Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2023 г. N 12АП-8142/23 по делу N А12-13943/2023

г. Саратов

30 октября 2023 г.

Дело N А12-13943/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 октября 2023 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Акимовой М.А. при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Бессоновой С.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании без вызова сторон апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Торговый ряд - Спектр" на определение Арбитражного суда Волгоградской области от 04 сентября 2023 года о передаче по подсудности дела N А12-13943/2023 (судья Бритвин Д.М.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговый ряд - Спектр" (400002, г. Волгоград, ул. Казахская, д. 3, ОГРН 1023404241937, ИНН 3446004590)

к Администрации Волгограда (400066, г. Волгоград, ул. Володарского, д. 5, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139),

заинтересованные лица: Администрация Советского района Волгограда (400011, г. Волгоград, пр-кт Университетский, д. 45, ОГРН 1023404241332, ИНН 3446500831), Департамент экономического развития и инвестиций Администрации Волгограда (400074, г. Волгоград, ул. Рабоче-Крестьянская, д. 30),

об оспаривании действий (бездействия),

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Торговый ряд - Спектр" (далее - ООО "Торговый ряд - Спектр", общество, заявитель) с заявлением:

- о признании незаконным бездействия администрации Волгограда в лице Управления экономического развития и инвестиций аппарата главы Волгограда, выраженного в непредоставлении сведений в проект постановления Администрации Волгограда (далее - администрация) от 03.05.2023 N 415 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО) на территории Волгограда", принятых решением межведомственной комиссии по формированию схемы размещения НТО на территории Волгограда и утверждённых протоколом от 20.01.2023 N 1-2023, в части внесения изменений в раздел "Советский район" в строку N 197 номер места в схеме 1.768, НТО, расположенного по адресу: ул. Казахская, 16 "Торговой галереи" продовольственные (непродовольственные) товары, площадью 258,9 кв.м;

- о возложении на администрацию Волгограда в лице Управления экономического развития и инвестиций аппарата главы Волгограда обязанности внести изменения в постановление администрации Волгограда от 03.05.2023 N 415 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения НТО на территории Волгограда", принятых решением межведомственной комиссии по формированию схемы размещения НТО на территории Волгограда и утверждённых протоколом от 20.01.2023 N 1-2023, в части внесения изменений в раздел "Советский район" в строку N 197 номер места в схеме 1.768, НТО, расположенного по адресу: ул. Казахская, 16 "Торговой галереи" продовольственные (непродовольственные) товары, площадью 258,9 кв.м, путём дополнения и направления в администрацию Волгограда проекта соответствующего Постановления в десятидневный срок с момента вынесения решения.

Определением суда первой инстанции от 04 сентября 2023 года дело N А12-13943/2023 передано по подсудности в Волгоградский областной суд.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Торговый ряд - Спектр" обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить определение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе и направить дело в Арбитражный суд Волгоградской области для рассмотрения по существу.

Частью 2 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) определено, что апелляционные жалобы на определения арбитражного суда первой инстанции, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются судьёй арбитражного суда апелляционной инстанции единолично.

В соответствии с частью 5 статьи 39 АПК РФ жалоба на определение о передаче дела на рассмотрение другого арбитражного суда или суда общей юрисдикции рассматривается арбитражным судом апелляционной инстанции без вызова сторон в пятидневный срок со дня её поступления в суд.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что определение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Из материалов дела следует, что 20 января 2023 года на заседании межведомственной комиссии по формированию схемы размещения НТО на территории Волгограда (далее - межведомственная комиссия) принято решение об изменении сведений относительно существующего НТО (номер места в схеме 1.768), расположенного по адресу: ул. Казахская, 16: изменён вид НТО с павильона на торговую галерею, изменена площадь НТО с 154.4 кв.м на 258,9 кв.м.

Принятое решение оформлено протоколом межведомственной комиссии от 20.01.2023 N 1-2023 (т.1 л.д.8-16).

Согласно пунктам 2.3.3 и 3.8 Положения о межведомственной комиссии по формированию схемы размещения НТО на территории Волгограда, утверждённого постановлением администрации Волгограда от 29.06.2016 N 974 (далее - Положение), решения межведомственной комиссии по формированию и внесению изменений в схему размещения НТО на территории Волгограда, оформленные соответствующим протоколом, являются основанием для подготовки проекта соответствующего постановления администрации Волгограда.

Управление экономического развития и инвестиций аппарата главы Волгограда на основании решений межведомственной комиссии по формированию схемы размещения НТО на территории Волгограда, осуществляет разработку в установленном порядке проекта постановления администрации Волгограда об утверждении и внесении изменений в схему размещения НТО (пункт 4 постановления администрации Волгограда от 29.06.2016 N 974).

Схема размещения НТО на территории Волгограда утверждена постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132.

06 мая 2023 года в газете "Городские Вести" N 49 (2326) опубликовано постановление администрации Волгограда от 03.05.2023 N 415 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения НТО на территории Волгограда" (далее - постановление N 415) (т.1 л.д.17-19).

Однако принятые на заседании межведомственной комиссии и утверждённые протоколом от 20.01.2023 N 1-2023 изменения сведений по принадлежащему ООО "Торговый ряд - Спектр" НТО (номер места в схеме 1.768), расположенного по адресу: ул. Казахская, 16, в указанном постановлении не значатся.

Считая бездействие Управления экономического развития и инвестиций аппарата главы Волгограда, выраженное в непредоставлении соответствующих сведений в проект постановления N 415, незаконным, общество оспорило его в судебном порядке, обратившись в Арбитражный суд Волгоградской области.

Передавая дело по подсудности в Волгоградский областной суд, суд первой инстанции исходил из того, что требования общества в рамках настоящего спора схожи с требованиями ООО "Торговый ряд - Спектр", заявленными им в Центральный районный суд города Волгограда (дело N 2а-3371/2023). Не смотря на сформулированную просительную часть заявления общества по настоящему делу, исходя из заявленного способа восстановления нарушенного права и цели заявителя (внесение изменений в нормативный акт), фактически предметом настоящего спора является сам нормативный правовой акт - постановление N 415, вопрос о законности которого подлежит разрешению судом общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства. Кроме того, обществом не предоставлено доказательств обращения с заявленными по настоящему делу требованиями в суд общей юрисдикции и отказа в рассмотрении такого заявления по основанию, что данный спор не относится к компетенции суда общей юрисдикции. При этом, схожий по обстоятельством спор в настоящее время рассматривается в суде общей юрисдикции.

Согласно доводам апелляционной жалобы подаче заявления по настоящему делу предшествовала подача административного искового заявления в Центральный районный суд г. Волгограда (материал N М-2511/2023, дело N 2а-3371/2023), которое было оставлено без движения в связи с необходимостью уточнения требований. Учитывая изложенное, общество и обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями. По мнению заявителя, принимая обжалуемое определение, Арбитражный суд Волгоградской области фактически создал спор о подсудности. В данном случае общество оспаривает именно бездействие Управления экономического развития и инвестиций аппарата главы Волгограда по невнесению соответствующих сведений в проект постановления N 415, а не само постановление N 415.

Суд апелляционной инстанции считает обжалуемое определение подлежащим отмене, поскольку выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Судом первой инстанции не учтено предварительное обращение заявителя в суд общей юрисдикции, который указал ему на несоответствие заявленных требований положениям процессуального законодательства относительно определения подсудности. Кроме того, из заявленных обществом требований не следует, что предметом оспаривания является нормативный правовой акт.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Согласно статье 6 АПК РФ законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишён права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьёй, к подсудности которых оно отнесено законом.

Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции - для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело; несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это - и само право на судебную защиту; рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статей 46 и 47 Конституции Российской Федерации, не является законным судом, принятые же в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.01.2010 N 1-П).

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.07.2006 N 262-О разъяснено, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.

В силу части 1 статьи 27, части 2 статьи 29 и части 1 статьи 197 АПК РФ арбитражному суду подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как разъяснено в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума N 50), признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем, признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределённого круга лиц (пункт 3 постановления Пленума N 50).

Под неопределённым кругом лиц (потребителей) понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и об обязанностях каждого из них при разрешении дела (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за I квартал 2004 года (по гражданским делам), утверждённый постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 23 и 30 июня 2004 года).

Передавая дело по подсудности, суд указал, что, не смотря на сформулированную просительную часть заявления общества и исходя из заявленного способа восстановления нарушенного права (уточнения заявленных требований судом не были рассмотрены) и итоговой цели заявителя (внесение изменений в нормативный акт), фактически предметом настоящего спора является сам нормативный правовой акт - постановление N 415. Также суд первый инстанции указал на отсутствие доказательств того, что заявитель обращался с аналогичными требованиями в суд общей юрисдикции, и ему было отказано в судебной защите по мотиву неподсудности спора.

Между тем, изначально ООО "Торговый ряд - Спектр" обратилось в Центральный районный суд г. Волгограда с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия администрации Волгограда, выраженного в отсутствии сведений о внесении изменений в раздел "Советский район" в строку N 197 номер места в Схеме 1.768 НТО расположенного по адресу: ул. Казахская, 16 "Торговые галереи" продовольственные (непродовольственные) товары площадью 258,9 кв.м, постановления администрации Волгограда от 03.05.2023 N 415 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения НТО на территории Волгограда" принятых решением межведомственной комиссии по формированию схемы размещения НТО на территории Волгограда и утверждённых протоколом от 20.01.2023 N 1-2023; о возложении на администрацию Волгограда обязанности дополнить постановление администрации Волгограда от 03.05.2023 N 415 текстом следующего содержания: 1.6 в разделе "Советский район" строку 197 изложить редакции указанной в административном иске (материал N М-2511/2023).

Определением Центрального районного суда г. Волгограда от 29.05.2023 по материалу N М-2511/2023 административное исковое заявление общества оставлено без движения в связи с необходимостью уточнения заявленных требований в соответствии с требованиями процессуального закона. В данном определении Центральный районный суд г. Волгограда отметил, что требование о признании незаконным бездействия (решения, оформленного протоколом) межведомственной комиссии администрации Волгограда от 20.01.2023 об отказе во внесении в схему размещения НТО, подлежит рассмотрению арбитражным судом в порядке главы 22 АПК РФ.

В связи с этим, 05 июня 2023 года общество обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением об оспаривании указанного бездействия.

При этом требования административного искового заявления, поданного в Центральный районный суд г. Волгограда, были уточнены, предметом оспаривания являлось постановление N 415 в части отсутствия в нём необходимых обществу сведений.

На момент вынесения обжалуемого судебного акта (04.09.2023) определением Центрального районного суда г. Волгограда от 07.08.2023 по делу N 2а-3371/2023 прекращено производство по административному иску ООО "Торговый ряд - Спектр" к администрации Волгограда об оспаривании нормативного правового акта прекращено в связи с отказом административного истца от административного иска (судебный акт не обжаловался и вступил в законную силу).

В настоящем деле, исходя из заявленных обществом требований следует, что оно просит признать незаконным именно бездействие администрации Волгограда в лице Управления экономического развития и инвестиций аппарата главы Волгограда, выраженное в непредоставлении в проект постановления N 415 сведений, принятых решением межведомственной комиссии и утверждённых протоколом от 20.01.2023 N 1-2023, в части внесения изменений в раздел "Советский район" в строку N 197 номер места в схеме 1.768, НТО, расположенного по адресу: ул. Казахская, 16 "Торговой галереи" продовольственные (непродовольственные) товары, площадью 258,9 кв.м.

Таким образом, само постановление N 415 не является предметом оспаривания ООО "Торговый ряд - Спектр" в рамках настоящего дела.

В качестве способа восстановления нарушенного права общество просило обязать администрацию Волгограда в лице Управления экономического развития и инвестиций аппарата главы Волгограда внести в постановление N 415 изменения, принятые решением межведомственной комиссии и утверждённые протоколом от 20.01.2023 N 1-2023, в части внесения изменений в раздел "Советский район" в строку N 197 номер места в схеме 1.768, НТО, расположенного по адресу: ул. Казахская, 16 "Торговой галереи" продовольственные (непродовольственные) товары, площадью 258,9 кв.м, путём дополнения и направления в администрацию Волгограда проекта соответствующего постановления в десятидневный срок с момента вынесения решения.

По смыслу главы 24 АПК РФ определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках судейского усмотрения, исходя из оценки спорных правоотношений и совокупности установленных обстоятельств по делу.

Таким образом, несмотря на то, что целью заявителя является внесение в нормативный правовой акт - постановление N 415 - необходимых обществу изменений, испрашиваемым способом восстановления нарушенного права общества является составление и направление администрацию Волгограда проекта соответствующего постановления в соответствии с установленной законом процедурой.

При этом указание обществом в своём заявлении конкретного способа восстановления нарушенных прав и интересов заявителя и последующая конечная цель обращения в суд (внесение изменений в нормативный правовой акт) не изменяет предмет заявленных требований (оспаривание бездействия административного органа). Кроме того, предложенный заявителем способ восстановления права не является для суда обязательным.

В силу части 1 статьи 27, части 2 статьи 29 и части 1 статьи 197 АПК РФ дела об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом.

В рассматриваемом случае ООО "Торговый ряд - Спектр" обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с соблюдением правил подсудности.

Учитывая изложенное, в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 272 АПК РФ имеются правовые основания для отмены обжалуемого определения суда первой инстанции и возвращения дела в Арбитражный суд Волгоградской области.

Согласно разъяснениям, изложенным в абзаце 4 пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", по смыслу положений, содержащихся в части 5 статьи 39 АПК РФ, во взаимосвязи с частями 3, 5 статьи 188 АПК РФ обжалование в арбитражный суд кассационной инстанции постановлений арбитражного суда апелляционной инстанции, принятых по результатам рассмотрения жалоб на определения суда первой инстанции, поименованных в данных статьях АПК РФ, законом не предусмотрено.

В соответствии с частью 1 статьи 177 АПК РФ постановление, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Руководствуясь статьями 39, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Волгоградской области от 04 сентября 2023 года о передаче по подсудности дела N А12-13943/2023 отменить.

Дело N А12-13943/2021 направить на рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия, является окончательным и обжалованию в кассационном порядке не подлежит.

Судья

М.А. Акимова