Раздел 2

2. Практика осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума в субъектах Российской Федерации

За прошедшее с момента изменения порядка регистрации (учета) избирателей, участников референдума в 2005 году время избирательными комиссиями, органами государственной власти и местного самоуправления была наработана значительная практика и предложения по дальнейшему совершенствованию этой работы.

В рамках работы по всестороннему изучению практики осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума, проводимой ЦИК России в течение 2010 года, обобщалась и анализировалась информация по данному вопросу:

обсуждавшаяся на совещаниях с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и представителями политических партий;

полученная в ходе выездов в командировки, в том числе совместно с представителями ФМС России, при непосредственном общении с представителями избирательных комиссий, в том числе на совещаниях с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и избирательных комиссий муниципальных образований;

содержащаяся в обращениях и ответах на специальные запросы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также в отдельных судебных решениях;

содержащаяся в обращениях граждан, в том числе поступивших на "горячие линии" избирательных комиссий и общественную "горячую линию" связи с избирателями.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.

Регистрация (учет) избирателей, участников референдума в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Положением, Регламентом и иными нормативными документами. Численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, а также численность избирателей, участников референдума Российской Федерации устанавливается в определенном Федеральным законом и Положением порядке, размещается в сети Интернет на сайтах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Данные о численности избирателей используются при образовании избирательных округов, избирательных участков, а также при совершении иных избирательных действий. Ранее нарушения сроков установления численности избирателей, участников референдума отмечались в Республике Саха (Якутия), однако в настоящее время эти нарушения устранены. Необходимо обратить внимание на недопустимость нарушения сроков установления численности избирателей, участников референдума в преддверии федеральных избирательных кампаний 2011-2012 годов.

Данные о численности избирателей, участников референдума соотносятся с данными о численности населения Федеральной службы государственной статистики и иных органов учета населения Российской Федерации (с учетом различия применяемых методик).

В настоящее время основным проблемным вопросом в работе по регистрации (учету) избирателей, участников референдума, формированию и ведению Регистра является учет отдельных категорий избирателей, участников референдума (военнослужащих, окончивших военную службу по призыву, граждан Российской Федерации, освободившихся из мест лишения свободы, граждан Российской Федерации, зарегистрированных по месту жительства в уничтоженных и расселенных домах и т.д.), составляющих небольшой процент от общей численности избирателей Российской Федерации.

Нарушений порядка передачи установленных законом сведений о гражданах Российской Федерации главе местной администрации органами Федеральной миграционной службы, главами поселений, органами записи актов гражданского состояния, органами, осуществляющими воинский учет, органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы, участвующими в Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации (далее - органы регистрационного учета населения), практически не отмечается.

В частности, по сообщениям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации нарушений порядка передачи сведений со стороны органов, осуществляющих регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (территориальные органы Федеральной миграционной службы, главы поселений), и осуществляющих выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, в подавляющем большинстве случаев не имеется. Сведения о фактах выдачи и замены паспорта, в том числе о выдаче паспорта гражданина Российской Федерации по достижении 14-летнего возраста и выдаче (замене) паспорта гражданина Российской Федерации по месту пребывания (обращения), а также о фактах регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства граждан Российской Федерации сообщаются главам местных администраций по форме и в сроки, установленные Положением.

Вместе с тем в отдельных муниципальных образованиях существует практика передачи подразделениями территориальных органов ФМС России главам местных администраций сведений о регистрации и снятии с регистрационного учета по месту жительства граждан Российской Федерации посредством третьих экземпляров листков "прибытия-выбытия" либо их копий. Данная практика является отступлением от утвержденного Положением порядка, что является недопустимым.

В ходе анализа были выявлены отдельные случаи, когда учет избирателей, участников референдума и Регистр ведутся не на основании сведений об избирателях, участниках референдума, представляемых подразделениями территориальных органов ФМС России, а на основании данных, представляемых главам муниципальных образований должностными лицами, осуществляющими в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, то есть муниципальными учреждениями, осуществляющими первичный прием документов от граждан Российской Федерации (далее - организации, осуществляющие первичный прием документов). Такая практика, как правило, объясняется тем, что сведения, поступающие от организаций, осуществляющих первичный прием документов, содержат меньше ошибок и требуют меньшей обработки со стороны системных администраторов КСА ТИК при их загрузке в Регистр. В то же время данная практика является отступлением от порядка, установленного Положением, а также может приводить к потере сведений об избирателях, участниках референдума, проживающих в "частном секторе" (не подают документы при регистрации по месту жительства в организации, осуществляющие первичный прием документов), а также получивших паспорта гражданина Российской Федерации по месту пребывания.

Необходимо отметить, что данные, поступающие от организаций, осуществляющих первичный прием документов, и копии листков "прибытия-выбытия" могут использоваться в качестве дополнительного (неосновного) источника информации для учета избирателей, участников референдума, формирования и ведения Регистра.

Основные вопросы при взаимодействии с территориальными органами ФМС России возникают при учете отдельных категорий избирателей, участников референдума.

Так, отмечаются случаи, когда граждане Российской Федерации длительное время (в течение нескольких лет) зарегистрированы по месту жительства в разрушенных, расселенных домах, а в некоторых случаях - населенных пунктах, но фактически в них не проживают. При отсутствии обращений от этих граждан Российской Федерации у территориальных органов ФМС России отсутствуют основания для снятия указанных граждан с регистрационного учета. У глав местных администраций и избирательных комиссий также нет оснований для их исключения из Регистра и, соответственно, из списков избирателей. В случае если значительное число граждан Российской Федерации зарегистрированы в разрушенных домах, то снять их с регистрационного учета возможно в судебном порядке.

В некоторых случаях у участников Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации возникают сложности, связанные с наличием неоднократной регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства на территории различных муниципальных образований (субъектов Российской Федерации). Это происходит, как правило, из-за возникающих задержек (до нескольких месяцев) в передаче сведений о регистрации гражданина Российской Федерации по новому месту жительства в подразделение территориального органа ФМС России по старому месту жительства для снятия гражданина с регистрационного учета. Решением данного вопроса может быть внесение в Положение и Регламент норм, предусматривающих проверку через территориальный орган ФМС России на уровне субъекта Российской Федерации сведений о таких гражданах Российской Федерации, если факт двойной регистрации выявляется на комплексе средств автоматизации избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (далее - КСА ИКСРФ) ГАС "Выборы" в течение длительного времени.

Определенные вопросы при учете избирателей, участников референдума возникают в случаях, когда умерших граждан Российской Федерации территориальные органы ФМС России не снимают с регистрационного учета по месту жительства. Эта ситуация может возникать в связи с тем, что в настоящее время в законодательстве не установлена обязанность представления органами ЗАГС территориальным органам ФМС России сведений об умерших гражданах Российской Федерации и основание для снятия умершего гражданина с регистрационного учета у территориального органа ФМС России возникает только в случае обращения родственников или иных лиц с предъявлением соответствующих документов.

Таким образом, из Регистра и списков избирателей, участников референдума умершие граждане Российской Федерации исключаются на основании сообщений органов ЗАГС, а с регистрационного учета по месту жительства они не снимаются. В период избирательной кампании комиссии уточняют списки избирателей по учетам ФМС России и, при обнаружении неснятых с регистрационного учета по месту жительства умерших граждан Российской Федерации, включают их в списки избирателей дополнительно. В настоящее время разработан проект федерального закона, обязывающий органы ЗАГС направлять территориальным органам ФМС России сведения о смерти граждан, что должно снять подобные вопросы. Вместе с тем до принятия указанного федерального закона в период уточнения списков избирателей избирательным комиссиям и органам ФМС России необходимо принимать меры по недопущению включения умерших граждан в списки избирателей дополнительно.

Некоторые затруднения в учете избирателей, участников референдума могли возникнуть в случае передачи с начала 2011 года полномочий по регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства на территории поселений от глав поселений подразделениям территориальных органов ФМС России. В настоящее время принят Федеральный закон от 13 декабря 2010 года N 358-ФЗ "О внесении изменений в статью 31 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", отсрочивающий передачу указанных полномочий от глав поселений подразделениям территориальных органов ФМС России до 2014 года.

В ходе проводимой в настоящее время военной реформы значительное количество воинских частей передислоцируется, проходит их переформирование либо расформирование. При этом на территории расформированных либо передислоцированных воинских частей продолжают проживать граждане Российской Федерации, которые зарегистрированы по месту жительства (по номеру воинской части, адресу местонахождения воинской части, фактическому адресу). В этом случае при учете данной категории избирателей и при включении их в списки избирателей возникают проблемы, так как отсутствует командир воинской части, на которого возложены полномочия в представлении сведений об этих избирателях в избирательные комиссии. Избирательным комиссиям во взаимодействии с командованием соответствующих военных округов и органами государственной власти и местного самоуправления необходимо определить субъект, на которого возложены полномочия по представлению сведений о таких избирателях, участниках референдума (органы регистрационного учета, командиры воинских частей и т.д.).

По результатам анализа правоприменительной практики отмечается необходимость в представлении органами, осуществляющими выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, главам местных администраций сведений о фактах сдачи паспорта лицами, у которых прекратилось гражданство Российской Федерации. В настоящее время Положением данная обязанность у подразделений территориальных органов ФМС России не установлена.

Значительным затруднением во взаимодействии с органами ФМС России является несовместимость специального программного обеспечения ГАС "Выборы" с автоматизированными информационными системами, используемыми подразделениями территориальных органов ФМС России. В частности, в формируемых программами, используемыми органами ФМС России, сведениях об избирателях, участниках референдума в некоторых случаях присутствует информация о гражданах Российской Федерации, зарегистрированных не по месту жительства, а по месту пребывания на соответствующей территории, в результате чего данный гражданин может быть включен в Регистр дважды - по месту жительства и по месту пребывания. Также в выгрузках отмечается несоответствие сведений об избирателях, участниках референдума событиям, указанным в графе "примечания" и иные технические ошибки. В связи с этим главам местных администраций и системным администраторам ГАС "Выборы" приходится проводить дополнительное уточнение передаваемых ФМС России сведений, что существенно повышает трудозатраты в работе по учету избирателей, участников референдума, по формированию и уточнению Регистра.

Для решения указанных вопросов ЦИК России и ФМС России согласовали формат автоматизированной передачи сведений об избирателях, участниках референдума от территориальных органов ФМС России через глав местных администраций в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Данный формат будет реализован в разрабатываемом ФМС России в настоящее время новом едином программном обеспечении для подразделений территориального уровня (далее - ППО "Территория"). Отработка автоматизированного взаимодействия ГАС "Выборы" и ППО "Территория" проводилась летом 2010 года в Ростовской и Пензенской областях, где были достигнуты положительные результаты. Внедрить ППО "Территория" на всей территории Российской Федерации планируется до конца 2011 года.

По информации избирательных комиссий субъектов Российской Федерации органы записи актов гражданского состояния представляют главам местных администраций сведения о фактах регистрации смерти граждан Российской Федерации в установленном Положением порядке, проблем во взаимодействии с органами ЗАГС не отмечается. Сведения, как правило, представляются как на бумажных носителях, так и в электронной форме, что существенно облегчает работу системных администраторов ГАС "Выборы" по формированию и ведению Регистра.

Вместе с тем главы местных администраций и избирательные комиссии отмечают необходимость в получении информации о документе, удостоверяющем личность умершего гражданина (при его наличии), что существенно облегчит ведение Регистра. Кроме того, на практике отмечаются случаи, когда личность умершего гражданина устанавливается спустя значительное время после регистрации факта смерти, о чем вносятся изменения в актовую запись, однако у органов ЗАГС обязанности в представлении информации об этом главе местной администрации не установлено. Данные вопросы возможно урегулировать путем внесения соответствующих дополнений в Положение.

Существуют определенные сложности в исключении умерших избирателей, участников референдума из Регистра, по которым у органов ЗАГС нет информации о месте жительства. В среднем число фактов смерти таких граждан составляет от 0,5 до 5 процентов от общего числа фактов смерти, регистрируемых органами ЗАГС, а в некоторых муниципальных образованиях - до 15 процентов. В связи с этим возникает необходимость избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации при ведении Регистра уточнять сведения о месте жительства таких граждан как в территориальных фрагментах Регистра муниципального образования, где зарегистрирован факт смерти гражданина, так и в территориальных фрагментах Регистра иных муниципальных образований.

В ходе анализа практики работы по регистрации (учету) избирателей, участников референдума было отмечено, что в значительном числе муниципальных образований органами, осуществляющими воинский учет, и командирами воинских частей несвоевременно и не в полной мере исполняются обязанности, установленные Федеральным законом и Положением, по представлению главам местных администраций сведений о призыве граждан Российской Федерации на военную службу и о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории воинских частей. По просьбе ЦИК России Министерство обороны Российской Федерации направило командующим войсками военных округов, флотами, родами войск Вооруженных Сил Российской Федерации, а также военным комиссариатам субъектов Российской Федерации указание о неукоснительном соблюдении в подчиненных воинских частях и учреждениях норм федерального законодательства по вопросам регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

Принятые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и Министерством обороны Российской Федерации меры позволили в большинстве случаев устранить имеющие место нарушения, вместе с тем в муниципальных образованиях Республики Мордовия, Республики Тыва, Алтайского края, Архангельской, Брянской, Волгоградской, Кировской областях и иных субъектов Российской Федерации до настоящего времени отмечается несвоевременное представление или представление не в полном объеме военными комиссариатами сведений о призыве граждан Российской Федерации на военную службу. В связи с этим необходимо отметить, что контрольные функции за соблюдением норм федерального законодательства по вопросам регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и принятием мер по недопущению нарушений в реализации избирательных прав военнослужащих и членов их семей, а также иных избирателей, участников референдума, проживающих на территории воинских частей, возложены на заместителей командующих (командиров) по воспитательной работе.

Проблемным остается вопрос учета граждан Российской Федерации, завершивших военную службу по призыву. Это связано с тем, что при призыве гражданина Российской Федерации на военную службу он по информации военного комиссара исключается из числа избирателей, участников референдума и из территориального фрагмента Регистра того муниципального образования, где он зарегистрирован по месту жительства. По завершении военной службы по призыву граждане, вернувшись к месту своего жительства, могут не включаться в число избирателей, участников референдума в территориальный фрагмент Регистра и, соответственно, в списки избирателей на выборах, так как порядок представления военными комиссариатами сведений о завершении военной службы по призыву ни Федеральным законом, ни Положением не установлен. Учет данной категории граждан еще более усложняется в связи с тем, что окончившие военную службу по призыву граждане могут не вставать на воинский учет либо продолжить военную службу по контракту.

Решить проблему учета указанной категории избирателей, участников референдума возможно, внеся изменения в Положение, устанавливающие порядок представления органами, осуществляющими воинский учет, сведений о постановке на воинский учет граждан, окончивших военную службу по призыву, а также сведений о сроке службы по призыву гражданина, который вносится в Регистр. В этом случае, по получении информации о постановке гражданина на воинский учет, если его место жительства находится на территории соответствующего муниципального образования, глава местной администрации включает такого гражданина в число избирателей, участников референдума, а избирательная комиссия субъекта Российской Федерации - в территориальный фрагмент Регистра. При этом если согласно информации, содержащейся в Регистре, срок службы по призыву гражданина истек более чем шесть месяцев назад, и отсутствует информация о постановке его на воинский учет, то избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, уточнив через главу местной администрации в территориальном органе ФМС России место жительства гражданина, может включить его в Регистр. Если же избиратель, участник референдума по окончании военной службы по призыву заключил контракт и сменил место жительства, то он учитывается в числе избирателей, участников референдума и включается в территориальный фрагмент Регистра по месту его нового места жительства в общем порядке.

Подобные сложности существуют и в учете граждан, срок отбывания наказания которых в местах лишения свободы истек. Эта ситуация обусловлена тем, что в большинстве случаев осужденные к отбыванию наказания в виде лишения свободы граждане не снимаются с регистрационного учета по месту жительства, а из числа избирателей, участников референдума и территориального фрагмента Регистра исключаются на основании сообщений органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы. В то же время обязанности у указанных органов в представлении главам местных администраций сведений об освобождении граждан из мест лишения свободы действующим законодательством не установлено.

В результате гражданин, освободившийся из мест лишения свободы и вернувшийся к месту своего жительства, своевременно не учитывается в числе избирателей, участников референдума и, соответственно, не включается в Регистр и в списки избирателей. В связи с этим интересны результаты анализа, проведенного Центральной избирательной комиссией Республики Карелия совместно с органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы, органами внутренних дел и органами ФМС России. Так, из 1724 граждан, числящихся в региональном фрагменте Регистра как отбывающие наказание, 568, или 33 процента, на момент проверки освободились и не были своевременно включены в число избирателей, участников референдума. Подобная ситуация складывается и в иных субъектах Российской Федерации.

Полагаем, что решением данной проблемы может быть установление в Положении обязанности органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы дополнительно сообщать главам местных администраций в числе сведений об отбывании гражданином наказания в виде лишения свободы дату окончания срока отбывания наказания, которую избирательные комиссии субъектов Российской Федерации должны вносить в Регистр. Спустя шесть месяцев после указанной даты избирательная комиссия субъекта Российской Федерации уточняет через главу местной администрации в соответствующем подразделении территориального органа ФМС России информацию о месте жительства гражданина и, в случае подтверждения его регистрации по месту жительства в пределах соответствующего муниципального образования, восстанавливает его в числе избирателей, участников референдума.

Избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации и главам местных администраций при учете данной категории граждан Российской Федерации необходимо иметь в виду, что согласно пункту 1 статьи 180 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации не позднее чем за два месяца до истечения срока ареста либо за шесть месяцев до истечения срока лишения свободы, а в отношении осужденных к лишению свободы на срок до шести месяцев - после вступления приговора в законную силу, администрация учреждения, исполняющего наказание, уведомляет органы местного самоуправления и федеральную службу занятости по избранному осужденным месту жительства о его предстоящем освобождении. Данные сведения целесообразно использовать в качестве дополнительного источника информации об освобождении граждан из мест лишения свободы.

В целом же существенных проблем в представлении установленных Федеральным законом и Положением сведений в рамках функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума Российской Федерации от органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы не отмечается. Отдельные нарушения сроков и полноты представления сведений наблюдаются в Карачаево-Черкесской Республике, Камчатском, Пермском краях, Волгоградской, Ленинградской, Ярославской областях и связаны они со слабым материально-техническим обеспечением органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы.

Основной сложностью в учете граждан, признанных судом недееспособными, является отсутствие в большинстве субъектов Российской Федерации органа, аккумулирующего информацию о таких гражданах на региональном и федеральном уровнях. Только в некоторых субъектах Российской Федерации такой учет осуществляется органами опеки и попечительства либо управлениями Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, при этом данный учет носит зачастую фрагментарный характер. В результате, при смене места жительства сведения о недееспособности гражданина не передаются главе местной администрации по новому месту жительства и такой гражданин может быть учтен в качестве избирателя, участника референдума и включен в Регистр.

Полагаем, что устранить указанный недостаток в учете граждан, признанных судом недееспособными, возможно, предусмотрев в Положении и Регламенте механизм, в соответствии с которым не реже чем раз в три месяца на КСА ЦИК России после актуализации Регистра должен проводиться контроль базы данных, в ходе которого должны выявляться сведения о смене места жительства гражданином, ранее признанным судом недееспособным, в пределах Российской Федерации. Данные сведения должны направляться в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации по новому месту жительства гражданина в соответствии с Регламентом.

В соответствии с требованиями Федерального закона и Положения главы местных администраций обобщают поступающие от органов регистрационного учета сведения о событиях, произошедших с гражданами Российской Федерации, и передают их системным администраторам КСА ТИК для формирования и ведения Регистра. Однако, в отдельных муниципальных образованиях практикуется передача указанных сведений непосредственно системному администратору КСА ТИК, что недопустимо.

Обобщение главами местных администраций получаемых сведений осуществляется в различных формах.

В некоторых субъектах Российской Федерации в муниципальных образованиях ведется учет населения, и в этом случае сведения передаются в электронном виде в обобщенной форме. Однако, в большинстве субъектов Российской Федерации глава местной администрации или специально выделенный работник местной администрации накапливает поступающие от органов регистрационного учета населения сведения и передает их с сопроводительным письмом или по акту системным администраторам КСА ТИК. И только в отдельных случаях, как правило, в тех муниципальных образованиях, где сформирован и ведется Регистр населения, главы местных администраций систематизируют сведения и передают их на машиночитаемом носителе системным администраторам КСА ТИК для учета в работе по формированию и ведению Регистра. Вместе с тем, несмотря на такой весьма формальный подход, главы местных администраций все же выполняют значительную роль в учете избирателей, участников референдума, фактически осуществляя координацию работы органов регистрационного учета населения и получая от них сведения.

В большинстве субъектов Российской Федерации главы местных администраций, реализуя предусмотренное Положением полномочие, осуществляют контроль за формированием и ведением Регистра. Как правило, это осуществляется в форме периодичных выгрузок главе местной администрации территориального фрагмента Регистра и сравнении полученных данных со сведениями, представленными органами регистрационного учета населения.

В ходе анализа правоприменительной практики отмечается потребность в представлении главами местных администраций сведений о переименовании населенных пунктов, улиц, изменении и присвоении новых адресов жилых домов системным администраторам КСА ТИК для учета в работе по формированию и ведению Регистра, составления и уточнения списков избирателей, а также совершения иных избирательных действий, что фактически и происходит в большинстве субъектов Российской Федерации. В связи с этим существует необходимость нормативного закрепления указанной практики в Положении.