Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 августа 2024 г. N 13АП-13330/24 по делу N А26-7165/2023

г. Санкт-Петербург

03 августа 2024 г.

Дело N А26-7165/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 августа 2024 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Денисюк М.И.

судей Геворкян Д.С., Зотеевой Л.В.

при ведении протокола судебного заседания: Хариной И.С.

при участии:

от заявителя: не явился (извещен)

от заинтересованного лица: предст. Макарова О.М. - доверенность от 08.04.2022

от третьих лиц: не явились (извещены)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-13330/2024) Управления Федерального казначейства по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 19.03.2024 по делу N А26-7165/2023 (судья Александрович Е.О.), принятое

по заявлению Министерства культуры Республики Карелия

к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия

третьи лица: 1) Бюджетное учреждение Республики Карелия "Дирекция по строительству объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры",

2) Правительство Республики Карелия, 3) Министерство экономического развития

Российской Федерации

о признании недействительным представления от 25.04.2023 N 06-21-22/11-3356

УСТАНОВИЛ:

Управление по туризму Республики Карелия обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия (далее - Управление, УФК по Республике Карелия) о признании недействительным представления от 25.04.2023 N 06-21-22/11-3357; делу присвоен номер А26-7165/2023.

Министерство культуры Республики Карелия (далее - Министерство) также обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным представления УФК по Республике Карелия от 25.04.2023 N 06- 21-22/11-3356; делу присвоен номер А26-7584/2023.

Определением от 26.10.2023 суд объединил в одно производство для совместного рассмотрения дела N А26-7165/2023 и N А26-7584/2023 с присвоением делу номера А26-7165/2023, суд также привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство экономического развития Республики Карелия.

Определением суда от 12.01.2024 производство по делу N А26-7165/2023 в части требований Управления по туризму Республики Карелия о признании недействительным представления от 25.04.2023 N 06-21-22/11-3357 прекращено на основании пункта 5 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в связи с ликвидацией Управления по туризму Республики Карелия; суд также исключил Министерство экономического развития Республики Карелия из состава лиц, участвующих в деле

Определением суда от 12.01.2024 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены бюджетное учреждение Республики Карелия "Дирекция по строительству объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры" (далее - Дирекция), Правительство Республики Карелия, Министерство экономического развития Российской Федерации.

Решением суда от 19.03.2024 заявленные Министерством требования удовлетворены частично, суд признал незаконным представление Управления от 25.04.2023 N 06-21-22/11-3356 в части нарушений, установленных в пунктах 2 и 3; в остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением суда, УФК по Республике Карелия направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда от 19.03.2024 отменить в части удовлетворения заявленных Министерством требований (признании незаконным представления от 25.04.2023 N 06-21-22/11-3356 в части нарушений, установленных в пунктах 2 и 3) и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Министерством требований в полном объеме, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Податель жалобы полагает, что вывод суда первой инстанции о пропуске срока исковой давности по требованию, указанному в пункте 2 оспариваемого представления, сделан без учета норм бюджетного законодательства; как указывает податель жалобы, применение общего срока исковой давности в деле об оспаривании представления (требования взыскателя) не предусмотрено ни бюджетным, ни гражданским, ни процессуальным законодательством. Кроме того, податель жалобы полагает, что в любом случае даже с учетом положений пункта 1 статьи 200 Гражданского кодекса Российской Федерации начало течения срока давности должно определяться с даты выявления нарушения органом финансового контроля, а именно с даты акта проверки от 16.02.2023; Бюджетным кодексом Российской Федерации не установлены положения о временном периоде, охватываемым проверкой, за который может быть выдано представление. В отношении пункта 3 оспариваемого представления податель жалобы указывает на то, что туристическим объектом туристско-рекреационного кластера "Южная Карелия" в рамках Государственной программы "Развитие туризма", на строительство обеспечивающей инфраструктуры которого предоставлялась субсидия, является ТРК "Лотос"; участок газоснабжения от ГРПБ N 2 до ТРК "Лотос" протяженностью 1381-м построен в рамках 1 этапа строительства, при этом участки газопровода, ведущие к жилым домам микрорайона "Университетский городок", для подключения ТРК "Лотос" к сетям газоснабжения не применяются, в связи с чем расходы на 2, 3, 4 этапы строительства сетей газоснабжения, а также частично расходы на 1 этап строительства признаны Управлением неэффективным использованием бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации), поскольку достигнуть заданный результат (обеспечение газоснабжения ТРК "Лотос") возможно с использованием меньшего объема бюджетных средств. Как указывает податель жалобы, из фактически построенных 20441,8-м сетей газоснабжения только участок 1381-м (1368,5-м по исполнительной документации) направлен на цели газификации туристического объекта ТРК "Лотос" и позволит в будущем обеспечит газом указанный туристический объект.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы.

Остальные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов", в судебное заседание своих представителей не направили, что в силу статей 156 и 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Министерство и Дирекция представили отзывы на апелляционную жалобу, в которых просили оставить решение суда первой инстанции от 19.03.2024 без изменения.

В соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда от 19.03.2024 в обжалуемой части проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом и следует из материалов дела, по результатам проведенной на основании приказа УФК по Республике Карелия от 19.04.2022 N 101 (с приостановлением с 20.05.2022 по 01.01.2023) в отношении Министерства культуры Республики Карелия внеплановой выездной проверки соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской федерации, связанных со строительством (реконструкцией) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) и входящих в состав инвестиционных проектов по созданию в субъектах Российской Федерации туристско-рекреационных и автотуристских кластеров, и (или) предоставлением субсидий местным бюджетам на указанные цели, в рамках реализации мероприятий федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)", а также в рамках реализации мероприятий подпрограммы "Туризм" государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма", Управлением составлен акт проверки от 16.02.2023 и вынесено представление от 25.04.2023 N 06-21-22/Г1-3356 (далее - Представление), которым Министерству предъявлены следующие требования:

1) В срок до 01.11.2023 принять меры по устранению причин и условий нарушения, указанного в пункте 1 Представления, а именно:

- в нарушение подпункта "в" пункта 9 Правил предоставления субсидий из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных со строительством (реконструкцией) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) и входящих в состав инвестиционных проектов по созданию в субъектах Российской Федерации туристско-рекреационных и автотуристских кластеров, и (или) предоставлением субсидий местным бюджетам на указанные цели, в рамках реализации мероприятий федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 N 644 (приложение N 6 к федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 N 644 (далее - Правила N 644) Министерством не представлено в установленный срок (не позднее 30 октября текущего финансового года) в Федеральное агентство по туризму в отношении объекта обеспечивающей инфраструктуры "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок", 23,66 км, предлагаемого для финансового обеспечения в текущем финансовом году, Соглашение о намерениях Правительства Республики Карелия и инвестора о совместной заинтересованности в результатах реализации инвестиционного проекта "Туристский, развлекательный комплекс "Лотос" на территории Республики Карелия, в том числе в рамках создания туристско-рекреационного кластера "Южная Карелия" с указанием размера привлекаемых бюджетных средств. Соглашение о намерениях Правительства Республики Карелия и ООО "Сигма РЦ" подписано 28.12.2018;

2) В срок до 01.11.2023 устранить нарушение путем возврата средств субсидии в размере 4107321,16 руб. и принять меры по устранению причин и условий нарушения, указанного в пункте 2 Представления, а именно:

- в нарушение пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (далее - Правила N 999), пункта 4.3.4 Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 11.02.2018 N174-07-2018-005, заключенного между Федеральным агентством по туризму и Правительством Республики Карелия (далее - Соглашение N 174-07-2018-005), Министерством не обеспечено исполнение Графика выполнения мероприятий по строительству (реконструкции) объектов капитального строительства по объекту "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" в 2018 году; по состоянию на 01.01.2023 объект не введен в эксплуатацию. Функции по исполнению (координации исполнения) Соглашения N 174-07-2018-005 возложены на Министерство (пункт 6.1.1 Соглашения N174-07-2018-005). В соответствии с пунктом 6.1.4 Соглашения N 174-07-2018-005, пунктом 19 Правил N 999 Республика Карелия несет ответственность за несоблюдение графика выполнения мероприятий по строительству (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры - возврат средств в размере 10 процентов объема средств, предусмотренного на год, в котором допущены нарушения указанных обязательств. Размер фактически предоставленной в 2018 году субсидии в соответствии с суммой фактически произведенных затрат составил 44169941,46 руб. (в том числе за счет федерального бюджета составил 41073211,60 руб.). В соответствии с пунктом 19 Правил N 999, если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущено нарушение графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства, объем средств, соответствующий 10% объема средств, предусмотренного на год, в котором допущены нарушения указанных обязательств, подлежит возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в доход федерального бюджета. Таким образом, в доход федерального бюджета подлежит возврату 4107321,16 руб.;

3) В срок до 01.11.2023 устранить нарушение путем возврата средств субсидии в размере 38858089,99 руб. в доход федерального бюджета и принять меры по устранению причин и условий нарушения, указанного в пункте 3 Представления, а именно

- в нарушение статьи 34, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 1 Правил N 644 (в редакции от 07.02.2018 N117), пункта 1.1 Соглашения N 174-07-2018-005 Министерством, как ответственным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации за исполнение Соглашения N174-07-2018-005, допущено неэффективное использование бюджетных средств в сумме 41787809,90 руб., в том числе средств федерального бюджета, исходя из уровня софинансирования 92,98905608755120%, в сумме 38858089,99 руб. (неэффективное расходование средств бюджета в части расходов на строительство сетей газоснабжения, превышающих длину необходимого для подключения ТРК "Лотос" участка сети газоснабжения 1381-м);.

4) В срок до 01.11.2023 принять меры по устранению причин и условий нарушения, указанного в пункте 4 Представления, а именно:

- в нарушение пункта 4.3.5 Соглашения N 174-07-2018-005 Министерством не обеспечено своевременное представление в Федеральное агентство по туризму в форме электронного документа в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет": - ежеквартального отчета о расходах бюджета Республики Карелия, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия; - ежеквартального отчета об исполнении графика выполнения мероприятий по строительству (реконструкции) объектов капитального строительства.

Не согласившись с представлением Управления от 25.04.2023 N 06-21-22/Г1-3356, Министерство обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные Министерством требования частично, признал незаконным представление Управления от 25.04.2023 N 06-21-22/11-3356 в части нарушений, установленных в пунктах 2 и 3; в остальной части заявленных требований отказано.

Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены решения суда от 19.03.2024 (в обжалуемой части) в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

В силу пункта 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Как установлено судом первой инстанции, оспариваемое Представление выдано уполномоченным лицом в пределах установленной компетенции.

Согласно пункту 2 Представления Управлением установлено следующее нарушение:

В нарушение пункта 10 Правил N 999, пункта 4.3.4 Соглашения N 174-07-2018-005 Министерством не обеспечено исполнение Графика выполнения мероприятий по строительству (реконструкции) объектов капитального строительства по объекту "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок", которым установлен срок ввода объекта в эксплуатацию в декабре 2018 года.

Управлением установлено, что по состоянию на 01.01.2019 техническая готовность объекта составляла 21%, по состоянию на 01.01.2023 объект не введен в эксплуатацию.

В соответствии с пунктом 6.1.4 Соглашения N 174-07-2018-005, пунктом 19 Правил N 999 Республика Карелия несет ответственность за несоблюдение графика выполнения мероприятий по строительству (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры - возврат средств в размере 10 процентов объема средств, предусмотренного на год, в котором допущены нарушения указанных обязательств.

Приложением N 2 "Информация о размерах субсидии, предоставляемой на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства, приобретение объектов недвижимого имущества" к Соглашению N 174-07-2018- 005 определен объект капитального строительства для создания комплекса обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационного кластера "Южная Карелия" в Республике Карелия, в том числе систем водоснабжения, водоотведения, канализации, электроснабжения, газоснабжения, транспортной инфраструктуры является "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок", 23,66 км" с объемом финансового обеспечения капитальных вложений, предусмотренный в бюджете Республики Карелия на 2018 год - 98377620 руб., в том числе средства субсидии из федерального бюджета - 91480420,24 руб.

Размер фактически предоставленной в 2018 году субсидии в соответствии с суммой фактически произведенных затрат составил 44169941,46 руб. (в том числе за счет федерального бюджета составил 41073211,60 руб.).

В соответствии с пунктом 19 Правил N 999, если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущено нарушение графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства, объем средств, соответствующий 10% объема средств, предусмотренного на год, в котором допущены нарушения указанных обязательств, подлежит возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в доход федерального бюджета.

Таким образом, по расчету Управления, в доход федерального бюджета подлежит возврату 4107321,16 руб.

Признавая незаконным Представление в части нарушений, установленных в пункте 2, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Представление о возврате средств субсидии в указанной части вынесено за период, существенно превышающий срок исковой давности (3 года).

В соответствии с пунктом "в" пункта 10 Правил N 999 (в редакции, применимой к спорным правоотношениям) соглашение, заключаемое в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами предоставления субсидий, должно содержать, в том числе:

- обязательства субъекта Российской Федерации по соблюдению графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства государственной собственности субъекта Российской Федерации в пределах установленной стоимости строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) - в отношении субсидий, предоставляемых на софинансирование строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) объектов капитального строительства, указанных в абзаце первом пункта 11 настоящих Правил.

Согласно пункту 19 Правил N 999 (в редакции, применимой к спорным правоотношениям) в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом "в" пункта 10 настоящих Правил, и в срок до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, объем средств, соответствующий 10 процентам объема средств, предусмотренного на год, в котором допущены нарушения указанных обязательств, на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), по которым допущено нарушение графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства, без учета размера остатка субсидии по указанным объектам государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), не использованного по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежит возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в доход федерального бюджета в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, если высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, допустившего нарушение соответствующих обязательств, не позднее 15 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, не представлены документы, предусмотренные абзацем третьим пункта 20 настоящих Правил.

Таким образом, учитывая, что Министерством не обеспечено выполнение Графика выполнения мероприятий по строительству (реконструкции) объектов капитального строительства по объекту "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" на 2018 год, то в силу приведенных положений пункта 19 Правил N 999 денежные средства в размере 10 процентов объема средств, предусмотренного на год, в котором допущены нарушения обязательств (2018 год), должны были быть возвращены не позднее 01.06.2019.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 настоящего Кодекса, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий сведения о выявленных бюджетных нарушениях, предусмотренных главой 30 БК РФ, и об объемах средств, использованных с указанными нарушениями, по каждому бюджетному нарушению (без учета объемов средств, использованных с этими бюджетными нарушениями и возмещенных в доход соответствующего бюджета до направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения) (пункт 5 статьи 306.2 БК РФ).

Исходя из правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 N 20-П целью установления сроков исковой давности и сроков давности привлечения к ответственности является как обеспечение эффективности реализации публичных функций, так и сохранение необходимой стабильности соответствующих правовых отношений; в основе установления сроков исковой давности и сроков давности привлечения к ответственности лежит положение о том, что никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок; наличие сроков, в течение которых для лица во взаимоотношениях с государством могут наступать неблагоприятные последствия, представляет собой необходимое условие применения этих последствий (постановления от 20.07.1999 N12-П, от 27.04.2001 N7-П, от 24.06.2009 N 11-П, определение от 03.11.2006 N445-О).

В силу правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации относительно института исковой давности, давности взыскания налоговых санкций и давности привлечения к административной и уголовной ответственности, целью установления соответствующих сроков давности является как обеспечение эффективности реализации публичных функций, стабильности правопорядка и рациональной организации деятельности правоприменителя, так и сохранение необходимой стабильности правовых отношений и гарантирование конституционных прав лица, совершившего деяние, влекущее для него соответствующие правовые последствия, поскольку никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок (постановления от 27.04.2001 N 7-П, от 14.07.2005 N 9-П, определение от 03.11.2006 N 445-О).

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.07.2006 N 11366/05 также отмечено, что если иное прямо не указано в законе, принудительные возможности государства ограничены, по меньшей мере, сроком исковой давности.

В силу пункта 1 статьи 196 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) общий срок исковой давности составляет три года со дня, определяемого в соответствии со статьей 200 настоящего Кодекса.

Для отдельных видов требований законом могут устанавливаться специальные сроки исковой давности, сокращенные или более длительные по сравнению с общим сроком (пункт 1 статьи 197 ГК РФ).

В пункте 4 статьи 93.4 БК РФ предусмотрено, что специальный срок исковой давности в пять лет устанавливается по требованиям Российской Федерации, возникающим:

в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;

в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;

по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;

из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.

В пункте 2 статьи 40.1 БК РФ предусмотрено, что заявление о возврате излишне уплаченного (взысканного) платежа в бюджет может быть подано плательщиком платежей в бюджет или подразделением судебных приставов территориального органа Федеральной службы судебных приставов (центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов), на исполнении в котором находилось исполнительное производство о взыскании платежей в бюджет, в течение трех лет со дня уплаты (взыскания) такого платежа, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации.

Спорные правоотношения не подпадают под случаи, перечисленные в пункте 2 статьи 40.1, пункте 4 статьи 93.4 БК РФ.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, основываясь на вышеприведенных правовых подходах Конституционного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, во всех иных случаях, в отсутствие установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации сроков давности, применению подлежит срок исковой давности, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации.

Суд также обоснованно отметил, что поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации не установлены положения о периоде, который может охватываться проверкой, и за который может быть выдано представление, то подлежит применению общий срок исковой давности, который составляет 3 года.

Вопреки доводам Управления, само по себе отсутствие в бюджетном законодательстве сроков давности по требованиям о возврате средств субсидий, не поименованных в пункте 4 статьи 93.4 БК РФ, равно как и положений о периоде, охватываемом проверкой, за который может быть выдано представление, не свидетельствуют о том, что в ходе проведения органом финансового контроля проверки может охватываться неограниченный период (превышающий стандартный срок исковой давности в три года или стандартный срок глубины налоговой проверки в три года, предшествующие проведению проверки), поскольку никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок. Оснований для исчисления срока исковой давности с даты составления акта проверки без учета проверяемого периода также не имеется.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно с учетом аналогии права исходил из общего срока исковой давности, определенного в статье 196 ГК РФ (3 года).

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что с учетом даты представления отчетов об исполнении Соглашения N 174-07-2018- 005 (15.01.2019 отчет создан, 25.01.2019 отчет утвержден), даты начала проверки (приказ от 19.04.2022), проверка начата и оспариваемое Представление вынесено более, чем через три года после представления Министерством отчетов об исполнении Соглашения N 174-07-2018- 005.

Поскольку в рассматриваемом случае проверка начата и представление выдано за период, превышающий 3 года по окончании срока действия Соглашения N 174-07-2018-005 (пункт 7.2), а также представления отчетов об исполнении Соглашения N 174-07-2018- 005, то вынесение представления о возврате средств субсидии за период, существенно превышающий срок исковой давности, влечет нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно посчитал незаконным Представление в части нарушений, установленных в пункте 2.

Согласно пункту 3 Представления Управлением установлены следующие нарушения:

В нарушение статьи 34, подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 1 Правил N 644 (в редакции от 07.02.2018 N117), пункта 1.1 Соглашения N 174-07-2018-005 Министерством, как ответственным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации за исполнение Соглашения N174-07-2018-005, допущено неэффективное использование бюджетных средств в сумме 41787809,90 руб., в том числе средств федерального бюджета, исходя из уровня софинансирования 92,98905608755120%, в сумме 38858089,99 руб. (неэффективное расходование средств бюджета в части расходов на строительство сетей газоснабжения, превышающих длину необходимого для подключения ТРК "Лотос" участка сети газоснабжения 1381-м).

Постановлением Правительства Республики Карелия от 06.07.2007 N 102-П (в редакции, действовавшей на дату заключения Соглашения N 174-07-2018- 005) утверждена Схема территориального планирования Республики Карелия, в которой в пункте 1 "Туристско-рекреационный кластер Южная Карелия" раздела 1.1.9 предусмотрено создание 14 туристских центров (комплексов), в том числе объектов туристской и обеспечивающей инфраструктуры, одним из которых является туристский развлекательный комплекс "Логос" (ТРК "Логос").

В соответствии с инвестиционным проектом Республики Карелия "Создание туристско-развлекательного кластера "Южная Карелия" одним из объектов туристской инфраструктуры является ТРК "Логос", в рамках которого планировалось строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" протяженностью 23.66 км.

Пунктом 1 Правил N 644 предусмотрено предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных со строительством (реконструкцией) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) и входящих в состав инвестиционных проектов по созданию в субъектах Российской Федерации туристско-рекреационных и автотуристских кластеров, и (или) предоставлением субсидий местным бюджетам на указанные цели, в рамках реализации мероприятий ФЦП "Развитие туризма".

Сводный план создания туристско-рекреационного кластера "Южная Карелия" (в редакции от 26.06.2018) утвержден Главой Республики Карелия и согласован Федеральным агентством по туризму (далее - Сводный план).

В Сводный план включен проект "Многоцелевой туристский комплекс "Лотос" (ТРК "Лотос") с объектом "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" протяженностью 23,66 км.

Таким образом, в соответствии с пунктом 1 Правил N 644, пунктом 1.1 Соглашения N 174-07-2018-005 в 2018 году Республике Карелия распределена субсидия на создание комплекса обеспечивающей инфраструктуры туристско-развлекательного кластера "Южная Карелия".

Приложением N 1, 2 Соглашения N 174-07-2018-005 определен Перечень объектов капитального строительства и (или) объектов недвижимого имущества в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в числе которых указан объект "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" мощностью 23.66 км".

Как указывает Управление, на схеме микрорайона "Университетский городок" указаны участки газопровода по этапам строительства от 1 до 4 этапа.

Участок сети газоснабжения от ГРПБ N 2 до ТРК "Лотос" длиной 1381 м был построен в рамках 1 этапа строительства. Также в рамках 1 этапа строительства построены ответвления газопровода, ведущие к жилым домам микрорайона "Университетский городок" от указанного участка сети газоснабжения, построенного от ГРПБ N 2 до ТРК "Лотос-Плаза".

В рамках 2-4 этапов строительства построены только участки газопровода, ведущие к жилым домам микрорайона "Университетский городок".

В связи с тем, что ведущие к жилым домам микрорайона "Университетский городок" участки газопровода для подключения ТРК "Лотос" к сетям газоснабжения не применяются, Управление посчитало, что расходы на 2, 3, 4 этапы строительства сетей газоснабжения, а также частично расходы на 1 этап строительства являются неэффективным использованием бюджетных средств, поскольку достигнуть заданный результат (обеспечение газоснабжения ТРК "Лотос") возможно с использованием меньшего объема бюджетных средств.

При этом оплата расходов признана Управлением неэффективным использованием средств бюджета в части, превышающей длину необходимого для подключения ТРК "Лотос-Плаза" участка сети газоснабжения 1381 м.

Расчет суммы нарушения произведен на основании сметы ЛС 02-01-01, включенной в проект "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" в рамках корректировки сметной документации для целей непосредственного подключения ТРК "Лотос-Плаза", и по данным представленной исполнительной документации по государственным контрактам на выполнение работ по строительству газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" от 21.08.2019 N 2зп-19 и от 31.10.2018 N 17аэф-18, заключенным между КУ РК "УКС РК" и ООО "Алвани-СПБ". В расчете суммы нарушения учтены работы, принятые и оплаченные КУ РК "УКС РК" по актам КС-2, определяющие длину трассы подключения объекта (от ГРПБ-2 до точки подключения на здании ТРК "Лотос-Плаза") 1381 м.

По расчетам Управления на цели подключения непосредственно ТРК "Лотос" в 2018 году по этапу N 1 затрачено 2337239,04 руб., кроме того оплачены расходы на осуществление функций строительного контроля и авторского надзора в размере 111000 руб. (из них на цели непосредственного подключения ТРК "Лотос" 44892,52 руб.). Следовательно, по расчету Управления обоснованной суммой на цели подключения ТРК "Лотос" в 2018 году по этапу N1 следует признать 2382131,56 руб.

Таким образом, Управление признало неэффективным использование бюджетных средств в сумме 41787809,90 руб. (44169941,46-2382131,56), в том числе средств федерального бюджета в сумме 38858089,99 руб.

С учетом данных обстоятельств Управление предъявило Министерству требование в срок до 01.11.2023 устранить нарушение путем возврата средств субсидии в размере 38858089,99 руб. в доход федерального бюджета и принять меры по устранению причин и условий нарушения, указанного в пункте 3 Представления

Признавая незаконным Представление в части нарушений, установленных в пункте 3, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с Соглашением N 174-07-2018-005 Министерство культуры Республики Карелия являлось уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, осуществляющим взаимодействие с Федеральным агентством по туризму, на который со стороны Субъекта возлагаются функции по координации исполнения Соглашения N174-07-2018-005 и представлению отчетности.

Законом Республики Карелия от 28.05.2018 N 2239-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)" (Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне Университетский городок) доведены до Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 06.10.2017 N 541р-П бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение расходных обязательств Республики Карелия, софинансирование которых осуществляется из федерального бюджета, - на строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" также распределены Министерству строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия.

Таким образом, как обоснованно указал суд первой инстанции, Министерство культуры Республики Карелия не являлось главным распорядителем бюджетных средств, главным администратором доходов бюджета, получателем бюджетных средств по Соглашению N 174-07-2018-005, в связи с чем, не могло направлять средства субсидии на строительство объекта "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок".

Следовательно, Министерство культуры Республики Карелия не обладало установленными бюджетным законодательством полномочиями по контролю за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. Полномочия по контролю за целевым, эффективным и результативным использованием бюджетных средств, предоставлено главному распорядителю, то есть Федеральному агентству по туризму.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в пункте 3.4 Сводного плана "Перечень и месторасположение объектов туристской и обеспечивающей инфраструктуры ТРК "Лотос" "Туристский развлекательный комплекс "Лотос" перечислено 5 объектов и указано, что у данных объектов обеспечивающей инфраструктуры - внебюджетное финансирование, а именно за счет инвестора. Далее, указан объект обеспечивающей инфраструктуры "Строительство газопровода распределительного - уличная сеть в микрорайоне "Университетский городок" протяженностью 23,66 км - бюджетное финансирование.

Из материалов дела также следует, что проектная документация, разработанная для строительства объекта, является единой. Средства выделены Федеральным агентством по туризму на строительство объекта "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок". Строительство объекта в соответствии с утвержденной проектной документацией не подразумевало его разделение на автономные этапы. Выделение процесса строительства на этапы (1, 2, 3, 4) отражено в рабочей документации в целях упрощения и ускорения хода строительных работ единого объекта, состоящего из взаимозависимых секций (частей), а также давало возможность найма нескольких подрядный организаций для одновременного выполнения строительных работ, т.о. выделение из единого объекта части газопровода, подводящей газ только для ТРК "Лотос" технологически невозможно в рамках имеющейся проектной документации.

В компетенцию Министерства не входит профессиональная оценка проектных решений, указанных в разработанной проектной документации по объекту, в том числе определение требуемых осей и точек подключения.

Судом первой инстанции также установлено, что инвестором ООО "Сигма РЦ" в соответствии с планом-графиком проведения строительно-монтажных работ по инвестиционному проекту "ТРК "Лотос", утвержденным 27.02.2018, планировалось строительство газопровода до 2025 года. Также в этот период имелись комплексные планы по развитию района "Университетский городок". В 2012 году в районе "Университетский городок" был построен бассейн "Онего", в 2013 году введен в эксплуатацию гостевой дом "Солнечный", который расположен в 1500-м от ТРК "Лотос", что соответственно привлекает туристов; в 2019 году в районе "Университетский годок" построена база отдыха "Scandi Village". Использовании природного газа в данном районе позволило бы снизить стоимость услуг в бассейне, гостевом доме "Солнечный" и базе отдыха "Scandi Village", что привлекло бы еще большее количество туристов. Также переплетение основного фактора по созданию и развитию такого центра притяжения как ТРК "Лотос Плаза", использование экологического вида энергии, существенно снижает и расходы на содержание квартир, что позволило активизировать предпринимательские инициативы по предоставлению аренды жилья в районе "Университетский городок", в том числе для туристов.

Оценив указанные обстоятельства суд первой инстанции заключил, что туризм в районе "Университетский городок" развивается, как и было запланировано целевой программой "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)"

При этом, суд первой инстанции обоснованно отметил, что в акте проверки от 16.02.2023 (страницы 20-23) Управление указывало на то, что оплата работ в целях реализации проекта "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" в рамках федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)", а также в рамках реализации мероприятий подпрограммы "Туризм" государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" за 2, 3, 4 этапы строительства газопровода являются нецелевым расходованием средств бюджета, оплата расходов за 1 этап строительства газопровода является нецелевым расходованием средств бюджета в части, превышающей длину необходимого для подключения ТРК "Лотос" участка сети газоснабжения 1381-м.

Однако в пункте 3 Представления Управление уже не ссылается на нецелевое использование бюджетных средств, а указывает на неэффективное использование бюджетных средств (статья 34 БК РФ), ссылаясь на то, что достигнуть заданный результат (обеспечение газоснабжения ТРК "Лотос") возможно с использованием меньшего объема бюджетных средств, при этом Управление не приводит обоснования такой переквалификации вмененного заявителю нарушения.

Таким образом, изменив квалификацию действий Министерства с нецелевого на неэффективное использование бюджетных средств, Управление фактически признало, что все выделенные средства субсидии израсходованы в соответствии с целями их предоставления.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В обоснование своих доводов о неэффективности использования бюджетных средств Управление ссылается на то, что достигнуть заданный результат (обеспечение газоснабжения ТРК "Лотос") возможно с использованием меньшего объема бюджетных средств, поскольку из фактически построенных 20441,8 м сетей газоснабжения только участок 1381-м (1368,5-м по исполнительной документации) направлен на цели газификации туристического объекта ТРК "Лотос" и позволит в будущем обеспечит газом указанный туристический объект.

Вместе с тем, как уже указывалось выше, в Сводный план включен проект "Многоцелевой туристский комплекс "Лотос" с объектом "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" протяженностью 23,66 км.

В пункте 3.4 Сводного плана "Перечень и месторасположение объектов туристской и обеспечивающей инфраструктуры ТРК "Лотос" перечислено 5 объектов и указано, что у данных объектов обеспечивающей инфраструктуры - внебюджетное финансирование, а именно за счет инвестора. Далее, указан объект обеспечивающей инфраструктуры "Строительство газопровода распределительного - уличная сеть в микрорайоне "Университетский городок" протяженностью 23,66 км - бюджетное финансирование.

Соглашением N 174-07-2018-005 определен Перечень объектов капитального строительства и (или) объектов недвижимого имущества в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в числе которых указан объект "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" мощностью 23.66 км".

Таким образом, в соответствии с пунктом 1 Правил N 644, пунктом 1.1 Соглашения N 174-07-2018-005 в 2018 году Республике Карелия распределена субсидия на создание комплекса обеспечивающей инфраструктуры туристско-развлекательного кластера "Южная Карелия", в том числе объекта обеспечивающей инфраструктуры "Строительство газопровода распределительного - уличная сеть в микрорайоне "Университетский городок" протяженностью именно 23,66 км (а не 1381 м)

При этом как уже указывалось выше, судом первой инстанции установлено, что проектная документация, разработанная для строительства указанного объекта, является единой; бюджетные средства выделены Федеральным агентством по туризму на строительство объекта "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" протяженность. 23,66 км. При этом, строительство объекта в соответствии с утвержденной проектной документацией не подразумевало его разделение на автономные этапы; выделение процесса строительства на этапы (1, 2, 3, 4) отражено в рабочей документации в целях упрощения и ускорения хода строительных работ единого объекта, состоящего из взаимозависимых секций (частей).

Как установлено судом на основании пояснений сторон и представленных в материалы дела доказательств, общая протяженность газопровода по всем этапам строительства составляла 23660-м в соответствии с пунктом 1 Приложения N 5 к Соглашению, а также проектно-сметной документацией, прошедшей государственную экспертизу; фактически общая протяженность объекта строительства составила 20441,8-м, работы производились в соответствии с проектно-сметной документацией; цели федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы) были достигнуты.

Учитывая вышеизложенное, а также принимая во внимание разъяснения, изложенные в пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23, суд апелляционной инстанции полагает, что Управлением не доказано нецелевое или неэффективное использование средств бюджета, выделенных в соответствии с Соглашением N 174-07-2018-005 на реализацию проекта "Строительство газопровода распределительного (уличная сеть) в микрорайоне "Университетский городок" в рамках федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)", а также в рамках реализации мероприятий подпрограммы "Туризм" государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма".

С учетом установленных обстоятельств доводы Управления о том, что достижение заданного результата (обеспечение газоснабжения ТРК "Лотос") возможно с использованием меньшего объема бюджетных средств, со ссылками на то, что только участок 1381-м (1368,5-м по исполнительной документации) направлен на цели газификации туристического объекта ТРК "Лотос", отклоняются судом апелляционной инстанции как несостоятельные.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно посчитал незаконным Представление в части нарушений, установленных в пункте 3.

Судом первой инстанции правильно установлены все значимые для дела обстоятельства и дана им надлежащая правовая оценка, неправильного применения норм материального и процессуального права не допущено, в связи с чем правовых оснований для отмены решения суда от 19.03.2024 в обжалуемой части и удовлетворения апелляционной жалобы Управления не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 19 марта 2024 года по делу N А26-7165/2023 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.И. Денисюк

Судьи

Д.С. Геворкян Л.В. Зотеева