Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27 декабря 2021 г. N Ф05-32494/21 по делу N А40-8232/2021

город Москва

27 декабря 2021 г.

Дело N А40-8232/21

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 декабря 2021 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Гречишкина А.А.,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен;

рассмотрев 20 декабря 2021 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - ООО "Геомар"

на решение от 26 апреля 2021 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 13 сентября 2021 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-8232/21

по заявлению ООО "Геомар"

об оспаривании распоряжения

к Росприроднадзору,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Геомар" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Росприроднадзору о признании недействительным распоряжения от 28.10.2020 N 59-р.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 26 апреля 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2021 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ООО "Геомар" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, на основании распоряжения Росприроднадзора от 28.10.2020 N 59-р в период с 30.10.2020 по 27.11.2020 проведена внеплановая выездная проверка в отношении общества.

Проверка проведена на основании поручения заместителя председателя Правительства Российской Федерации от 04.09.2020 N ВА-П11-11039.

Предметом проверки являлось соблюдение обществом обязательных требований законодательства Российской Федерации обществом в области природопользования и охраны окружающей среды. Задачами проверки являлся надзор за соблюдением обществом требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, использования и охраны водных объектов, охраны земель.

К проведению проверки в качестве экспертов привлечены должностные лица филиала ФГБУ "ЦЛАТИ по ДФО" по Приморскому краю.

В процессе внеплановой проверки установлено, что основным видом деятельности общества являются погрузочно-разгрузочные работы в Морском порту Находка, хранение и складирование грузов.

В ходе контрольно-надзорных мероприятий должностными лицами Росприроднадзора выявлены нарушения требований нормативных правовых актов, а равно иных обязательных требований в деятельности общества, отраженные в акте проверки от 07.12.2020 N 0904-59Вн-А/016-1020.

Обществу выдано предписание от 07.12.2020 N 0904-59Вн-П/016-1020 об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Не согласившись с распоряжением от 28.10.2020 N 59-р, общество обратилось в Арбитражный суд города Москвы с соответствующим заявлением.

Суды установили, что срок для оспаривания ненормативного правового акта, предусмотренный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обществом не пропущен.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды пришли к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении заявленных обществом требований, руководствуясь следующим.

Суды указали, что под ненормативным актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

Вместе с тем, само по себе распоряжение административного органа о проведении проверки не возлагает на юридическое лицо какие-либо обязанности (не содержит никаких властно-распорядительных предписаний или запретов, влекущих для общества юридически значимые последствия), не создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, а следовательно, не может привести к нарушению прав и законных интересов общества,

Так, подобный документ не адресован напрямую проверяемому лицу, а является распорядительным документом (поручением) руководителя органа государственного надзора, отданным должностным лицам, устанавливающим предмет и объект проверки, цели проверки, сроки, нормативное обоснование проведения проверки, иные сведения, перечень которых предусмотрен частью 2 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Правильность приведенной позиции подтверждает тот факт, что законодатель не установил обязанности по передаче проверяемому лицу оригинала приказа, а лишь предусмотрел необходимость ознакомления с его копией (часть 3 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ)

При этом приказ о проведении проверки не является самостоятельным первичным основанием, с которого начинается проверка, он произволен от основополагающего юридического факта, установленного законодательством.

Суды правомерно отметили, что в рассматриваемом случае таким юридическим фактом в силу пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ является поручение заместителя председателя Правительства Российской Федерации Абрамченко В.В. от 04.09.2020 N ВА-П11-11039.

Системный анализ норм статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положений Федерального закона N 294-ФЗ позволил судам сделать вывод о том, что негативные последствия для проверяемого лица могут возникнуть только после реализации приказа (распоряжения), причем только в случае выявления в действиях (бездействии) проверяемого лица соответствующих нарушений и выдаче предписания об устранении выявленных нарушений.

Исходя из буквального прочтения статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, сами по себе содержащиеся в данной норме действия (бездействие), законодатель определил в качестве грубых нарушений именно для целей признания недействительными юридически значимых результатов проверки.

Таким образом, в силу положений пунктов 1 и 3 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд вправе оценить законность проведения проверки, в том числе на предмет наличия оснований и соблюдения процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий, однако только при рассмотрении иска о признании незаконными ненормативных правовых актов, принятых по ее результатам, которым является предписание.

Распоряжение же о проведении проверки не обладает признаками ненормативного акта, самостоятельное (отдельно от предписания) обжалование которых предусмотрено главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При этом суд, рассматривая вопрос о законности какого-либо акта или действия (бездействия) государственного органа не вмешивается в деятельность такого органа и не может запретить ему принимать какое-либо решение в рамках компетенции (в том числе по проведению проверки и оформлению распоряжения), если законодатель отнес указанный вопрос к усмотрению соответствующего органа в соответствии с его компетенцией.

Суды правомерно заключили, что само же по себе несогласие общества с принятым органом в рамках контрольно-надзорных полномочий решением, в случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или не совершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа, не свидетельствует о незаконности действий должностных лиц административного органа.

При этом согласно части 4 статьи 21 Федерального закона N 294-ФЗ, субъект хозяйственной деятельности может обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), повлекшие за собой нарушение прав юридического лица при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Суды обоснованно заключили, что сам по себе факт отмены распоряжения правовых последствий в виде отмены предписания не влечет, а, следовательно, не может повлечь за собой и восстановление каких-либо нарушенных прав общества, что также подтверждает отсутствие оснований для принятия подобного решения.

Утверждения общества о том, что Росприроднадзор при осуществлении проверочных мероприятий осуществил выход за пределы проверки, как правомерно заключили суды, основаны на неверном толковании норм права.

Судами установлено, что согласно поручению заместителя председателя Правительства Российской Федерации от 04.09.2020 N ВА-П11-11039 Росприроднадзору надлежало провести в отношении общества внеплановую выездную проверку соблюдения требований в области охраны окружающей среды. Согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.

Компоненты природной среды - земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы и прочие компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы, в силу статьи 4 Федерального закона N 7-ФЗ, являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного ведения хозяйственной и (или) иной деятельности.

Буквальное прочтение указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что законодатель определил в качестве объекта охраны не "окружающую среду" как некое абстрактное понятие, а компоненты окружающей среды, природные и природно-антропогенные объекты, нормативы оказания допустимого воздействия на которые установлены отраслевым законодательством (земельным, об атмосферном воздухе, водным, о недрах и прочее)

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определены в статье 5 Федерального закона N 7-ФЗ, к числу таких полномочий отнесено осуществление федерального государственного экологического надзора.

Росприроднадзор осуществляет свою деятельность на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400 (далее - Постановление N 400, Положение о Росприроднадзоре).

В соответствии с пунктом 1 Положения о Росприроднадзоре, Росприроднадзор является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также, в пределах своей компетенции, в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 3 Постановления N 400, Росприроднадзор является органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный экологический надзор.

Согласно пункту 5.1 Положения о Росприроднадзоре, федеральный государственный экологический надзор, включает в себя, в том числе: земельный надзор, государственный надзор в области обращения с отходами, государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха, государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

Суды установили, что задачами проверки, проведенной в отношении общества, согласно пункту 6.2 распоряжения являлся надзор за соблюдением обществом требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, использования и охраны водных объектов, охраны земель.

Таким образом, как правомерно заключили суды, Росприроднадзором проведена проверка соблюдения обществом требований в области охраны окружающей среды в рамках предусмотренных действующим законодательством полномочий по осуществлению видов экологического надзора, соответствующих деятельности общества.

При этом суды обоснованно отметили, что утверждения общества об отсутствии оснований для проведения контрольно-надзорных мероприятий не подтверждаются материалами дела.

В силу части 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ, проверка проводится на основании Распоряжения руководителя (заместителя руководителя) органа.

Издание такого распоряжения производно от прямо установленных Федеральным законом N 294-ФЗ юридических фактов, являющихся ее правовым основанием.

Суды констатировали, что в рассматриваемом случае таким юридическим фактом в силу пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ является поступившее в Росприроднадзор поручение заместителя председателя Правительства Российской Федерации от 04.09.2020 N ВАП11-11039.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ, сведения о правовых основаниях проверки указываются в приказе о ее проведении, копия которого в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ вручена обществу перед началом проверки.

Судами установлено, что факт наличия поручения председателя Правительства Российской Федерации от 04.09.2020 N ВА-П11-11039 известен обществу. Факт вручения копии приказа, содержащего указания на соответствующее основания, не оспаривается обществом.

При этом доводы общества о том, что для проведения контрольно-надзорных мероприятий по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, факт наличия нарушений (вреда) должен быть установлен вступившими в законную силу судебными актами, а также постановлениями о привлечениями к административной ответственности, правомерно отклонены судами, так как не подтверждаются положениями действующего законодательства Российской Федерации.

Более того, в силу части 1 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом обязательных и требований, установленных нормативными актами и проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда.

Порядок оформления и содержание понятия "результаты проверки" определяется статьями 16 и 17 Федерального закона N 294-ФЗ. Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ, по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме.

Такой акт согласно пункту 7 части 2 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ должен содержать сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а также принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений и предотвращению возможного причинения вреда объектам охраны.

Таким образом, как правомерно заключили суды, принятие предусмотренных законом мер в виде привлечения к административной ответственности за нарушение обязательных требований, а равно принятия иных мер государственного реагирования, в случае выявления вреда объектам охраны окружающей среды - это обязательства органа, являющиеся последствием уже проведенных контрольно-надзорных мероприятий.

При этом к числу обязательных правовых оснований для инициирования и проведения внеплановой проверки указанные обстоятельства в силу статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ законодателем не отнесены.

На основании вышеизложенного суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что требования общества не подлежат удовлетворению на основании статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией суда кассационной инстанции отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 26 апреля 2021 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2021 года по делу N А40-8232/21 оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Геомар" - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина А.А. Гречишкин