППК", общество или заявитель): от Правительства Орловской области (ОГРН 1025700834004, ИНН 5753010381, далее - Правительство):

Морозов С.А., представитель по доверенности от 02.12.2022 N 131-Д; Титова И.Н. - представитель по доверенности от 15.05.2023 N 64-Д,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на решение Арбитражного суда Орловской области от 17.08.2023 по делу N А48-5227/2023, принятое по заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" к Правительству Орловской области о признании незаконным бездействия,

УСТАНОВИЛ:

АО "ЦППК" обратилось в арбитражный суд с заявлением к Правительству Орловской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в уклонении от разработки и представлении в Орловский областной Совет народных депутатов проекта закона о внесении изменений в Закон Орловской области от 02.12.2022 N 2838-03 "Об областном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов" в части увеличения средств, выделенных на возмещение потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, с 125 000 000 рублей до 308 807 250 рублей, а также об обязании совершить действия, направленные на восстановление нарушенного права.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 17.08.2023 по делу N А48-5227/2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, АО "ЦППК" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт.

Податель жалобы ссылается на наличие оснований для увеличения средств, выделенных региональным бюджетом на возмещение потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, с 125 000 000 рублей до 308 807 250 рублей.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель Правительства Орловской области возражал против доводов апелляционной жалобы, признавал решение суда законным и обоснованным.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что АО "ЦППК" является субъектом естественных монополий, до 2023 года осуществлявшим перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области.

В 2022 году заявитель осуществлял пригородные пассажирские перевозки населения на территории Орловской области по тарифу, установленному Приказом Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 24.11.2021 N 387-Т, в размере 2,48 руб. за тарифную 1-километровую зону.

Поскольку тариф для населения был ниже уровня экономически обоснованных затрат перевозчика, у АО "ЦППК" возникли потери в доходах.

Для целей установления размера потерь в доходах, подлежащих возмещению заявителю за счет средств областного бюджета, Приказом Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 23.05.2022 N 218-Т для АО "ЦППК" был установлен экономически обоснованный уровень тарифа (ЭОУТ) на 2022 год в размере 6,29 руб. за тарифную 1-километровую зону.

На возмещение потерь заявителя в доходах в областном бюджете на 2022 год было заложено 125 000 000 рублей.

По мнению заявителя, при расчете ЭОУТ тарифным органом Правительства Орловской области были допущены нарушения, а именно из состава экономически обоснованных затрат (ЭОЗ) были исключены расходы заявителя по ряду статей затрат, в связи с чем заявитель обратился в ФАС России с заявлением о досудебном урегулировании разногласий по вопросу размера ЭОУТ на 2022 год.

Решением ФАС России от 04.10.2022 N СП/91313/22 вышеуказанное заявление АО "ЦППК" было удовлетворено частично, тарифному органу ответчика предписано перерассчитать размер ЭОУТ на 2022 год, включив в состав ЭОЗ необоснованно исключенные из их состава расходы, в том числе на лизинговые платежи, на оплату труда и на отчисления на социальные нужды.

Во исполнение указанного решения ФАС России тарифный орган Правительства Орловской области принял приказ от 28.11.2022 N 576-т, которым был установлен ЭОУТ на 2022 год для АО "ЦППК" в размере 7,763 руб. за тарифную 1-километровую зону.

За 2022 год заявитель осуществил перевозки в размере 34 792 210 пассажирокилометров.

Из заявления следует, что исходя из утвержденных ответчиком тарифа для населения и ЭОУТ размер выпадающих доходов (межтарифной разницы) за 2022 год составил 183 807 250 рублей.

Заявитель письмом от 24.10.2022 N 19993-22 направил в адрес Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области пакет документов для заключения договора на получение субсидии в 2022 году в соответствии с пунктом 5 Порядка предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области, утвержденного Постановлением Правительства Орловской области от 03.11.2017 N 469.

Письмом от 15.11.2022 N 5-1-8709 Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области уведомил АО "ЦППК" о принятии решения о заключении договора о предоставлении субсидий на 2022 год.

В ответ на письмо Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области заявитель направил в адрес Департамента письмо от 20.12.2022 N 24269-22, в котором просил Департамент направить в АО "ЦППК" соглашение о предоставлении субсидий в двух экземплярах для последующего подписания и получения субсидии в 2022 году в размере, соответствующем принятому решению ФАС России от 26.09.2022.

Заявитель 09.03.2023 обратился к Правительству Орловской области и Департаменту дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области с предложением увеличить сумму, заложенную в областном бюджете на возмещение потерь перевозчика в доходах, на сумму невыплаченной заявителю субсидии - 308 807 250 рублей.

Ответчик оставил данное обращение заявителя без ответа, а от Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области поступил ответ от 11.04.2023 N 5-1-2865, в котором Департамент указывает на прекращение обязательств по выплате субсидии ввиду истечения финансового года.

Посчитав незаконным бездействие Правительства Орловской области, выразившееся в уклонении от разработки и представлении в Орловский областной Совет народных депутатов проекта закона о внесении изменений в Закон Орловской области от 02.12.2022 N 2838-03 "Об областном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов" в части увеличения средств, выделенных на возмещение потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, с 125 000 000 рублей до 308 807 250 рублей, АО "ЦППК" обратилось в арбитражный суд.

Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение пришел к выводу о том, что в отсутствие договора о предоставлении субсидии из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области с АО "ЦППК" в 2022 году, основания для возникновения каких-либо бюджетных обязательств и внесения изменений в Закон Орловской области от 02.12.2022 N 2838-03 "Об областном бюджете на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов" с целью увеличения расходов на возмещение выпадающих доходов, а также потерь в доходах, возникающих в результате государственного тарифного регулирования на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта, но вместе с тем приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 14 Бюджетного кодекса РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Закон N 414-ФЗ) право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации, прокурору субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления.

Согласно пункту 8 статьи 33 Закона N 414-ФЗ высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации в соответствии с компетенцией субъекта Российской Федерации и в пределах своих полномочий, установленных конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации разрабатывает проект бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 54 Устава (Основного закона) Орловской области от 26.02.1996 N 7-ОЗ (далее - Устав Орловской области) законом Орловской области утверждаются областной бюджет и отчет о его исполнении, представленные Губернатором области.

В соответствии с пунктом 8 части 5 статьи 72 Устава Орловской области Правительство области в соответствии с компетенцией Орловской области и в пределах своих полномочий, установленных Уставом (Основным Законом) Орловской области, законом области разрабатывает проект областного бюджета.

В силу части 1 статьи 18 Закона Орловской области от 26.12.2014 N 1724-ОЗ "О бюджетном процессе в Орловской области" (далее - Закон N 1724-ОЗ) правительство Орловской области разрабатывает и представляет в Орловский областной Совет народных депутатов проекты законов Орловской области о внесении изменений в закон об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по вопросам, являющимся предметом правового регулирования закона об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В силу пункта 5 статьи 18 Закона N 1724-ОЗ одновременно с проектом указанного закона Правительством Орловской области представляется пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений в закон об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также приложение к пояснительной записке, содержащее сравнительную информацию о распределении расходов областного бюджета на текущий финансовый год в разрезе главных распорядителей бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов областного бюджета.

Таким образом, разработка и внесение в законодательный (представительный) орган Орловской области проектов законов отнесены в том числе к компетенции Правительства Орловской области.

Вместе с тем, внесение в действующий закон изменений, в том числе в части увеличения денежных средств для возмещения потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, является правом органа требующего соответствующего обоснования в случае его реализации.

Согласно части 1 статьи 19 Закона N 1724-ОЗ проект закона о внесении изменений в закон об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период рассматривается Орловским областным Советом народных депутатов в двух чтениях.

При этом в силу части 2 указанной статьи при рассмотрении законопроекта необходимо положительное заключение Контрольно-счетной палаты Орловской области.

Следовательно, само по себе внесение законопроекта Правительством Орловской области не предполагает его обязательного одобрения и не гарантирует его принятие.

Из просительной части заявленных требований следует, что общество просит признать незаконным бездействие Правительства Орловской области, выразившееся в уклонении от разработки и представления законопроекта о внесении изменения в региональный закон о бюджете в части увеличения средств, выделенных на возмещение потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, с 125 000 000 рублей до 308 807 250 рублей.

В случае удовлетворения требований заявитель просит восстановить свои права путём возложения на Правительство Орловской области обязанности по совершению действий, направленных на разработку и представление в Орловский областной Совет народных депутатов соответствующего законопроекта.

Однако, как пояснил представитель общества в ходе рассмотрения апелляционной жалобы, материально-правовой целью разрешения настоящего спора для заявителя является возмещение ему потерь в доходах в связи с установлением тарифов на перевозки ниже ЭОЗ общества. Именно восстановление потерь в доходах является отстаиваемым заявителем экономическим интересов в настоящею деле.

Оценивая доводы подателя жалобы, апелляционная коллегия приходит к выводу, что удовлетворение заявленных требований удовлетворение заявленных требований общества не может привести к восстановлению отстаиваемых им интересов.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об избрании заявителем ненадлежащего способа защиты прав и его законных интересов и отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Кроме того, суд апелляционной инстанции находит необходимым разъяснить подателю жалобы, что в соответствии с пунктом 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы (далее - убытки), судам необходимо иметь в виду следующее.

В тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Необходимо учитывать, что публично-правовое образование может предотвратить возникновение у указанных организаций соответствующих убытков путем отмены или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых им не предполагается.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год (пункт 4 статьи 83 БК РФ) и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Таким образом, отстаивание заявленного экономического интереса может быть осуществлено обществом посредством предъявления иска о взыскании убытков вне зависимости от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете на 2023 год.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены судебного акта и удовлетворения требований заявителя.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Исходя из содержания подпункта 3 и подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ с учетом разъяснений, данных в абзаце 1 пункта 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах", при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 3 000 рублей и физическими лицами в размере 300 рублей, а при обжаловании судебных актов по этим делам - в размере 1 500 рублей и 150 рублей соответственно.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ уплаченная государственная пошлина подлежит возврату в случае уплаты государственной пошлины в большем размере, чем это предусмотрено главой 25.3 НК РФ.

При подаче апелляционной жалобы АО "Центральная пригородная пассажирская компания" уплачена государственная пошлина в размере 3 000 рублей, что подтверждается платежным поручением от 12.09.2023 N 20373.

Поскольку при подаче апелляционной жалобы уплачена государственная пошлина в размере, превышающем предусмотренную главой 25.3 НК РФ, сумма излишне уплаченной государственной пошлины в размере 1 500 рублей подлежит возврату лицу из доходов федерального бюджета, о чем надлежит выдать справку.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 17.08.2023 по делу N А48-5227/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу Акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Т.И. Капишникова Н.Д. Миронцева